森林生态效益补偿问题的思考

黄成兰

（怒江州泸水县林业局，云南怒江673100）



生态建设

森林生态效益补偿问题的思考

黄成兰

（怒江州泸水县林业局，云南怒江673100）

摘要：在我国社会和经济的发展过程中，生态环境问题日益凸显，受到了社会各界的广泛关注。当前我国森林生态效益补偿的问题还有很多，需要引起重视，认真研究导致问题产生的根本原因。主要分析了现阶段森林生态效益补偿问题，并有针对性地提出了解决措施，为进一步完善生态公益林建设提供建议。

关键词：森林生态效益；补偿问题；措施

森林具备调节气候、涵养水源以及维持生态平衡等重要功能，人们对其的重视程度也越来越高。我国在实施森林生态效益补偿基金制度后，结束了以木材生产为主，过度开发森林资源，不断恶化生态环境的现状，更加关注生态效益。近几年虽然我国经济实力显著增强，但是仍然要积极完善生态公益林体系，加大对生态环境的保护力度，这对于维持我国生态安全意义重大。因此，我国在实施森林生态补偿机制的过程中，需要解决存在的问题，建立健全的森林生态补偿机制，推动生态公益林建设事业的发展。

1　当前森林生态效益补偿问题分析

一是政策涵盖不一致。国家规定，靠近河流、水库、湿地等水源地一定范围内的森林划为国家级公益林，远离水源地的公益林则纳入地方公益林。但是云南有的林农同村、同一片林木，却划分为两种不同性质的公益林；二是补偿标准不统一。云南省2014年起补偿标准调为每年75元/hm2，由省、市、县级财政分别按4：3：3的比例分担。但因贫困地区市、县两级财政因财力薄弱，配套补助资金仍无法到位，全省地方公益林补偿水平实际不足每年45 元/hm2；三是个别开展兑现的县市为缓解林业部门与林农之间矛盾，不得不冒着违反政策的风险，将国家级公益林和地方公益林补助资金统筹使用，避免因林农上访影响社会稳定。加之在集体林权制度改革中错登、漏登导致林权纠纷和外出务工人员增多，公益林补偿资金兑现和管护合同签订难以落实。

2　森林生态效益补偿问题解决措施

2.1做好公益林现地区划工作

一是准确界定公益林。林种主要有用材林、经济林、薪炭材、防护林及特种用途林五种，属于商品林的是用材林、经济林及薪炭材，以经济功能为主。属于公益林的是防护林和特种用途林，以生态功能为主。因此，要将公益林的权属、面积以及范围准确确定下来；二是明确公益林林地权属。做好对公益林的现地区划，根据林种的分类，确保其在山头地块落实，并在现场签订好界定书，明确其地类与权属，让经营主体和事权划分更加清楚，严格执行好森林生态效益补偿制度；三是签订管护协议书。必须以自愿为前提，地方政府与经营者要签订管护协议书，明确双方职责，保证补助金及时下发。

2.2制定科学合理的补偿标准

在补偿标准的制定过程中，应对森林资源培育成本、管护所需资金、地方经济情况以及经营者收入水平作出全面考虑。为让补偿标准更加科学合理，要选择下面两种方法：一是生态购买法。主要将商品林转为生态公益林的过程中，经营者的具体经济损失作为标准，利用森林资源资产评估法估算生态公益林价值，以评估结果为依据对生态公益林所有者进行补偿[2]。因为森林资源资产评估与实际和市场规律相符，加之评估技术与方法十分成熟，能够得到广大林农的认可。尤其是对于重要生态区域内的公益林而言，不仅要做好全面保护措施，还要采取国家购买和统一管护措施，提高资金使用率。虽然当前因为国家财力不足，无法真正实现生态购买，但是这是生态公益林未来的经营发展趋势；二是投资补偿法。补偿基础是当前林跃生产定额、生态公益林资产价值及其经营者，标准为林权所有者可以得到的社会平均利润，从而制定出科学合理的补偿标准。以云南省为例，通过运用投资补偿法，在资源资产评估过程中，将同条件的用材林作为依据，以成本标准的方法测算幼龄林，以收益现值的方法测算中、近、成过熟林，通过测算，云南省生态公益林价值总额为60.99亿元，若用行业平均利润率的10%来计算，年平均利润为6.299亿元，以云南省规划的生态公益林总数来计算，则森林生态效益补偿标准每年为220.5元/hm2。

2.3建立稳定的森林生态效益补偿基金来源渠道

只有通过建立稳定的森林生态效益补偿基金来源渠道，才能真正实现森林生态效益补偿。现阶段我国森林生态效益补偿基金来源渠道主要有两种，即财政预算拨款和行政事业性收费，下面对这两种形式进行分析。

一是财政预算拨款。主要是地方政府在财政支出内划出一部分资金，投入到生态公益林的建设与保护工作中。财政拨款的方式有着操作简单、成本低廉以及形式规范等优点，在生态公益林体系建设过程中有着重要作用。然而在实施财政拨款时，政府重视程度及财政情况决定着最终实施效果[3]。例如，云南省各市在实施省委、省政府关于“每年从财政支出中划出不低于1%的比例投入林业”的政策后，执行好的不足50%。所以，现阶段采用这种方法还有着很大难度，特别是在云南不发达的地方，财政收入相对较少，但是生态公益林建设任务却很重，在实施过程中存在较大难度。所以，在生态公益林建设与保护工作中，不能只依靠财政拨款一种方法。二是行政事业性收费。主要是政府以设立行政事业费项目的方式，面向生态公益林收益单位或个人筹集资金。例如，云南省怒江州泸水县人民政府通过实行《泸水县森林生态效益补偿基金管理办法》，成立森林生态效益补偿基金，不仅有财政拨款的方式，还以3%的森林旅游景点门票收入、1%的水资源发电收入作为补偿基金。然而因为行政事业性收费通常为征收部门自行收支，这样既让国家财力被分散，还降低了财政分配能力，加之权威性与规范性不强，各地缺乏统一的标准，极易出现政出多门、非法挪用资金等问题。所以，现阶段在筹集森林生态效益补偿资金时，不能盲目使用行政事业性收费的方法。

通过分析研究之后，笔者认为在当前“费改税”财税体制改革以及“分类经营”的林业经营模式调整过程中，要想建立稳定的森林生态效益补偿基金渠道，不仅需要财政拨款，还要将事业性收费的方法取消，采用以附加税形式征收生态补偿费。生态补偿费和教育附加费征收方式比较类似，即在应税产品和服务贸易中按照一定比例进行征收，不仅将生态效益的社会共享共担原则体现出来，还能够减少生态税征收时遇到的困难，避免受到各种因素的影响，将税收资金的征管成本低、操作简单规范、资金来源稳定等优点发挥出来，让森林生态效益补偿的资金来源更加稳定。

2.4加强森林生态效益补偿基金的管理

一是对森林生态效益补偿基金使用范围进行控制。《森林法》中强调：森林生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。因此，各级林业主管部门必须落实好这一规定，将森林生态效益补偿基金使用范围控制好，避免其被改变或扩大，确保所有基金都能够落实到生态公益林建设与管护中，发挥出最大的作用；二是加大森林生态效益补偿基金管理力度，保证做好专款专用。此外，《森林法》中还强调：森林生态效益补偿基金应专款专用、定期向社会公布基金使用情况，接受社会监督等。所以，各级林业主管部门要切实加大对森林生态效益补偿基金的管理力度，保证真正做到专款专用，并将基金使用状况如实公布出来，让社会来监督基金的使用[4]。所有部门或单位都不能随意挤占、截留、滞留、挪用、违规抵扣补偿资金，确保能够有效落实生态效益补偿机制。

3　结语

总之，森林能够发挥出生态、社会以及经济等效益，但是以前我们没有充分认识到森林生态效益，造成环境问题越来越明显。因此要实施森林生态效益补偿制度，这是与社会发展规律相符的，可以满足经济发展客观要求。当前对森林生态效益的有偿使用，是社会对森林生态价值的认可，能够切实提高社会各界对森林生态价值的重视，让人们逐步形成保护森林的意识，有利于促进生态公益林的建设与发展。当前实行的森林生态效益补偿制度，虽然仅仅是一种补助，无法实现真正的补偿，还有着很多缺陷，但是这标志着我国逐步实现了对森林生态价值的有偿使用。因此，要解决森林生态效益补偿的问题，实现其可持续发展。

参考文献：

[1]林修凤,刘伟平.森林生态效益补偿制度的法律冲突问题[J].林业经济问题,2013（2）:166- 173.

[2]樊淑娟.基于外部性理论的我国森林生态效益补偿研究[J].管理现代化,2014（2）:108- 110.

[3]吴楠.森林生态效益补偿法律机制研究[J].中国劳动关系学院学报,2014（3）:88- 91.

[4]陈菁.森林生态效益补偿资金管理存在问题与对策[J].现代园艺,2014（24）:155- 156.

［责任编辑：鹿鸣］

Thoughts on Forest Ecological Benefit Compensation Issues

HUANGCheng- lan
(Lushui County Forestry Bureau, Nujiang Yunnan 673100, China)

Abstract:In the process of China's social and economic development, ecological environment has become increasingly prominent, has been widespread concern in the community. Current forest ecological compensation of our country there are many issues, need to pay attention, to seriously study the root causes of problems arising. This paper analyzes the current stage of forest ecological benefit compensation issues and proposed solutions targeted measures to provide recommendations to further improve the construction of ecological forest.

Key words:forest ecological benefits; compensation issues; measures

作者简介：黄成兰（1980-），女，云南泸水人，本科，研究方向：林业管理。

收稿日期：2015- 12- 31

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.023

中图分类号：F326.20

文献标识码：A

文章编号：1673- 5919（2016）01- 0071- 03