退耕还林生态补偿机制存在的问题研究——以仪陇县为例

杜　旭，程建军，曹爱珍

（1.四川省仪陇县合作乡林业站，四川仪陇637600；2.四川省仪陇县林业局，四川仪陇637600；3.四川省仪陇县农牧业局，四川仪陇637600）



退耕还林生态补偿机制存在的问题研究——以仪陇县为例

杜旭1，程建军3，曹爱珍2

（1.四川省仪陇县合作乡林业站，四川仪陇637600；2.四川省仪陇县林业局，四川仪陇637600；3.四川省仪陇县农牧业局，四川仪陇637600）

摘要：对当前我国退耕还林生态补偿机制中存在的问题进行了分析，提出了建立和完善退耕还林长效生态补偿机制的方法。即建立差别化的退耕还林生态补偿机制，延长补偿年限，拓宽补偿资金来源，扩大补偿范围，调整退耕结构和加快后续产业建设的方法，完善退耕还林生态补偿制度。

关键词：退耕还林；生态补偿；长效机制；

退耕还林自1999年实施以来，涉及全国25省、自治区及直辖市，3 200万农户，1.24亿农民，国家累计投资5 119亿元，完成造林面积2 420万hm2。工程实施后我国森林面积大幅增加，生态环境持续改善，水土流失减少，社会经济发展加快，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益。退耕还林既是一项生态工程，承担着保护生态环境的重要使命，也是一项民心工程，提高了参与者的生活水平[1]。

1　退耕还林研究进展

退耕还林补偿问题一直是社会关注的焦点，国内学者做了大量的研究，主要集中在三点；一是退耕还林的影响；王秋菊[2]认为退耕还林促进了农业种植结构调整，农业劳动力转移，增加了农民收入；支玲[3]认为农户对国家的补助依赖性过强，退耕还林没有激发农民提高土地集约化利用的水平，应建立和完善退耕还林经济补偿机制。二是退耕补偿标准：鲁鹏飞[4]认为现有补偿机制对农户参与退耕具有较强的激励作用，而对农户参与生态建设缺乏激励或者没有激励；孙妍[5]、孙新章[6]认为现行补助标准高于国家实际应支付的补助额，应降低补助标准；陈祖海[7]、刘燕[8]提出不同的观点，认为现行退耕补偿标准存在农户成本与收益严重背离，补偿标准低，不足以补偿退耕还林对农户带来的损失。三是补偿方式：马丽梅[9]提出市场竞争机制，建立市场化的生态购买制度；何家理[10]“永久性动态补偿政策”；朱山涛[11]构建不同层次的生态补偿机制；庞淼[12]“成效验收”法等。

2　退耕还林补偿机制存在的问题

2.1补偿标准缺乏激励性

目前的退耕还林补偿是按照长江流域及南方地区补助粮食2 250 kg/hm2·年，黄河流域及北方地区补助粮食1500kg/hm2·年，现金补助300元/hm2·年的标准发放。这在退耕初期社会经济水平低，农业生产落后的情况下，退耕补偿高于农户种粮收入，农民参与退耕的积极性高，而后期社会经济发展加快，农业产业结构得到调整，粮食价格大幅上涨，国家实施广泛的农业综合直补，种粮收益高于退耕补偿，政策对农民失去了激励作用。以仪陇县为例，2007年全县粮食平均产量5 932.5 kg/ hm2，种粮每亩的收益高达1 000元，远高于退耕补助，站在经济收益的角度当前的补偿标准太低，农民更倾向于毁林开荒。

2.2补偿方式不合理

退耕还林补偿标准按流域划分，方法简单且粗放，忽略了自然条件和社会经济条件的影响。不同地区社会经济水平不同，即使同一省内立地条件、气候、水热资源、社会经济发展水平等也不同，造林成本差异很大，退耕还林补偿也应该不同。而我国南方地区水热条件好，社会经济发达，造林成活率高，投入少，退耕地收益高，补偿标高；北方地生态环境差，造林成活率低，需多次补植补栽，农民退耕投入多，收益低，补偿标准低。这种不合理的补偿方式，是由于退耕还林补偿标准的划分方式不细致，方法不科学造成的，北方地区农民退耕投入多，应该得到较高补偿的反而得不到，南方地区投入少收益高，补偿标准该降低的反而高，使农户的付出与收获不对称，影响农户参与的积极性，违背了国家实施退耕还林的真实意图。

2.3补偿期限设置不科学

还生态林补偿8年，还经济林5年，提出了明确的时间界限使政策缺乏延续性[13]，补偿到期后农民的生计问题，国家没有相关的政策规定，较短的补偿期限仅对农民退耕前期的种粮直接损失给予了补偿，而后期经营管护的间接投入却得不到补偿，忽视了农户长期的既得利益，这也不符合林业经营周期。如仪陇县退耕地主要是25°以上的陡坡地或三、四级台地，土地生产力低，还经济林树种为蚕桑、核桃、杜仲，生态林为柏树+桤木混交林，退耕还林实施已满10年，大部分经济林才进入盛产期，经济收益能弥补退耕农户的种粮损失，而生态林还处于幼龄期，生态价值发挥尚不明显更谈不上经济收益，国家出于自身利益的考虑实施短期补偿，缺乏对退耕农户长远生计的考虑。

2.4补偿主体及资金来源单一

中央政府承担了退耕还林的主要补偿责任，地方政府由于财政能力有限投入较少，甚至缺失，社会企业也没用对生态建设提出补偿，而退耕还林的生态成果却为全社会共享。这种由中央政府一家独立承担所有补偿费用的方式，对国家是不公平的，既增加了国家的经济负担，在资金有限的情况下，退耕农户得补偿也较少，造成投入与回报不对等。由于缺乏资金，农民退耕的损失得不到足额的补偿，农民参与退耕的积极性就会降低，会对工程的实施效果产生影响，使工程难以达到预期效果，同时会危及工程实施的可持续性。

2.5补偿对象不全面

退耕农户是退耕还林唯一的补偿对象，而没有将地方政府纳入补偿范围，实际上地方政府承担了退耕还林的规划设计、合同签订、种苗培育、政策宣传、组织实施、检查验收、钱粮兑现及档案管理等全部工作，每年需要大量的工作经费，国家应该给与一定的工作经费的补偿。退耕还林的县大部分都是贫困落后地区，经济发展水平低，实施退还林农业税被取消，使这些地方的政府失去了财政收入来源，政府财政支付能力更加紧张，而实施退耕还林又得不到国家财政的转移支付，地方经济承受了巨大的压力[14]，大大减弱了地方政府的工作积极性，也会使工程的效果大打折扣。

2.6后续产业建设滞后

能否做到“退得下，稳得住，不反弹，能致富”，退耕还林后续产业建设是关键。仪陇县退耕还林后续产业主要有速生杨+桤木速生丰产用材林，杜仲、黄柏、枳壳中药材林，柑橘、柠檬水果林，藤椒木本油料林，核桃特色干果林等。产业种类多且杂乱，规模小，分布零散，盲目的跟风，规划设计不科学合理，没有明确的发展目标和特色产品，经营管理不到位，产品质量差达不到加工的要求，缺少龙头企业的带动，靠一家一户单打独斗，很难建立起产业链。

3　建立和完善退耕还林生态补偿长效发展机制

3.1建立差别化的补偿机制

“一刀切”的补偿模式，操作简单，管理方便，但受地域和社会发展水平的制约，农户在退耕地的投入、获得的收益和预期的补偿要求各不相同，需要根据各地的实际情况制定不同的补偿标准。可以以省为单位设置补偿标准，按照生态价值等量原则，实施差别化补偿。北方地区自然条件差，生态作用极其重要，退耕还林投入多，经济发展落后，应提高补偿标准，既要促进生态保护，又要兼顾经济发展和改善民生，南方地区生态条件好，补偿标准可适当降低，体现出退耕还林空间上的差异。建立动态化的生态补偿制度，退耕还林应与时俱进，和社会经济发展要同步，和国情相匹配，建立市场化补偿，打破制度束缚，避免走向“死胡同”。补偿标准要适应农村经济发展，结合农村产业结构调整，适时进行调整，消除负面影响，应用市场经济规律，根据社会经济发展水平制定不同的年度标准，体现出退耕还林时间上的差异。

3.2设置科学合理的补偿期限

退耕还林补偿期限既要符合林木生长规律和森林经营周期，又要考虑退耕农户的实际生活需求。林业不同于其他行业，发展基础差，生长周期长，短时间内难以获得显著的生态效益和经济效益，这就要求国家对林业生态建设的投入要有长期性、持久性。以仪陇县为例，退耕还生态林的桤木+柏木人工林经营周期在20年以上；还经济林的蚕桑、核桃、黄柏、杜仲从栽植到盛产期至少在10年以上。而现行的补偿期限短，缺少相关法律法规的硬性约束力，具有很大的不确定性，只对林木生长阶段进行了补偿[15]，没有考虑后期农户管护的投入，造成国家既得利益与农民应得利益失衡。从生态建设的角度出发，国家应延长退耕还林补偿年限，实行长期补偿，还生态林补偿年限至少延长到20年以上（人工生态林20年以上可以间伐），还经济林延长到10年（进入盛果期）。

3.3拓宽补偿资金来源渠道

党在十八届三中全的《决定》提出，谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则和坚持谁受益、谁补偿原则。退耕还林作为一项公益性生态建设事业，是一种特殊的商品[16]，取得生态红利被社会共同享用，那么社会全体成员都有义务为退耕还林生态建设付费，而不应该由国家一家买单。打破单一的中央补偿体制势在必行，应尽快建立起区域间的横向补偿制度，实行生态购买制，下游生态环境受益者要为上游生态建设者支付成本费用，给予经济补偿，城市要向农村支付生态保护费，企业要向社会购买生态服务。征收生态环境保护税，成立生态保护和建设发展基金，既能减轻国家财政负担，又拓宽了退耕还林补偿资金来源渠道，还能激发全社会的生态保护意识。

3.4将地方政府纳入退耕补偿范围

地方级政府在退耕还林实施过程中起着重要作用，承担了此项工作的主要任务，国家的补偿政策仅限于退耕农户，地方政府没有任何补偿，而且每年还要为开展退耕还林工作支付上百万元的工作经费。中央应尽快建立和完善财政转移支付制度，增加财政预算，尽快建立专项建设资金，对实施退耕还林的市、县区进行生态建设补偿，按退耕还林面积每hm2补偿75～150元的工作经费，解除地方政府的后顾之忧，保障退耕还林工程建设成效。

3.5调整退耕还林补偿结构

保护和改善生态环境是退耕还林工程的目的，还生态林是工程实施的核心，还经济林只是辅助手段，二者之间主次关系要明确，比例分配要合理。在目前一个补偿标准制度下，农民并不关心生态建设，更多的是看中经济利益，倾向于见效快，收益高的经济林。调整退耕还林补偿结构势在必行，可以通过提高还生态林的补偿标准，延长补偿期限，拉大生态林与经济林之间的补偿收益差距，提高农户参以生态建设的积极性。

加强后续产业建设是巩固退耕还林的基础，国家应加大后续产业建设力度，调整农业产业结构，引导农村剩余劳动力转移就业，鼓励农民创业，发展优势产业，培育新兴农民，使农村真正走上产业兴农，产业富农的道路，争取早日实现农民致富奔小康。

参考文献：

[1]王春梅.退耕还林的成本一效果分析和经济影响评价:以敦化市为例[J].生态环境学报,2009,18(2):549- 553.

[2]王秋菊,王立群.退耕还林对农户的经济影响:河北省平泉县案例研究[J].北京林业大学学报(社会科学版),2009,8(1):88- 92.

[3]支玲,李怒云,王娟,等.西部退耕还林经济补偿机制研究[J].林业科学,2004,40(2):2- 7.

[4]鲁鹏飞.退耕还林生态补偿机制激励程度研究[J].湖北农业科学,2012,51(7):1 484- 1 487.

[5]孙妍.退耕还林工程补偿机制研究:以陕西延川退耕还枣为例[J].北京林业大学学报:社会科学版,2006,5(1):64- 68.

[6]孙新章,谢高地,甄霖.径河流域退耕还林(草)综合效益与生态补偿趋向[J].资源科学,2007,2(29):94- 200.

[7]刘燕,周庆行.退耕还林政策的激励机制缺陷[J].中国人口·资源与环境,2005,15(5):104- 107.

[8]陈祖海,汪陈友.民族地区退耕还林生态补偿存在的问题与对策思考[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2009,29(2): 122- 127.

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[10]何家理.秦巴山区退耕还林后续补偿政策实证研究[J].湖南农业科学,2011(21):142- 146.

[11]朱山涛,张世秋,陶文娣.影响退耕还林农户返耕决策的因素识别与分析[J].中国人口·资源与环境,2005,15(5):108- 112.

[12]庞淼.四川平武县退耕还林生态补偿调查研究[J].西部林业科学,2011(2):94- 97.

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[15]秦艳红,康慕谊.退耕还林(草)的生态补偿机制完善研究:以西部黄土高原地区为例[J].中国人口·资源与环境,2006,26(4): 28- 32.

[16]谭晓梅.论建立和完善退耕还林的长效生态补偿机制[J].生态经济,2008(5):68- 71.

［责任编辑：鹿鸣］

Study on the Problems of the Ecological Compensation Mechanism for Returning Farmland to Forest——Takingthe Yilong Countyas an Example

DUXu1, CHENGJian- jun3, CAOAi- zhen2
(1.Hezuo Township Forestry Station of Yilong County, Yilong Sichuan 637600, China; 2.Yilong County Forestry Bureau, Yilong Sichuan 637600, China; 3. Yilong County Agriculture and Animal Husbandry Bureau, Yilong Sichuan 637600, China)

Abstract:This article analyzes the problems of the ecological compensation mechanism for returning farmland to forest in our China, proposed the method of establishing and improving the long- term ecological compensation mechanism for returning farmland to forest. This paper presents the following methods to improve the ecological compensation system for returning farmland to forest: establishing the differentiated ecological compensation mechanism for returning farmland to forest, extending the compensation period, broadening the source of compensation funds, expanding the scope of compensation, adjusting the structure ofreturningfarmland toforest, acceleratingthe construction ofthe follow- up industry.

Key words:returningfarmland toforest; ecologic compensation; long- termmechanism

作者简介：第一杜旭(1977- )，男，四川仪陇人，大专，从事林业资源管理工作。

收稿日期：2015- 12- 14

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.007

中图分类号：F326.20

文献标识码：A

文章编号：1673- 5919（2016）01- 0025- 04