从规则之治到多元共治

●郑家泰

从规则之治到多元共治

●郑家泰

山东省十二届人大常委会通过的《山东省多元化解纷促进条例》将于2016年10月1日正式实施，这是山东省乃至全国法制建设史上的一件大事，对于在新形势下动员各方面力量共同化解矛盾纠纷、构建稳定和谐社会作出了具体规定，对于建立健全国家治理体系、不断提高国家与社会治理能力具有里程碑式的重大意义。

一是条例规定了国家机关、政府部门和社会组织在促进纠纷多元化解方面的法律地位及法律职责，是解决社会内部冲突、促进社会整合、形成稳定和谐局面的重要法律保障。回顾改革开放以来30多年的历程，经济与社会的快速发展使得国家自身建设面临现代化与“后现代化”的多重挑战。一方面，从计划经济到商品经济再到社会主义市场经济，不到30年的时间，经济发展形态经历了几个重大模式的递进式转换。反映到上层建筑，要求国家法律体系的加快建立健全及司法、执法、守法层面的严格、规范运作，达到依法治国的理想状态；另一方面，经济社会的快速发展，使得各领域的纠纷迅猛增多，依靠国家正式法律的干预缓不济急，遇到了与法治成熟国家相似的诉讼“爆炸”、治理“失灵”等困境，不得不在国家正式法律治理之外，同时开辟多元化解纷、社会化治理的另一条路径。上一世纪90年代西方国家普遍应用ADR（替代性纠纷解决机制），建立起以仲裁和调解为主要内容的、由法院以外第三方主持化解纷争的制度体系，取得了提高解纷效率，降低诉讼成本、节省司法资源等方面的显著效果。据理论研究，ADR这种替代性纠纷解决机制源自“东方经验”，与中华文明的“和”文化存在一定渊源或是“暗合”。在长达几千年的中华政治文明史中，基于对“无讼”、“和谐”的追求，基层乡村自治、宗族管理、行业管理等等领域都把调解、和解作为解纷的基本手段和目标；即便是在建国后不同的历史时期，行业、单位、乡村管理等也一直存在着人民调解、行业调解等非国家法律解纷方式。只不过，在经济社会的快速发展过程中，这些传统性的社会解纷理念和手段跟不上化解纷争的需求，远不如正式法律运作的权威与成效，导致大量的矛盾纠纷都以诉讼形式涌入法院，呈现出与发达国家等量齐观的诉讼“爆炸”等“后现代”样态，对社会稳定和谐构成严峻挑战。因此，当前我们国家的法治建设面临双重任务：既要加快建立健全社会主义法律体系和司法体制机制，实现以法治国；又要建立健全社会化、多元化解纷体系，动员全社会各机关、团体、组织都参与到社会矛盾的化解与预防中来，形成多元共治的国家与社会治理格局；实践中，很多地方将预防、化解纠纷上升到当地党、政机关维护社会稳定第一责任的政治高度，纷纷成立各种类型的纠纷多元化解机制，收到了矛盾排查、多元化解、源头预防等标本兼治的良好效果。这些理论上的研究成果与社会实践的成效证成了多元化纠纷解决机制的可行性与必要性。基于理论与实践探索的多样性和一定程度上的无序性，迫切需要以立法进行规范。山东省十二届人大常委会通过的《山东省多元化解纷促进条例》，是国内第一部关于多元化解纷机制的地方性法律规范，首次以法规的形式赋予多元化解纷机制的法律地位与功用。条例明确规定各级人民政府和有关部门、社会治安综合治理部门，人民法院、人民检察院、人民团体、基层群众性自治组织和其他社会组织，应当按照各自职责建立健全重大决策风险评估、纠纷排查调解处理等制度，推进纠纷多元化解机制建设，共同做好纠纷化解工作。明确了构建多元化解纷机制乃是上述机关、部门、单位、组织的法律义务和法律责任，是必须履行的法定职责；同时，条例对上述机关、部门、单位、组织的职责分工进行了细化，明确了各个组成部分在多元化解纷机制中的定位和具体职能，防止出现职能交叉、职责越位、推诿扯皮等问题；条例特别指出，县级以上人民政府应当将多元化解纷机制建设纳入当地国民经济和社会发展规划；各级人民政府应当加强预防和化解矛盾纠纷能力建设，提供必要的公共财政保障，支持各类纠纷化解组织发展。为多元化解纷机制建设提供财力上的支持，在山东省范围内成为各级人民政府的法定职责，这就为该机制的建设解除了后顾之忧，也保证了多元解纷机制建设的内在活力和发展动力。

二是通过法律形式明确规定了多元解纷形式的法律地位和法律后果，使得多元解纷手段上升到与国家解纷手段并立运行、相互衔接的高度，为多元解纷机制快速健康发展提供了有效的制度支持。商品经济和市场经济的发展，从根本上改变了人们的传统“义利观”，“德”、“义”等道德范畴对人们思想和行为的规制力趋减，传统的、基于道德伦理劝教、舆论施压的调解、和解功能随之弱化。法权时代，一个基于利益的纠纷要想得到彻底解决，就必须给当事人讲清楚法律对此是怎样规定的，“分”不定则“争”不止。在法律职业化、精英化的今天，司法者讲法、用法解决纠纷独享职业优势，一般社会管理人员则力有不逮；同时，传统的人民调解、民间和解之履行缺乏必要的强制力，只要一方违约即告调解无效；再是效率过低、成本过高。在“时间就是金钱”的物质时代，效率是权威的重要来源，无效率则无权威。这就是有些地方社会化解纷、人民调解、民间和解有心无力、日渐式微的重要原因。多元化解纷机制要实现健康发展，一是要不断提高从业人员的业务技能，使其兼备道德与法律的双重素养；在化解工作中，既会讲道德理念，也会讲法律规范，从而变旧劣势为新优势；二是要赋予人民调解、民间和解一定的法律效力，使其产生对当事人的足够强制力。要么是通过在正式诉讼中对某些领域纠纷设置必须的调解前置程序（如劳动争议、离婚调解），要么直接规定某些调解、和解的法律执行力；三是要使人民调解、民间和解等解纷方式在提高效率、降低成本方面具备比较优势。对此，《山东省多元化解纷促进条例》中均设定了法律对策，比如，对于提高从业人员的技能和素养，既明确要求人民法院加强对人民调解、和解等解纷机制的指导和监督，又从组织建设上鼓励和支持律师阶层建立调解员队伍、参与纠纷化解；还从业务培训、理论研讨、人才培养、信息共享等角度为多元化解纷机制建设提供人才和智力支持；在赋予多元化解纷法律效力方面，明确规定了调解、和解协议可以分别通过申请办理公证债权文书、申请仲裁确认、申请司法确认来获得法律效力、执行力的途径；在降低成本、提高效率方面，条例体现了“调解自愿、不得强制”的精神，对于调解不成的，要及时转入其他规范程序；为降低当事人解纷成本，条例规定通过上述途径化解纠纷的，“不得向当事人收取任何费用”，国家机关、人民团体可以通过购买社会服务方式，将适合的纠纷化解工作委托社会力量办理；对符合司法救助和法律援助的，有关机关和机构负有提供救济义务。实践中，有的地方（如日照市、莒县）社会化矛盾调处中心打出了“你有矛盾纠纷，我来免费调解”的行业品牌，对当事人产生了足够的吸引力，吸附了大量的矛盾纠纷，等等。这些规定和举措，取得了相对于正式诉讼的比较优势，实现了与正式诉讼相互补充、相互促进、协同解纷的良好态势。

三是通过法律形式规定了参与多元解纷的社会组织建设，促进形成国家与社会多元共治的治理格局。伴随“从身份到契约”的社会转型，人们逐渐解除对原单位的人身依附，获得了自由参与社会活动的权利，大量的、非官方、平权型的社会组织成为接纳“原子式”公民、序化其社会活动的基本单元，也使社会组织成为承接政府释放管理职能的重要载体。现代国家治理体系既需要政府自上而下发挥好管控职能，也需要社会组织以自治方式参与社会治理，解决那些政府管不到、管不了、管不好的社会问题。业内矛盾纠纷的发生率、化解率成为衡量某个社会组织是否健全完善、有无生机活力的重要指标，也是对其社会治理功能是否得到有效发挥的重要评价标准。社会组织要通过及时化解矛盾纠纷来发现问题、解决问题、弥补缺漏，从而实现自我治理、自我完善、自我发展。因此，完善社会组织的解纷功能，促成大量的矛盾纠纷在社会内部消化，就不仅仅是一个消解“诉讼爆炸”、缓解稳定压力的权宜之计，而是一个推进国家与社会多元共治的长效之策。社会组织的解纷功能要得到充分发挥，一方面要充分认识到解决业内发生的矛盾纠纷是其应尽义务、基本职责，不能将化解矛盾的责任外推；另一方面解纷坚持的指导思想和基本遵循必须契合法律的精神和原则，解纷的过程和结果不能触碰法律的底线，要接受司法的审查和监督。条例对于基层村、居人民调解组织、行业性调解组织、劳动人事争议调解组织、消费者权益保护组织、婚姻家庭人民调解组织、残疾人法律救助组织等的建设及解纷职责作出了明确规定，化解纠纷成为这些组织的法律责任；同时，为保证社会组织解纷合乎法律要求，条例赋予人民法院对社会化解纷的指导、审查、监督之责，对违反法律法规的和解、调解协议、仲裁等不予确认和执行，以此保证社会化解纷与司法解纷指导思想、价值原则、程序方法上的一致性，实现以规则之治引导多元共治、规则之治与多元共治并存共兴的良法善治格局。

可以预见，《山东省多元化解纷促进条例》的实施，必将推动全省多元化解纷机制建设乃至国家与社会治理工作开创一个崭新的局面。

（作者单位：莒县人民法院）

责任编校：范岱岳