纠纷治理现代化的基层模式研究*——基于苏州治理实践的分析

曹 鎏（中国政法大学法治政府研究院教授）

李 月（中国政法大学法学院）

构建科学有效的矛盾纠纷化解机制，是推动社会治理体系和治理能力现代化的关键所在。但在实践中，矛盾纠纷化解体系仍存在治理碎片化、社会组织专业能力不足、解纷效能低下等问题。此问题的解决，有赖于对本土典型实践示范样本进行解析，并在此基础上探索本土化的解决路径。笔者在调研中发现，江苏省苏州市全周期、整体性、数智化的解纷模式，可以为基层多元矛盾纠纷化解体系的完善提供借鉴思路。以此为启发，笔者对我国纠纷治理现代化的基层模式进行了研究，以期为构建更完善的矛盾纠纷化解机制提供思路。

一、纠纷治理现代化的规范表达

解纷的直接目标是实质性化解争议。实质性解决矛盾纠纷主要包含两方面内容：从表层性标准来看，程序终结后未启动新的解纷机制；从深层次标准来看，系争法律关系客观上得到实质处理，并且处理结果在主观上具有一般理性人的可接受性。最终的效果是通过在法治轨道上“依法维权”进而达到“依法维稳”，实现纠纷化解法治逻辑和政治逻辑的融合，促进案结事了和定分止争的一体推进。①曹鎏：《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》，《当代法学》，2022年第2期。解纷目标的实现，有赖于在各个阶段实现从源头到末端的全流程治理，构建事前预警研判、事中社会组织联动调解、事后专业解纷力量保障等各环节间的闭环管理体系。这就要求打破封闭化、结构化的组织边界，构建政府主导下环环相扣的纠纷化解链条，为全流程无障碍化解矛盾纠纷提供体制保障。

要实现全流程无障碍化解矛盾纠纷的目标，凝聚多元解纷力量是关键。党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这就要求政府借助社会组织等私主体的力量，逐渐加强社会治理的协同配合，以更加高效的服务推动矛盾纠纷实质性化解。包括上下级政府之间的“纵向协同”，同一层级的政府之间、同一政府内不同职能部门之间的“横向协同”，还包括公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。②司晓悦、赵霞霞：《国内整体性治理研究的知识图谱——基于2008-2018年CSSCI及核心期刊来源的文献计量分析》，《东北大学学报（社会科学版）》，2019年第4期。通过关注深层次的源头治理问题，将多项解纷功能在基层整合，以实现系统性的功能协同。

前述“全链条”和“多主体”是纠纷治理现代化的内在要求，此目标的实现，有赖于构建与经济社会发展程度相匹配的解纷方式，一方面为纠纷治理提供与时俱进、系统可靠的支撑保障，另一方面为全周期、一体化解纷模式赋能增效。因此，法治、行政、科技深度融合的数智化解纷理念，天然内含于纠纷治理现代化的本质属性之中。其中，法治是数智解纷的核心内容，引领和推动解纷体制改革在法治轨道上有序推进，起到基础性保障作用。行政既是解纷体系的主体依托，又是科技赋能背景下数智解纷系统的治理任务所在，现代化纠纷治理的整体目标是以治理模式的变革推动给付行政的纵深发展。现代化解纷模式对数智化的要求，并非简单将解纷资源从实体移到线上，而是蕴涵深刻的社会治理变革逻辑。即通过“法律+技术”的数智化机制，将解纷理念由“终端修复法律关系”转向“前端预警监测”，将解纷重点由处理涉诉案件转向事前消除矛盾风险或者阻却不法事项，构建起“预防矛盾—发现隐患—风险研判—柔性调解—综合处理—跟踪反馈”的全周期纠纷化解秩序。与此同时，借助云计算、人工智能等技术，以打通部门壁垒的方式实现解纷功能的整合，构建起跨部门协同联动的治理体系。

理想状态下，纠纷治理现代化的规范化模式应当以行政主体为核心，以多元解纷部门的功能集成与信息共享为基础依托，以全周期一体化治理为解纷理念，通过多维云平台、矛盾纠纷数据分析等形式的数据赋能，优化解纷结构、畅通解纷流程，从而达到纠纷治理的协同与优化。

二、纠纷治理现代化的“苏州模式”解析

苏州作为全国首轮市域社会治理现代化试点城市，立足于实质性化解矛盾纠纷，逐步形成了全周期、整体性、数智化的多元矛盾纠纷预防调处化解机制。全周期治理，破解部门壁垒难题，将解纷机制贯穿于纠纷的萌芽、发展、激化、消除等各个环节，注重打造纠纷化解的一体化联动机制。整体性解纷破解了治理主体多元分散的难题，在治理机制、治理制度、治理功能等层面实现资源整合和多元主体协作。数智化解纷，回应社会变革背景下科技赋能纠纷治理的需求，强调法治、行政和科技的深度融合，支撑全周期一体化解纷机制有效运行，助推解纷效能的切实提升。

（一）全周期治理：打造纠纷化解的联动机制

传统组织体系的层级式架构存在治理碎片化的弊端。科层制模式下，行政体系由数十个职能部门组成，各部门内部根据业务种类又划分为不同的内设机构，各自分工负责具体事项。超精细化治理模式导致了“部门壁垒”难题，行政组织内部处于缺乏资源共享和及时沟通的零散分割状态。针对性解决治理分化的问题，满足当事人的维权需求和社会治理的维稳需求，需要解纷力量从风险隐患的初现阶段就积极介入，解纷治理的基本原则和主要理念贯穿于矛盾的生成、深化平息后的跟踪反馈等全流程，实现链条式的一体化解纷机制。据此，全周期治理理念应运而生。全周期治理将解纷机制视为一个开放、动态的体系，从结构功能、系统要素、过程结果等层面进行全周期统筹，以系统集成的方式建构解纷治理的完整链条，以期实现全流程、全要素解纷。③任仲文编：《新时代大国治理》，人民日报出版社2020年版，第231页。

苏州解纷机制以全周期治理为核心，打造解纷流程之间全过程链条化的对接机制。四级解纷部门的资源和数据通过社会综合治理联动中心共享，解纷环节在后台实现无缝切换。总体来说，从前期预警研判到中期柔性调处，再到后期专业解纷，形成了社会组织联动、柔性力量先行、专业解纷保障的环环相扣、层级递进的秩序体系。

源头治理的根本在于探寻矛盾纠纷的初始源头和当事人的真实诉求，因此，拓宽了解基层情况的渠道是矛盾纠纷全周期治理链条中的首要环节。在苏州，社区网格员、志愿者等深入基层的社会组织率先开展预警监测、隐患排查、先期调处工作，解纷力量前移至矛盾纠纷的萌芽时期。对于日常网格巡查中发现的简易矛盾④先期化解的简易矛盾主要有五类，分别是婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、房屋宅基地纠纷、物业纠纷、损害赔偿纠纷。，网格员直接化解后上报结果。对于无法直接化解的矛盾，网格员即时上报处置，形成了“网格吹哨、部门报道”的共治格局。这部分前期未能解决的矛盾纠纷将在充分尊重当事人意愿的前提下，由专业队伍通过多元调解和行政复议等柔性手段进行处理。案件进入此阶段后，流畅的府院联动机制和诉调衔接机制，是全周期治理理念下的又一关键举措。

在行政争议领域，常态化府院联动是全周期解纷理念下的有效机制。苏州从打通不同环节治理壁垒的角度出发，以联席会议的方式针对性研究解决复议与诉讼衔接过程的重难点问题，开展复议人员和审判人员一体化培训。在这样的解纷机制下，复议和诉讼的联动效应大幅提升，一方面，复议机关强化了适用法律的能力，另一方面，审判机关增强了对案件事实的掌握程度，纠纷化解的实效性显著提升。

从案源分流层面的诉调对接来看，苏州强调由专业化的非诉解纷人员率先调解处理。对于案件当事人能够自愿达成调解协议的案件，依法及时进行司法确认。在这个过程中，大多数案情简单的纠纷被有效化解。案情复杂不适宜调解、矛盾突出不能调解的纠纷将进一步流向法院。从资源共享层面的诉调对接来看，法官通过常态化业务指导机制，为调解速裁快审团队的专业性赋能。这一机制同时为调解组织提供了面向司法机关的即时反馈渠道，增强了司法机关在后续案件处理过程中对矛盾纠纷的掌握程度。从诉讼过程层面的诉调对接来看，即使案件已经进入司法程序，在当事人主观意愿清晰、案件事实清楚、案件性质适宜调解等前提下，也将再次回流至调解模式。

（二）整体性解纷：促进多元力量的协同融合

在纠纷产生前期及时发现矛盾，是查清纠纷事实、实质性化解争议的必然要求。但是，行政机关和司法机关往往在争议发生之后被动介入解纷程序。有权部门调查取证的能力一方面受到行政程序、事编匹配资源的限制，另一方面也受到案件发生的时间、空间等要素的制约。破解此难题的关键，在于充分发挥基层一线解纷力量的治理主体地位。具体来说，就是要将党政机关、司法机关、社会组织、行业协会、群团组织、教育机构和志愿服务队伍等多方解纷资源汇聚在一起，有效建构根植于中国法律文化传统与伦理基础上的多元化社会纠纷解决机制。⑤杨凯：《论公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同》，《中国法学》，2021年第2期。

苏州市准确掌握到了解纷功能合力的关键所在，即通过“集成治理”模式，实现不同解纷层级之间的资源共享和治理协同。在整体性解纷实践中，核心内容是以资源整合和多元主体协作为中心的整体性治理理念。其解纷逻辑在于：将科层体系内治理议题相近、目标诉求相似、职能相辅相成的部门从原有的科层体系中剥离出来，整合成新的“治理集群”。⑥史云桐：《“集成治理”的实现形式及其内在逻辑——以社会矛盾纠纷调处化解中心为例》，《南京社会科学》，2021年第12期。政府发挥政策性指导和程序性引领作用，担当解纷治理的决策者、监督者和主要主体。社会组织发挥纠纷的配套性作用，在尊重政府决策的基础上，担当隐患排查和先期解纷的关键角色，打通纠纷处理的“最后一公里”。

苏州市注重全市域“矛调中心”建设，以主体协同带动功能整合，现有诉讼服务中心、诉调对接中心、公共法律服务中心、法律援助中心、接访中心等平台的功能集于一体，党委、政府职能部门、社会组织实现联勤联动、高效协作。苏州通过“矛调中心”模式，统合治理集群的解纷功能，实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、一链条解决”，为有效发挥市域解纷治理效能提供了法治保障。

（三）数智化赋能：推动解纷效能的提质增效

当前我国解纷体系存在一些困惑，这与现有解纷方式无法精准匹配互联网、人工智能的发展需求息息相关。一是科学技术变革不断冲击旧有的社会结构，交往场域逐渐虚实相融，当事人面对面解决问题的传统途径难以满足时空脱域纠纷对“异步参审”“异域参审”等解纷方式的需求。二是有形资产在信息产业、生物能源等新兴领域不再具有绝对性价值，“数据”已经跃升为与土地、劳动、知识并驾齐驱的关键生产要素⑦许可：《数据爬取的正当性及其边界》，《中国法学》，2021年第2期。，因此案件事实认定阶段所固有的实地取证、勘验等模式，需要融合“法治”与“智治”，朝着在线化、科技化方向兼容。三是跨行业、跨领域等重大疑难复杂纠纷所涉专业性强、波及面广，传统的单部门解纷模式无法统筹不同区域、不同层级、不同领域的多元解纷资源，亟须数字化解纷模式实现纠纷化解的一体推进。

为针对性解决上述问题，苏州秉持数智解纷理念，推动纠纷化解与大数据、信息平台等治理要素的深度耦合，以更加专业化的治理模式为纠纷化解机制赋能。

从解纷治理的前端机制来看，“天堂经纬”是苏州数智化解纷治理成果的集中体现，集发现风险、消除隐患、化解矛盾于一体。其内涵是以网络联动中心为载体，将解纷治理与便民服务、社会治安等互联互通，以达到解纷资源的最优配置和最大效益。一方面，在社区网格层面应用“苏城网格通”APP建立一体化信息采集终端，解决基层终端众多、标准不一、重复录入等问题。另一方面，建立集约化、扁平化、智能化、网格化的大数据治理平台，解决数据信息孤岛和联动运行不畅的问题。与此同时，警务要素融入网络，挖掘“警格+网格”的双网融合优势，形成了“大数据+网格化+铁脚板”的解纷治理体系。从预防和化解矛盾的实效来看，90%以上矛盾隐患在网格内被发现并及时化解，智能化社会治理有效提升了解纷效能。

从解纷治理的后端机制来看，苏州市司法系统运用“互联网+”、人工智能等前沿技术，为司法解纷的多元机制赋能。典型如吴江区法院，打造了全流程线上实时多元解纷平台“苏智”，集“网络分流、特邀调解、线上确认、诉调对接”于一体。平台借助大数据分析功能和智能服务数据接口，能够在立案阶段实现案件自动分流。针对适宜调解的案件，打造了一体化的线上特邀调解流程。平台以调解员的专业擅长领域为基础，根据纠纷类型智能分案。为确保诉调对接机制有序运行，“苏智”平台专设案件信息查询和数据分析流程。对于当事人达成合意的案件，调解协议等材料直接通过平台传送至法官，法官在线审核并生成司法确认裁定书，电子送达当事人。对于无法在规定时间内完成调解的案件，将直接流转至审判平台。在这个机制中，智慧法院整合人民调解、律师专家等社会资源，将纠纷化解力量深度融合；更进一步，通过将案件智能分流至调解和诉讼两大渠道，实现了司法资源的科学配置。

三、纠纷治理现代化的发展逻辑

对实践情况进行理论分析，可以看出苏州是从领导机制、法治保障和解纷效能三个维度建构解纷治理的现代化模式。党建引领下的统筹协调是整合解纷力量的核心。法治既是实现矛盾纠纷实质性化解的基本方式，也是维护公民合法权益和营造良好社会环境的重要保障，更是引领和推动纠纷治理现代化的关键要素。数智解纷突破传统模式组织功能单一、制度流程繁杂、解纷效率低下的限制，以功能融合打通传统科层制壁垒，以数据互联整合解纷资源，以科技创新简化纠纷化解流程，是推动解纷治理模式深层次变革的关键所在。

（一）形成权威的党建引领机制

综观苏州的实践构成，基层党建在矛盾纠纷化解体系中发挥整体性引领作用。党组织整体统筹各“矛调中心”、调解组织等单位的政治性、服务性，打造了党领导基层各项解纷工作的主阵地。

党的十九届四中全会指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。在我国的纠纷治理实践中，党建引领是从根本上确保矛盾纠纷多元预防调处化解机制有效运行的核心要素。因此，要使各治理主体在解纷过程中充分互动和通力合作，实现治理效率的协同增效，必须将党的领导贯彻到矛盾纠纷化解的各个方面。

从组织引领来看，要形成以党建为主体的社会共治模式。一方面强调党的领导核心地位，另一方面强调将党的决策部署与基层现有解纷力量充分整合，实现党委领导下的政府智治、社会协治、群众共治。从路线引领来看，要形成由党委制定矛盾纠纷化解推动路线的良性机制。推进多元矛盾纠纷化解法治化，不仅需要政治引领，也需要制定科学的实施路线。如何真正使基层矛盾纠纷化解体系发挥长效性作用，关键在于制定科学的执行体制。诸如在推进市域社会治理法治化、更高水平深化基层治理先锋阵地建设等领域，应当由党委作出统一部署，确保矛盾纠纷化解体系能够有原则性、有计划性、有针对性地持续推进。

（二）完善有力的法治保障体系

苏州围绕法治建设和制度创新，在防风险、促调解、解争议等方面探索出一系列行之有效的示范依据，既发挥法治的引领和推动作用，又为解纷治理提供充分的规范性保障。一方面，在社会治理整体视域下搭建起系统全面的法治框架。建立了以《苏州市市域社会治理现代化“十四五”规划》为整体部署、以各部门政策性文件为补充、以各领域专门性规定为支干的规范体系。另一方面，分类型、分阶段、分领域建章立制，明确不同层次解纷机制的专门性规定，通过制度规范实现解纷治理的标准化管理。以纠纷排查“早处置”为例，苏州专门制定了具有高度实效性的《关于建立矛盾纠纷调处“三色预警”工作机制的实施方案》，明确了及时预警、及时分流、及时化解的针对性解纷示范样板。

完善的法治体系，是全面深化改革和纵深推进治理体系、治理能力现代化的重要目标。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。制度建设作为法治的重要环节，是构建系统完善的法治体系的关键依托。既定规则是政府行使社会治理职能的制度安排和权威表达，在矛盾纠纷化解过程中为争议双方和中立机关提供了可预期的参考规范和共同遵守的社会规则。因此，从实质性化解争议的视角来看，规则作为调整权利与义务、权力与权利之间关系的公权力行使方式，是源头治理社会矛盾的关键途径。只有构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，才能实现法治建设各个环节协同耦合、相互促进，从而最大限度地将制度优势转化为治理效能。

从整体性治理视角来看，应当构建纵横交错、系统全面的矛盾纠纷多元预防调处化解规范化体系。治理制度的纵向融合、包括低位阶制度对高位阶制度的贯彻落实和法定空间内的规则细化。治理制度的横向融合，要实现不同领域制度规范间的和谐互洽。通过系统性解纷规范提升制度供给力度，确保矛盾纠纷化解体系在法治轨道上运行。

（三）建构前沿的科技增效模式

苏州以“天堂经纬”“苏智”为代表的数智化解纷方式，一方面通过联动平台、联动机制、联动网格等系统设计，实现对机构、网格、力量、资源的有效整合与统筹推进；另一方面通过将案件智能分流至调解和诉讼两类不同渠道，促进多层次纠纷化解功能的高度融合，从社会治理层面更大程度实现长效化治理。

为针对性以科技赋能纠纷治理，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求：着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，大力提升法治政府建设数字化水平。因此，应当深化对矛盾产生机制和社会治理规律的认识，用整体智治的理念、科学专业的方法以及多维度精细化的标准不断提升社会治理效能。

数智解纷模式的基础要求是构建多元解纷在线平台。社会组织是解纷队伍的基础性力量，具体担负源头信息采集、发现安全隐患、初步化解争议的职责。但当前服务性社会组织结构不平衡、专业人才队伍不健全，基础性解纷力量专业化能力不足等因素直接制约纠纷解决效能的提升。建立解纷场域向虚拟空间渗透的多元化解云平台，将权威解纷资源无缝嵌入纠纷化解全流程，能够确保政府机关对矛盾纠纷化解的主导推动地位，提高多元主体专业性解纷的效能。以此为前提，应当有序整合咨询、调解、仲裁、复议、诉讼等各类解纷途径，构建扁平化管理解纷机制，实现解纷资源的全流程整体性覆盖。通过建立“去中心化”和“去边界化”的网络平台在线解纷机制，破解多元解纷力量结构分散的难题，为“多元解纷力量一体化推进”“多维矛盾纠纷治理全覆盖”“多重解纷环节链条化联动”的目标构建现实基础。

此外，机构资源的融合为数智解纷平台化治理提供了整体性法律服务队伍支撑，与之配套的是，要进一步通过科技赋能激发纠纷主体的整合性活力。一方面，平台要实施“结构性”管理，后台预设要素化纠纷情节、类型化当事人诉求、模块化争议焦点，实现对各类矛盾纠纷的智能分流。解纷进度由调解员、仲裁员等各环节审理人员主导，平台通过预设的结构化要素预判纠纷类型，实现解纷流程的智能化导航，进而提升社会矛盾纠纷化解的整体质效。另一方面，为满足时空脱域纠纷的即时解纷需求，平台要提供专项业务的在线支持。通过在线仲裁、视频庭审等线上法律服务，破解以往解纷方式受时空所限的难题，实现纠纷化解服务供给侧与纠纷化解需求侧的动态平衡。

结语

“健全矛盾纠纷多元化解机制”被列入国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标，旨在探索新形势下矛盾纠纷得以有效化解的最优方案。苏州的生动实践提供了一种可供借鉴的治理模型。其核心解纷理念在于凝聚多元主体、统筹解纷功能，注重非诉讼解纷力量在消除隐患、预防调处等源头治理环节的实效性，通过科学的分流机制依法配置公、私领域的解纷资源，发挥党建引领、法治助推、科技保障的关键性作用，最终效果是畅通全周期一体化的解纷流程，使纠纷在法治轨道上得到实质性化解。