论国家赔偿司法一体化

●唐明

论国家赔偿司法一体化

●唐明

一、问题缘起：国家赔偿“一法两制”

（一）国家赔偿立法的基本情况

国家赔偿是近代确立和发展起来的法律制度，其立法例虽有判例式、法典式、综合式之不同，①参见房绍坤、毕可志：《国家赔偿法学》（第二版），北京大学出版社2011年版，第2页。但对于申请国家赔偿不服义务机关处理的救济途径不外乎复议和诉讼，而诉讼是一种更普遍的形式，②参见皮纯协、何寿生：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第197页。且均由法院司法终决，只是在具体诉讼制度的选择上有民事诉讼还是行政诉讼等差异。③参见江必新、梁凤云、梁清：《国家赔偿法理论与实务》，中国社会科学出版社2010年版，第1149-1156页。我国国家赔偿立法实行法典式，国家赔偿的法律救济为复议与诉讼搭配，行政赔偿实行诉讼制，刑事赔偿实行“复议+赔偿委员会决定”制，“其他”赔偿亦即民事、行政诉讼中的司法赔偿亦实行赔偿委员会决定制（盖因民事、行政诉讼中的司法赔偿义务机关均系法院）。由于刑事赔偿复议的属性为行政救济，不过是法院赔偿委员会决定的前置程序而已，可以将法院赔偿委员会决定作为最终法律救济的标志；又由于法院赔偿委员会决定一经作出即发生法律效力，体现了司法终决，故概言之：我国国家赔偿司法救济中行政赔偿实行诉讼制，刑事赔偿和非刑事司法赔偿实行法院赔偿委员会决定制，可简称“一法两制”。

在实行法典式立法的国家，或者在基本法性质的国家赔偿法外还有专项立法，或者其国家赔偿法实为行政赔偿法，不包括刑事赔偿，刑事赔偿另行立法。我国则是将行政赔偿、刑事赔偿以及非刑事司法赔偿诸种国家赔偿一体规定，没有其他专项立法。显然，我国的国家赔偿法最具法典意义，然而同一部国家赔偿法实行两种司法救济制度，也较为罕见。

（二）赔偿委员会决定制概说

根据我国国家赔偿法的规定，刑事赔偿和非刑事司法赔偿的法律救济程序为：先向赔偿义务机关提出赔偿请求，对赔偿义务机关决定（包括逾期不作决定）不服的，申请赔偿义务机关的上一级机关复议（法院为赔偿义务机关的除外），对复议机关决定（包括逾期不作决定）不服的，申请复议机关所在地的同级法院赔偿委员会作决定。

赔偿委员会决定制看似与韩国的审议会制度类同，实则不然。韩国在法务部设立的本部审议会、在国防部设立的特别审议会以及在其他地方设立的地区审议会，是处理国家赔偿申请的组织，其审议为诉前审议程序，当事人对其审议决定不服的，可向法院提起诉讼。④参见林准、马原主编：《外国国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年版，第204-207页。我国国家赔偿法规定的赔偿委员会设立在中级以上法院，“赔偿委员会决定”是对赔偿请求人不服赔偿义务机关或者复议机关处理决定的决定，该决定的性质为司法审查。实际上，赔偿委员会决定制是立法机关为规避诉讼制而产生的。⑤正是由于这种规避，引发了赔偿委员会审查决定案件是不是审判的争论。尽管最高法院历来将其作为法院的一项审判工作对待，毕竟“名不正”（法院组织法中找不到赔偿委员会的审判组织之名）“言不顺”（说是审判却不实行诉讼制）。修改国家赔偿法过程中，“诉讼制”一派坚持将赔偿委员会改为国家赔偿审判庭，遭到另一派的抵制，“左邻右舍”难以调和，立法机关只好“维持原判”。无奈之下，最高法院推行赔偿委员会实体化改组，将赔偿委员会下设的办公室即“赔偿办”改为赔偿委员会，但全国高院中只有辽宁、黑龙江、湖南三个高院的赔偿委员会是独立编制的办案机构。这就导致了非赔偿委员会组成人员的赔偿办法官只能“违法”承办案件，审理后再提交不负责审理的赔偿委员会组成人员讨论决定，“审者不判，判者不审”现象成为众多法院赔偿委员会司法的自然景观。

（三）国家赔偿“一法两制”的三维考察

“一法两制”的立法成因。我国国家赔偿立法之所以实行行政赔偿的诉讼制、刑事赔偿和非刑事司法赔偿的赔偿委员会决定制，主要是由于国家赔偿法制定之前已经有了行政赔偿制度，国家赔偿立法无需改变原状，仅在已有规定基础上加以完善即可，而对于刑事赔偿和非刑事司法赔偿则需要根据国情作出规范。⑥据立法资料记载，国家赔偿法草案对于刑事赔偿和非刑事司法赔偿的司法救济原本与行政赔偿一样实行诉讼制，但有关机关提出反对意见，经协调，立法机关根据最高法院、最高检察院和专家的意见，修改为赔偿委员会决定制，赔偿委员会决定程序属于人民法院特别程序。参见蔡诚：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）〉审议结果的报告》。

“一法两制”的实践观察。我国法律规定的国家赔偿只有行政赔偿和刑事赔偿以及非刑事司法赔偿（人们习惯于将刑事赔偿与非刑事司法赔偿合称司法赔偿）。受立法制约，我国对行政赔偿和刑事赔偿案件分立两个不同的司法程序，⑦胡仕浩、杨磊：《法、英刑事赔偿制度的几个特点与启示》，载《国家赔偿办案指南》（总第9辑），法律出版社2015年版，第180页。行政赔偿案件由各级法院行政审判庭审理，实行两审终审制；刑事赔偿以及非刑事司法赔偿案件由赔偿义务机关（法院）的上一级法院赔偿委员会或者复议机关的同级法院赔偿委员会审查决定，赔偿委员会决定实行一决生效制。两相比较，赔偿委员会决定的效力似乎更强，但实际情况并非如此。据调查，各级法院赔偿委员会作出的赔偿决定执行率并不高，申诉率却不低。⑧参见胡仕浩、张玉娟、梁清：《关于人民法院赔偿委员会生效赔偿决定执行情况的调研报告与思考》，载《国家赔偿办案指南》（总第9辑），法律出版社2015年版，第159页。反观各级法院行政审判庭作出的生效行政赔偿判决，执行难的问题并不突出。俗话说，有为才有位，国家赔偿工作虽然重要，但从收案数量看，有些中级法院赔偿委员会受理案件寥寥无几，有的甚至几年才一件，远远少于各级法院行政审判庭受理的行政赔偿案件。以2014年为例，全国法院新收一审行政诉讼案件141880件，其中一审行政赔偿诉讼案件8050件，同比上升8.58%，行政赔偿诉讼案件中单独提起行政赔偿诉讼的占74.89%；新收司法赔偿案件2831件，同比上升38.1%。⑨《中华人民共和国最高人民法院公报》总第222期，第14-15页。需要说明的是，在全国2831件司法赔偿案件中包括各级法院作为赔偿义务机关的自赔案件，如果减去这部分案件，赔偿委员会受理的案件还要少。

“一法两制”的修法期待。不管国家赔偿“一法两制”的立法初衷如何，实践证明难遂其愿，已经长期影响并将继续影响国家赔偿司法的统一乃至法制的统一，需要进行修改，希望立法机关从法制的统一和实践的需求着想，再行将国家赔偿法的修改列入立法规划，并针对国家赔偿法实施中需要解决的问题制定修改方案。

二、现实考量：一个部门统辖国家赔偿司法

在现有制度框架下，各级法院仍可以对国家赔偿司法进行整合，力求实现国家赔偿司法的统一。

（一）改革试点：将行政赔偿案件划归赔偿委员会审理

行政赔偿案件由行政审判庭审理、司法赔偿案件由赔偿委员会审理是我国现行国家赔偿司法救济制度的规定。但山东省和湖南省高级人民法院根据国家赔偿案件不均衡、司法不统一等实际情况，以改革精神进行了国家赔偿司法合一的先行试点。试点的共同特征是，将单独提起行政赔偿诉讼的案件由行政审判庭划归赔偿委员会审理。此项改革试点的案件均衡意义是浅层次的，深层意义是有利于国家赔偿司法的统一，有利于赔偿请求人权利的保护和司法效率的提高。例如山东省高院实行将单独提起行政赔偿诉讼的案件划归赔偿委员会审理后，在审查一件赔偿请求人因刑事拘留转劳动教养不服刑事赔偿决定的申诉案件过程中，发现刑事赔偿决定与行政赔偿判决两份法律文书均忽略了刑事拘留至作出劳教决定之日13天的侵犯人身自由赔偿问题。山东省高院赔偿委员会利用国家赔偿司法合一的优势，两案一并审查，认定赔偿请求人在被决定劳教前刑事拘留的13天已经折抵劳教期限，劳教决定经判决确认违法后，行政赔偿判决认定其赔偿属于刑事赔偿不属于行政赔偿是错误的，并通过审判监督程序依法作出了纠正。

山东和湖南省高院的国家赔偿司法合一改革是务实的选择。湖南省高院现已完成赔偿委员会的实体化改组，山东省高院尽管未完成实体化改组，但已多年由赔偿办代行赔偿委员会职责，两个省高院的国家赔偿办案机构均由原来与行政审判庭合署办公独立而来，不少法官具有行政审判经验，审理行政赔偿诉讼案件并无障碍。目前先将单独提起行政赔偿诉讼的案件而非所有行政赔偿诉讼案件划归赔偿委员会审理，说明两个省高院的改革试点是慎重的。全国各级法院国家赔偿办案机构基本与这两个省高院相仿，国家赔偿办案机构大都与行政审判庭有着千丝万缕的联系，不乏国家赔偿司法合一的条件。

需要注意的是，全国法院的司法赔偿案件呈倒金字塔结构，审级越高的法院案件越多，审级越低的法院案件越少。将行政赔偿诉讼案件划归赔偿委员会审理后，在解决地方各级法院赔偿委员会尤其是中级法院赔偿委员会案源不足的问题时，也会加大高级法院尤其最高法院赔偿委员会的办案压力。好在行政赔偿诉讼案件每年全国仅8000件左右，单独提起行政赔偿诉讼的不过6000件左右，且多数集中在下级法院，不会产生过分的改革压力。

从国家赔偿司法合一对行政审判工作和司法赔偿工作的影响看。对于行政审判工作而言，行政赔偿诉讼案件划归赔偿委员会审理后，一定程度上减轻了各级法院行政审判法官的办案压力，可以使其专注于行政行为的合法性审查，提高办案质效。对于司法赔偿工作而言，每年增加6000-8000件行政赔偿诉讼案件，基层法院国家赔偿办案机构有了数量可观的案源，中级以上法院赔偿委员会的案件相应增多，法院各审判业务部门办案趋于均衡。更重要的是，能为立法上统一国家赔偿司法提供切实可行的实践依据。

在各级法院国家赔偿办案机构关系问题上，由赔偿委员会统辖国家赔偿司法后，不存在上下级法院机构不对口不方便审判监督指导的问题。按照最高法院《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》，基层法院办理本院自赔案件的组织为国家赔偿小组，实践中办理自赔案件的机构大都附设在行政审判庭，少数例如没有行政审判职责的铁路法院设在审判监督庭，其国家赔偿办案机构与中级以上法院赔偿委员会为审判监督关系。因此，各级法院统一国家赔偿司法不存在体制性障碍。

（二）工作拓展：构建国家责任业务格局

最高法院副院长陶凯元在2014年全国法院国家赔偿工作座谈会上指出：“当今国家赔偿法理论与实践发展呈现一个重要趋势，就是将‘国家责任’作为国家赔偿、国家补偿、司法救助等其他关联救济模式的上位概念，并以此构建国家赔偿延伸适用的框架。国家补偿、司法救助等其他关联救济作为国家赔偿工作的核心环节和延伸环节，都属于国家责任的范畴，其都是以‘国库理论’‘公共负担’理论为法理基础，都是化解矛盾、救济受害弱者的国家责任。各级法院应提高国家赔偿工作的能动性和创新性，以集约化的形式提升涉赔矛盾化解的效能，在人民法院赔偿委员会办公室的平台上，构建‘国家责任’的业务格局，进一步加强国家赔偿衔接机制建设，确保国家赔偿与法律援助、司法救助、社会救助的相互衔接，解决保障不完善、体系不完整、制度‘碎片化’等问题，充分发挥国家责任‘托底线’的功能，避免困难群众得不到应有的法律救济。”2016 年7月6日，最高法院发布《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》，确定各级法院成立司法救助委员会，司法救助委员会下设办公室，由法院赔偿委员会办公室行使其职能，基层法院则由负责国家赔偿工作的职能机构承担司法救助委员会办公室的职能。

在国家赔偿办案机构平台上构建“国家责任业务格局”，释放了拓展国家赔偿工作的信号。由于国家赔偿实行法定赔偿原则，决定了国家赔偿的有限性，许多涉赔矛盾难以化解，将国家补偿、司法救助等其他关联救济引入国家赔偿工作，有利于国家赔偿纠纷的协调解决，因此最高法院推出的该项改革是推动国家赔偿工作发展的英明之举。

笔者赞同构建国家责任业务格局，但对国家赔偿办案机构负责国家补偿、司法救助等其他关联救济性工作也存在一些忧虑。例如法院的司法救助包括刑事被害人救助、信访救助、执行救助等等，这些救助对象与国家赔偿请求人不同甚至没有关联，如果将司法救助与办案分离，国家赔偿法官孤立地开展司法救助能比刑事、信访、执行法官统筹运用的效果好吗？当事人面对国家赔偿法官会否产生国家赔偿的误解反而要价更高、矛盾更难化解？再如国家补偿，2014年修改行政诉讼法时明确吸收进法条，但是司法赔偿中，通常只有国家赔偿没有国家补偿，或者依法不应当由国家赔偿的，给予补偿也没有法律依据。如果在决定国家赔偿的同时再予以国家补偿，或者在依法不予国家赔偿的同时给予国家补偿，会不会造成思想的混乱？故而，构建国家责任业务格局需要审慎地适用国家赔偿与国家补偿、司法救助等其他关联救济方式。

在国家责任业务格局构建中还需要注意与国家赔偿相关联的多因一果侵权案件。最高法院副院长江必新指出：“国家赔偿案件的成因较为复杂，很多案件表现为共同致害、混合过错等多因形态，既可能是国家侵权和民事侵权交织，又可能牵涉多个公权力机关侵权，也可能同时涉及民事侵权赔偿案件、行政赔偿案件、刑事赔偿案件及非刑事司法赔偿案件，从而造成多因一果赔偿案件归责难的问题……现行审判模式下，多因一果赔偿案件分别由民事审判庭、行政审判庭、赔偿委员会审理，不利于减少群众诉累、合理划分责任和实现裁判统一。要顺应司法改革的要求，积极探索侵权赔偿合并审理机制。可以考虑在部分地方人民法院先行试点，探索由赔偿委员会统一归口审理的模式。”⑩江必新：《深化依法赔偿认识，破解制约发展难题，在新的起点上开创国家赔偿工作新局面》，载《国家赔偿办案指南》（总第6辑），法律出版社2014年版，第10-11页。山东省东营市中级人民法院率先将多因一果情形引发的赔偿案件统一归口赔偿委员会审理，既增加了国家赔偿办案机构的案源，又对推动构建国家责任业务格局、统一国家赔偿司法做了有益尝试。

三、未来构想：一统国家赔偿司法制度

（一）国家赔偿司法制度设计

在德国，申请国家赔偿如需以致害公权行为违法为前提时要先经过确认，确认的司法终决权在行政法院，行政法院仅对行政行为的合法性进行审查，赔偿问题要诉请普通法院的民事法庭审理。在法国，行政法院和普通法院都有国家赔偿案件管辖权，其权限按照行政赔偿抑或司法赔偿的性质进行分工，行政赔偿案件由各级行政法院管辖，司法赔偿案件由相应的普通法院管辖，如果发生管辖争议，则由权限争议法庭裁决。也就是说，德国的国家赔偿诉讼有对违法行为先行确认一说，法国则没有。德国联邦行政法院院长Hien先生说，合法性问题由行政法院决定，赔偿问题由普通法院民事法庭决定，这是权力分割的结果，是历史沿续下来的，并不是说这么做有多么好。他还补充说，如果公权侵权行为已经在刑事诉讼中指控，就无需行政法院审查，由刑事法庭一并审查即可。简言之，德国的行政法院只负责对公权力行使的合法性审查，无权处理赔偿问题，普通法院审理赔偿案件涉及公权力行使的合法性问题时，要由行政法院审查决定，这与法国法院实行的国家赔偿案件分别管辖、互不相扰制度不同。

德法两国的国家赔偿司法制度与我国有相似之处，颇具研究借鉴价值。在案件分工管辖方面，法国的制度与我国现行法律制度大体相同。该国实行的行政法院和普通法院都有国家赔偿案件管辖权，发生争议由权限争议法庭裁决的制度，理论上很好，但实践效果不无疑问。即如英国学者卡罗尔•哈洛所批评的那样，“这种双重管辖权无疑是非常复杂的，并且为管辖权争端进行界定的代价也是高昂的。”⑪⑪〔英〕卡罗尔•哈洛：《国家责任：以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌译，北京大学出版社2009年版，第167页。比较而言，德国的合法性问题由行政法院决定、赔偿问题由普通法院民事法庭决定的制度，对我国统一国家赔偿司法制度更具借鉴意义。如此制度可以发挥行政审判庭合法性审查的专长，也便于国家赔偿办案机构统一国家赔偿尺度，但是与我国现行确赔合一的制度相佐。同时我们也有制度上的优势：我国法院没有行政法院、普通法院之分，在法院内部设立了不同的审判业务机构，各审判业务机构的分工可以根据实践需要进行调整，具有较大灵活性。因此，我们只需立法明确国家赔偿司法实行诉讼制，规定何种情况下可以向法院提起诉讼即可。至于国家赔偿诉讼制是否区分行政赔偿中单独提起赔偿的还是一并提起赔偿的情形，可以酌情而定。

（二）刑事赔偿和非刑事司法赔偿实行诉讼制需一并修改赔偿义务机关制度

社会各界多年吁请刑事赔偿与非刑事司法赔偿实行诉讼制未被立法机关接受，一个重要原因是受刑事赔偿和非刑事司法赔偿的义务机关制度所困扰。其一，刑事赔偿义务机关为法院、检察院、公安机关等，检察院以其是法律监督机关等理由拒绝作为刑事赔偿案件的被告。其二，由法院审法院或者检察院不成体统。其三，司法机关不作被告为法治国家通例。因此，不结合赔偿义务机关制度改革，单纯实行诉讼制是行不通的。笔者认为，可以将法院、检察院从赔偿义务机关中剥离出来，由政府法制部门代表国家暨相关政府处理刑事赔偿与非刑事司法赔偿事务并到法院出庭应诉。政府法制部门处理赔偿事务时可以进行调查，出庭应诉时可以提请侵权行为机关的工作人员出庭作证，赔偿后依法行使追偿权。司法机关不作被告，刑事赔偿与非刑事司法赔偿实行诉讼制也就顺畅了。此制度设计有先例可鉴，例如西欧的德国、法国由司法部，东亚的韩国由法务部，日本由法务省，专门处理国家赔偿事务并负责应诉。我国的政府法制部门与这些国家的司法部、法务部（省）的职责相对应，由政府法制部门代表国家处理国家赔偿事务并出庭应诉是可行的。⑫⑫参见唐明：《人民法院国家赔偿工作回顾与展望》，载《纪念人民法院建院60周年理论研讨会暨中国法学会审判理论研究会2009年年会论文集》，人民法院出版社2010年版，第367-368页。

(作者单位：山东省高级人民法院)

责任编校：冯波