国际金融公司项目融资之环境争端解决依据探析——以比尔特纸业投资案为例

李 琦 陈朝晖

渤海大学，辽宁 锦州 121013



国际金融公司项目融资之环境争端解决依据探析
——以比尔特纸业投资案为例

李 琦 陈朝晖

渤海大学，辽宁 锦州 121013

当今各国政府、投资方、当地社群以及国际组织等各方密切关注国际金融公司项目融资中环境争端的解决。世界银行合规顾问/监察专署(CAO)可对该类争端进行审查。CAO促进争端解决规程的最低要求是投诉方和客户参与自愿协商。这意味着CAO不仅接受私方投诉，而且使得私方在争端解决中占据着重要地位。鉴于此，投资东道国政府也应考虑相关的国内法规与时俱进的重要性，适时对其进行修改完善，以免在争端发生时陷入被动。 关键词：国际金融公司；项目融资；环境争端；CAO

国际金融公司项目融资往往涉及一系列复杂问题，包括土地征用、移民安置及补偿、环境资源的保护开发等。任何一个问题处理不当，都有可能引发争执，影响项目的进程及效益。鉴于此，2014年国际金融公司(International Finance Corporation，以下简称“IFC”)比尔特纸业投资案受到了国际社会的持续关注。该案为IFC比尔特纸业投资项目引发的环境资源纠纷。审查该案的正是合规顾问/监察专署(The Office of the Compliance Advisor /Ombudsman，以下简称“CAO”)，而CAO对案件的审查依据也成为有关各方关注的焦点。

一、经济发展与环境之争

(一)比尔特纸业简介

比尔特纸业是印度和马来西亚最大的印刷纸和书写纸生产商，其旗下子公司沙巴州森林工业公司(Sabah Forest Industries，以下简称“SFI”)由马来西亚政府于1982年成立于马来西亚沙巴州，是一家大型综合制浆造纸子公司。为了保证原材料的可持续性供应，SFI获得了森林管理委员会(Forest Stewardship Council，以下简称“FSC”)的FSC-COC森林认证，并取得了由政府授予的人工种植森林和种植园土地的特许租赁权。2014年，IFC向比尔特纸业和SFI进行了共计高达2.5亿美元的债权和股权投资。

(二)争端缘起

2014年9月，CAO接到有关SFI在马来西亚沙巴运营的投诉。一个当地居民提出了一系列关于该项目对当地社群和环境影响的问题。具体而言，投诉方指斥该公司的采伐作业使河流集水区填满了灰尘和泥土，而这些水是当地社群饮用、农业灌溉和畜牧的水源。该投诉还提到对社群土地被不适当收购、生物多样性可能遭到破坏以及其他可能产生的不利环境影响的担忧。投诉方想确定该项目对当地河流水质是否有影响以及作为项目附近的当地居民是否会受到此影响。故此次合规性评估主要针对水质是否受到该项目影响而开展。

2014年10月，根据投诉方在资格审核阶段提供的资料，该投诉属于CAO的受理范围，故CAO正式受理该投诉。

二、CAO介入争端解决

(一)CAO之简介

CAO是IFC和多边投资担保机构(The Multilateral Investment Guarantee Agency，以下简称“MIGA”)的独立追索机制，由世行集团于1999年设立。其任务是协助IFC和MIGA通过公平、客观和富建设性的方式调查和解决受IFC和MIGA项目不利影响的人士所提出的投诉，从而增强项目的社会和环境效益。CAO受理投诉案件的资格标准是：其一，投诉应与IFC或MIGA的一个或多个项目(包括正在审议中的项目)相关；其二，投诉涉及与该(批)项目有关的社会和(或)环境问题；其三，投诉方为自认为其已受到或可能受到上述社会和环境问题的直接影响的个人或社群或他们指定的代表。根据这三个标准，CAO于2014年10月正式受理国际金融公司比尔特纸业投资案。

(二)CAO之介入

通过电子邮件进行初步交流后，CAO便失去了与投诉方的联系，而CAO之促进争端解决规程的最低要求是投诉方和客户参与自愿协商。基于此，本案被移交CAO合规部门进行合规性评估。本次合规性评估的主要目的是确认IFC是否对投诉方所提出的项目对水质存在潜在的威胁和不利影响的问题进行了充分的投资预审查。具体评估内容如下：

在IFC进行投资前的尽职调查期间，IFC曾指出，SFI的经营和种植园扩张计划存在引起显著环境与社会风险和不利影响的可能性。因此，IFC将该项目评定为“A类项目”。所谓“A类项目”，也即依据《IFC社会和环境可持续性政策和绩效标准》(International Finance Corporation’s Performance Standards on Social & Environmental Sustainability，简称为“PS”)的项目分类，有可能对社会和环境造成多样的、不可逆的或前所未有的重大不利影响的一类项目。PS作为世行集团融资安全保障政策的重要组成部分，已成为帮助IFC及其客户用一种以结果为导向之方式来管理和改善他们的社会和环境绩效的重要国际惯例。本案中，IFC主要依据PS的第三项绩效标准对SFI项目进行评估。所谓PS的第三项绩效标准，也即“污染防治和控制”。该项标准的一般性要求是适用有效而可行的污染防控技术和做法，最大限度地减少或控制污染物、废弃物和其他有害物质的数量[1]。

IFC在首次支付款项之前，要求客户完成第三方审核以确认客户按照环境和社会行动计划(Environmental and Social Action Plan，以下简称“ESAP”)和环境和社会影响审查总结(Environmental and Social Review Summary，以下简称“ESRS”)的要求采取相应的补救措施。IFC对该项目的初始监管包括第三方季度性审计报告和现场监督考察。在2014年完成的初步审计报告中，IFC提出加大对客户加工工厂污水排放的监控力度，但没有提及投诉方提出的水土流失或淤积的问题。IFC认为，虽然客户的ESAP已经很大程度上步入正轨，但是其确认和应对环境与社会风险关键领域系统的发展仍处于相对滞后状态。IFC进一步指出，加强客户管理环境健康和安全问题的能力应该始终被作为工程监理过程中的重点关注领域。

SFI指出，该项目已取得FSC-COC森林认证(COC森林产销监管链认证)。该认证的第六项原则要求森林经营应保护生物多样性及其相关的价值，如水资源、土壤以及独特的和脆弱的生态系统与景观的价值，并以此来保持森林的生态功能及其完整性。SFI表示他们本着履行FSC-COC森林认证第六项原则的目的正在采取一系列措施以减轻项目对河流和水源的不利影响，并同意以当地社群提出的关切和不满为基础，查找出每一个污染源，按照GIIP制定和实施环境缓释措施。

SFI项目得到了IFC的贷款资助，因而IFC的绩效标准和指南也是CAO裁决的重要依据。CAO指出，虽然IFC公开了客户公司2014年的环境与社会文件，但是在其公开的ESRS中引用的2002年和2008年的环境影响评估却尚未公开。CAO还指出，IFC有按照其信息公开政策公开客户第三方季度性审计和ESAP状态更新材料的义务[2]。

基于投诉方提供的有限信息以及IFC缺少相关信息的监管文件，CAO得出如下结论：在投资前的尽职调查过程中，IFC确定这是一个A类项目。针对投诉方提出的问题，IFC的结论是，客户正在采取措施减少该项目对河流和水源污染的相关不利影响。同时，客户同意确定引起当地社群担忧的污染源并依据良好的国际行业惯例解决相关问题。客户也同意将持续监控水污染程度，并委任正规的第三方公司对其环境与社会绩效进行审计。此外，IFC已与客户商定将实施既定环境与社会减缓措施作为其兑现承诺和给予支付的条件。但是，基于该合规性评估过程中审查的资料，CAO目前还不清楚投诉方关于项目对水质不利影响的担忧是否已得到妥善解决。CAO已经决定终结此案件，但其指出这并不排除未来投诉方提供更多搜集到的关于本案件以及本项目其他环境和社会影响细节的可能性[3]。

三、反思与结论

(一)对本案的反思与结论

总的来说，该案并未得到圆满的解决，笔者分析原因有二：其一，投诉方提供的信息有限，且其并未持续配合及参与该争端的解决；其二，IFC的监管文件并不完整，缺少相关信息。不可否认，IFC有需要改进的地方，但正如上文提到的CAO促进争端解决规程的最低要求是投诉方和客户参与自愿协商，故投诉方未持续配合及参与该争端的解决无疑是该案未能得以圆满结案的一个重要原因。

与之相比，新加坡丰益集团印尼棕榈油项目案就解决得更为彻底。在CAO的努力促成下，争端当事方新加坡丰益集团和印尼当地土著居民社群代表于2008年底达成了土地使用及补偿协议[4]。根据协议，新加坡丰益集团为其毁林开荒行为向当地社群表示真诚的歉意，双方还就油棕种植园所占用土地的管理使用达成合意。可以说，双方的有关争议在CAO参与下得到了圆满解决：不仅在态度方面达成谅解，而且就一切重要事项均取得一致意见。

笔者认为，上述两个案例属同一类型，且寻求的争端解决途径也无大差别，主要的区别就在于投诉方的参与度不同。CAO是一种新的争端解决机制，当其收到有关对IFC或MIGA项目的投诉时，该投诉就会成为其进行评估的参考依据。如果CAO认为各方都不愿或不能促成解决方案，案件就会被移送到CAO合规职能部门进行合规性评估并可能进行合规性调查。此种争端解决程序给予投诉方在争端的进程和争端解决中一席重要的地位。以本案为例，由于缺少来自投诉方的信息，CAO只能依照其行为指南按程序操作，并接收IFC及其投资客户的单方面意见，无法确定投诉方关于项目对水质不利影响的担忧是否已得到妥善解决，最终被动决定终结此案件，但其指出这并不排除未来投诉方提供更多搜集到的关于本案件以及本项目其他环境和社会影响细节的可能性。这不仅导致争端无法得以解决，而且是对CAO争端解决资源的一种浪费。只有投诉方及IFC的项目客户均能积极参与争端审查及解决、持续配合CAO的争端解决工作，才能使争端得以顺利解决。

(二)其他启示

本案的解决过程和结果，在一定程度上反映和佐证了晚近国际法发展的趋势，对我们还有其他一些启示：

1.个人和民间组织直接基于国际法规范表达诉求。以往政府引资项目对当地民众的合法权益存在既存或潜在不利影响的，民众一般要么通过某种途径向政府表示抗议，要么按照国内法对投资方提起诉讼，而该案中，当地社群却采取了一种国际法的路径，即向CAO提起投诉，以此寻求救济。这一方面体现了CAO允许个人或社群作为独立主体向其提出投诉的特点；另一方面也间接承认了私人(个人、企业和民间组织)在国际法上的主体资格，就本案而言，即承认了个人在国际环境法上的主体资格。目前，已有部分国际条约、习惯确立了个人在国际环境领域的主体资格，这不仅是国际法的发展趋势，更是时代对国际法发展的客观要求。

2.在环境与人权问题上，国际法规范在一定程度上弥补了主权国家司法救济的不足，同时也对主权国家的国内法提出了更高的要求。CAO的介入在为当地社群提供救济途径的同时也无形中挑战了东道国有关当局和法律的权威和效力。因此，东道国在 配 合CAO对投诉进行审查以更好地维护当地社群的合法权益的同时也应考虑相关的国内法规的与时俱进，适时修改和完善可使其更好地与国际接轨，以免在争端发生时陷入被动。

3.组织的社会责任转向以人为本。在历史上，对跨国公司公开的反对意见主要产生于其过度的权力集中，以及他们对国家主权和文化的不当影响。但是近年来，强调的重心从对以国家为中心(state-centred)的关注转向以人为中心(people-centred)的关注。[5]本案中，SFI虽非典型的跨国公司，但因其接受IFC的融资支持，而受到CAO的审查。按照ISO26000社会责任指南标准，所有组织包括作为国际组织的IFC和作为商业企业的SFI，都应当承担起组织的社会责任。SFI的经营活动因对当地环境和居民已经或可能产生不利的影响，背离了企业社会责任的原则要求，被投诉违背了PS确立的标准。本案的启动和审查，都是以企业活动对环境和人权的影响为中心展开的。从中可见，组织的社会责任，在环境与人权方面，更充分地体现了以人为中心的倾向。

4.对中国的启示：当前，中国的重大项目大量接受外资赤道银行提供的资金，制定相关的环境与社会法律以备本国借款人在做项目的环境影响评价时参考并对外资赤道银行的行为予以法律约束是对东道国的现实要求。我国现行的相关规定和意见未上升到立法的高度，缺乏法律强制性。笔者认为，我国应形成一个较为合理的环境与社会责任方面的法律体系。尤其要重视金融在可持续发展中的地位和作用，要把项目融资甚至公司融资问题与环境及社会问题有机结合起来，进行专门立法。此外，我国还要加强金融机构企业社会责任立法。贷款人有义务于提供贷款前对与项目有关的环境和社会问题进行审慎性审核调查，否则贷款人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员就要承担相应的法律责任包括刑事责任。这样不仅能使项目地社群的合法权益得到更好的保障，而且能间接促进经济与社会、环境、文化协调发展，同时，还能保障我国的公司、企业更好地与国际接轨，进而带动整个社会经济的发展与增长。

[1]谭宇生.国际项目融资中的环境争端及其解决——以新加坡丰益集团印尼棕榈油项目案为例[J].东南亚研究，2012(3).

[2]国际金融公司.环境和社会行动计划[Z].2012，第41段.

[3]Office of the Compliance Advisor/Ombudsman，“Compliance Appraisal：Summary of Results—IFC Investment in Bilt Paper B.V.，Malaysia Project #34602”，July 2015，pp.10.

[4]谭宇生.国际项目融资中的环境争端及其解决——以新加坡丰益集团印尼棕榈油项目案为例[J].东南亚研究，2012(3).

[5]Jennifer A.Zerk.Multinationals and Corporate Social Responsibility——Limitations and Opportunities in International Law，New York：Cambridge University Press.2006.p.7.

F416.82；F

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