试论人民法院国家司法救助的法治化——最高人民法院《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》

●袁钢

试论人民法院国家司法救助的法治化
——最高人民法院《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》

●袁钢*

司法救助制度源于国家对涉诉涉法纠纷困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重保障人权，维护社会公平正义的重要方式。

2000年7月，最高人民法院颁布《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，对司法救助作了初步系统的规定。2006年12月，国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，将诉讼费用的缓、减、免作为司法救助措施。近年来，人民法院为了有效解决“打官司难、诉讼难、执行难”，进一步将刑事被害人救助、执行救助、涉诉涉法信访救助以及民事侵权案件受害人救助纳入司法救助范畴。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助，将建立完善司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要目标之一。为此，最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中，将“推动完善司法救助制度”作为司法改革的重要任务之一，要求“推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效救济、生活困难的当事人的国家司法救助制度”。

2014年，中央政法委联合最高法院等部门颁发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（下称《中央政法委意见》），不仅明确界定了国家司法救助对困难群众应急生存照顾的性质，而且将人民法院的司法救助的内涵从诉讼费用的缓减免扩展至刑事诉讼、民事诉讼、执行、涉诉信访等领域的应急困难救助，即“国家司法救助”的概念。为贯彻落实《中央政法委意见》，2016年7月，最高人民法院发布了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》（下称《最高院意见》）。结合人民法院工作实际，对人民法院国家司法救助工作提出意见。《最高院意见》的颁布与实施，逐步将司法救助案件司法化，为新常态下司法救助制度法治化指明了方向。

一、国家司法救助法治化的基本原则

（一）依据现有规范、保障基本权利

人民法院国家司法救助工作必须严格按照现有的中央政法委、最高人民法院的规范，确保国家司法救助工作确实能够得到加强和规范。人民法院国家司法救助工作应当坚持尊重和保障人权的基本原则，在规则制定和规则实施中，突出保障申请人的权利，强调国家机关依法履行职责。同时要充分考虑方便救助申请人、救助机关司法适用的需求。

（二）遵循现有原则、创新开展工作

人民法院国家司法救助工作必须坚持《中央政法委意见》确定的严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额的公正原则；依据职权及时提供救助的及时原则；对同一案件的同一救助申请人只进行一次司法救助的辅助性原则；案件管辖法院属地原则。其中，关于属地原则，《最高院意见》第2条第3款规定“人民法院对符合救助条件的救助申请人，不论其户籍是否属于受案人民法院辖区范围，均由案件管辖法院负责救助”。在司法实践中，可能会出现相关法院之间推诿负责处理国家司法救助。笔者认为，根据案件所处诉讼程序，结合救助申请人提起救助的时间，比较容易确定案件管辖法院。有法院建议对“案件管辖法院”予以明确，规定“由案件一审法院或执行法院负责救助”。如此规定，会出现处于二审案件，或者二审生效的再审案件的实际管辖法院，与接受司法救助申请的法院不一致的情形。

结合司法实践中凸显的问题和经验，《最高院意见》第2条第3款规定了联动救助原则，即“在管辖地有重大影响且救助金额较大的国家司法救助案件，上下级人民法院可以进行联动救助”，解决了上下级人民法院在共同处理同一当事人就同一案件提出司法救助申请时责任不清的问题。有法院或者部门建议规定具体的联动救助的标准、程序、救助决定、救助金发放等相关内容。上下级法院联动救助仅限于重大影响且救助金额较大司法救助案件，一般只针对特殊、个别案件实施，具体实施方式仍需上下级法院配合实施，也无法作细致规定。

二、国家司法救助范围的法治化

（一）国家司法救助的基本概念

对于人民法院而言，司法救助的概念首先出现在民事诉讼费用管理领域，作为狭义的司法救助概念，是指诉讼费用的缓收、减收和免收。从党的十八届三中全会报告中“健全国家司法救助制度”到党的十八届三中全会报告“健全司法救助体系”，文件中语词的变化，恰好说明了司法救助体系不仅体现在“要让那些权利受到侵害但是因经济困难打不起官司的人，能打得起官司，打得赢官司”的诉讼费缓减免的事前救助，而且体现在对因犯罪行为侵害得不到赔偿的刑事被害人和其他因诉讼而导致生活困难的人给予的事后救助，即对无法通过诉讼获得有效赔偿的困难群众给予应急生存照顾的国家司法救助。

对于中央政法委、财政部、最高人民检察院、公安部和司法部等五部委而言，在《中央政法委意见》颁布之前，并未存在和使用司法救助的概念。为保持概念统一，便于法律适用，人民法院应当统一使用“国家司法救助”的概念，专指“对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境”的相关制度，由政法委、财政机关、检察机关、法院、公安机关和司法行政机关共同实施。

（二）国家司法救助的救助范围

《最高院意见》第1条明确该意见适用范围是在“人民法院的审判、执行中”，第3条中与《中央政法委意见》的适用范围一致，即对刑事被害人及其近亲属的救济、对民事侵权受害人的救济、对执行案件受害人的救济、对涉法涉诉信访人的救济四类。

人民法院国家司法救助工作按照救助原因分类，可以分为刑事司法救助、民事司法救助、行政司法救助、国家赔偿司法救助、执行司法救助等，致力于将“维稳”救助转变为“维权”救助，符合“国家司法救助案件司法化、救助制度法治化”的发展方向。为了更好地回应现实的需要，2015年5月，最高人民法院印发《关于印发<关于人民法院案件案号的若干规定>及配套标准的通知》，首次对司法救助案件的案号进行了系统的规定，将司法救助案件分类为刑事司法救助案件（司救刑）、民事司法救助案件（司救民）、行政司法救助案件（司救行）、国家赔偿司法救助案件（司救赔）、执行司法救助案件（司救执）和涉诉信访司法救助案件（司救访）六类案件。

与《中央政法委意见》规定相一致，《最高院意见》第3条第1款规定，“当事人因生活面临急迫困难提出国家司法救助申请，符合下列情形之一的，应当予以救助：……（八）人民法院根据实际情况，认为需要救助的其他人员”。据此，为保障生活困难群众的生存权，人民法院可以在行政诉讼和国家赔偿案件中进行国家司法救助。在行政诉讼和国家赔偿司法实践中，司法救助普遍存在，如呼格吉勒图案件、浙江张氏叔侄案件等全国具有重大影响的案件都存在司法救助。在行政诉讼和国家赔偿程序中的部分困难群众权益受到侵害，但依据现有规定难以得到赔偿，如无罪的人被刑事拘留后，依法难以获得赔偿；执行回转程序中无法得到执行回转，困难群众无法以执行错误为由获得国家赔偿，对于这些情形，人民法院通常是予以司法救助的。而且行政诉讼、国家赔偿程序中的困难群众较之于民事、执行程序中，由于受到了公权力的侵害，更应得到司法关怀。因此，人民法院将行政诉讼、国家赔偿程序中的困难群众纳入到救助对象，人民检察院也将国家赔偿程序中的困难群众纳入到救助对象，与中央政法委的规定及规定的精神是相一致的。

三、国家司法救助对象的法治化

国家司法救助的对象范围或者申请国家司法救助的条件，是国家司法救助法治化的基础。《最高院意见》第3条第1款规定了人民法院在刑事、民事、执行案件中的国家司法救助的对象。

（一）涉诉信访救助

国家司法救助法治化重点是涉诉信访救助的法治化。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》要求，“健全国家司法救助制度。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。”该意见构建了“涉法涉诉信访依法终结”的目标，旨在将诉讼与信访相分离，把涉法涉诉信访引入法治轨道。

《中央政法委意见》规定：“涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行。”《最高院意见》根据人民法院审判、执行工作的特点，进行了范围缩限，即将“涉法涉诉信访”修改为“涉诉信访”。2014年3月，为贯彻中央改革涉法涉诉信访工作机制要求，最高人民法院办公厅印发了《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，提出改革涉诉信访工作机制，切实把涉诉信访问题解决纳入法治轨道。

本款对涉诉信访司法救助只作原则性规定，由于涉诉信访司法救助案件数量较多，亟需进行规范，由于最高人民法院曾制定《关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》，具体适用可参照该试行意见。

（二）刑事被害人救助

《最高院意见》第3条第1款第（一）至第（四）项是关于刑事被害人救助的规定，与2009年3月中央政法委员会等8部委《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》的规定基本一致。在司法实践中，会出现因证据不足宣告被告人无罪的案件以及久侦不破的案件，被害人或其近亲属因侵害行为造成生活困难的情形，该情形可以根据情况适用第（三）、（四）、（五）项。对于第（一）和（三）项中均有“因加害人死亡”而致使被害人及其依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的表述，但在司法实践中，一般加害人死亡案件不会进入审判程序。第（二）项刑事案件被害人受到犯罪侵害生命并急需救助的情形，在法院审理阶段也极少出现。第（四）项中“刑事案件被害人受到犯罪侵害后，致使财产遭受重大损失”中“重大损失”如何界定问题，这属于法官自由裁量权的范围，应结合案件具体进行认定。

（三）对举报人、证人、鉴定人救助

《最高院意见》第3条第1款第（五）项是对举报人、证人、鉴定人救助的相关规定，延用《中央政法委意见》的规定。在司法实践中，对举报人、证人、鉴定人的救助一般是由刑事侦查机关，即公安机关和检察机关来实施。在审判中，人民法院需要对证人、鉴定人因作证、鉴定受到打击报复，致使其人身受到伤害或财产受到重大损失，无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的实施国家司法救助。该项“人身受到伤害”应该包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《人体损伤程度鉴定标准》中规定的轻微伤、轻伤和重伤，还应该包括死亡的情形。如，举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复，致使其死亡的，依靠其收入为主要生活来源的近亲属无法获得获得赔偿，陷入生活困难的，也应该纳入国家司法救助的范畴。

（四）执行救助

《最高院意见》第3条第1款第（六）项是执行救助的相关规定，在追索赡养费、扶养费、抚育费等案件中，因被执行人没有履行能力，申请执行人陷入生活困难的，应当予以救助。该项规定是落实《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法〔2005〕52号）规定的“探索建立特困群体案例执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”《最高院意见》规定的“追索赡养费、扶养费、抚育费等案件”，结合国家司法救助的经验，也可以扩大至追索社会保险金、劳动报酬、经济补偿金、抚恤金等案件的申请执行人。

（五）民事侵权救助

《最高院意见》第3条第1款第（七）项是民事侵权救助的相关规定。该项与《中央政法委意见》规定一致，规定为“因道路交通事故等民事侵权行为”造成人身伤害案件的受害人。在司法实践中，除道路交通事故之外，医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他民事侵权行为均可纳入国家司法救助的范畴。同对举报人、证人、鉴定人的救助，如因民事侵权行为造成被侵权人死亡的，依靠其收入为主要生活来源的近亲属无法获得赔偿，陷入生活困难的，也应该纳入国家司法救助的范畴。

《最高院意见》第4条规定了人民法院国家司法救助的例外情形。本条是根据《中央政法委意见》关于不予救助的情形进行相应地规定，只是将“无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的”和“故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的”两种情形从刑事诉讼扩大到审判、执行。

四、国家司法救助标准的法治化

《最高院意见》第5条规定了人民法院国家司法救助的救助方式，即以支付救助金为主要方式，并与思想疏导相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。

《最高院意见》第6条规定了人民法院国家司法救助的救助标准。第1款规定了救助金的一般标准，将《中央政法委意见》“各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在三十六个月的工资总额之内”落实为“救助金以案件管辖法院所属省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准，一般不超过三十六月的月平均工资总额。”案件管辖地设区的市不一定按时、按期公布上一年度职工月平均工资，本款具体规定为省级人力资源和社会保障部门和统计部门每年按期公布的上一年度职工月平均工资，既便于司法适用，避免适用省市两级不同标准而引发争议，又是人民法院国家司法救助的实际做法。

《最高院意见》第6条第2款规定了救助金的特殊标准，将《中央政法委意见》“损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额”落实为“损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，不得超过人民法院依法应当判决或虽已判决但未执行到位的标的数额”。本款根据司法实践情况，将国家司法救助金的特殊标准从单一的审判环节，扩大到审判、执行环节。此外，《最高院意见》第7条规定了救助金额确定的综合因素。

五、国家司法救助的统一受理机制

《最高院意见》第8条规定了人民法院国家司法救助的启动程序，其中统一受理机制是本意见的亮点。第1款首先明确了人民法院审判、执行部门必须承担告知符合国家司法救助的申请人可以提出国家司法救助申请的权利。其次规定，“当事人提出申请的，审判、执行部门应当将相关材料及时移送立案部门。当事人直接向人民法院立案部门提出国家司法救助申请，经审查确认符合救助申请条件的，应当予以立案”。第1款连同第2款“当事人直接向人民法院立案部门提出国家司法救助申请，经审查确认符合救助申请条件的，应当予以立案”，确立了国家司法救助的统一受理机制。

该两款规定是在借鉴了社会救助经验的基础上，结合司法实践进行的规定。即，2014年民政部等6部委下发的《关于贯彻落实<社会救助暂行办法>的通知》，明确规定“建立健全‘一门受理，协同办理’机制。故人民法院的司法救助受理可借鉴社会救助的统一受理机制，做到让困难群众“求救有门”。而人民法院的案件实行立审分离，统一司法救助的受理只涉及内部机构工作的衔接，较之于社会救助的统一受理更为方便有效。

在以往的司法实践中，国家司法救助的启动都是由案件承办人告知救助申请人提出救助申请，这在一定程度上决定了司法救助是以原办案法官为中心，而不是以困难群众为中心，其标准多是办案法官“认为生活困难应给与救助”，而不是“生活确有困难”，因此也存在“人情救助”或者困难群众无法获得救助的情形。而统一受理机制可以从以往实践中“法官认为群众生活困难”转变为“群众生活确有困难”，从而切实发挥司法救助生存照顾的功能。概括而言，统一救助受理机制，具有四个作用：第一，保障困难群众的权益。人民法院在启动阶段给予救助申请人充分的程序性保护，确保困难群众顺利进入司法救助程序。第二，规范救助受理的申请程序。人民法院通过确定司法救助的受理部门，明确受理救助的条件，可以有效减少救助申请无门的情形，规范司法救助的启动程序。第三，科学统计申请司法救助的数量。司法救助案件由立案部门统一受理并编案号后，可以科学统计申请司法救助的数量，为健全司法救助制度提供确凿的数据基础。第四，实现规模经济效益。统一救助的受理机制，指定立案部门受理救助申请，可以提高人民法院司法救助受理工作的效率，和方便困难群众申请救助，从而实现规模经济效益。

此外，《最高院意见》第9条和第10条规定了国家司法救助的申请程序，包括书面和口头申请程序、申请材料和生活困难证明的出具方式。

六、国家司法救助的统一处理机制

《最高院意见》第11条规定了国家司法救助的处理程序。本条规定根据《中央政法委意见》中的“（一）明确工作机构。各地成立由党委政法委牵头，财政和政法各单位等共同参加的国家司法救助领导小组，负责研究制定国家司法救助的制度规范和配套措施，测算资金需求，定期检查各单位工作落实情况。政法各单位应当指定专门机构或者人员负责救助工作”进行的相应规定,借鉴了人民检察院改革的经验。

《最高院意见》第11条第1款规定了司法救助委员会的组成和职能，即“人民法院成立由立案、刑事审判、民事审判、行政审判、审判监督、执行、国家赔偿及财务等部门组成的司法救助委员会，负责人民法院国家司法救助工作。司法救助委员会下设办公室，由人民法院赔偿委员会办公室行使其职能。”第2款和第3款规定了司法救助委员会的常设部门和职责，即“人民法院赔偿委员会办公室作为司法救助委员会的日常工作部门，负责牵头、协调和处理国家司法救助日常事务，执行司法救助委员会决议及办理国家司法救助案件”，“基层人民法院由负责国家赔偿工作的职能机构承担司法救助委员会办公室工作职责”。

本条确定了人民法院国家司法救助的统一处理机制，这是较优的机制设计且符合现代法治精神。概括而言，统一司法救助处理机制具有以下几点价值：第一，规范救助决定标准和救助对象。司法救助工作分散于多个案件承办部门，不利于统一救助标准和对象，导致同一法院对相似情形作出不同决定。第二，统筹救助资金和救助需求的合理配置。在救助资金有限的情况下，统一的救助机构根据实际情况在众多申请救助人中筛选受助对象，可以量入而出，避免导致法院内各部门各自为阵影响统筹协调。第三，实现法院内部的合理分工。统一的救助机构和人员，可有效解决目前司法救助工作中的分工混乱问题，更能够明确责任，通过统一的救助机构提供的司法救助服务，如救助决定的作出、救助资金的申请、救助与否的释明、救助资金的支付等，有助于案件承办部门集中精力审理案件，也有利于在法院内部各个部门之间的司法救助进行衡平，防止司法救助只集中于涉诉信访救助。第四，实现司法救助的专业化。当下，司法救助工作受政策影响较大，统一司法救助机构不仅可以熟悉救助政策的发展，而且通过处理大量司法救助案件积累经验，也有助于实现司法救助的专业化，提高司法救助工作的及时性，确保有困难的当事人及时得到救助。第五，统一司法救助有利于做好与其他保障的衔接。司法救助工作能否发挥成效，不仅取决于法院自身救助工作的开展，还取决于司法救助与其他保障能否有效衔接，如与法律援助、社会救助。统一司法救助机构，统一对外交流合作窗口，有利于与相关部门工作衔接，加强与上级单位的沟通和对下级单位的工作指导。第六，形成法院司法救助的合力。法院内部司法救助分散于各个部门，就会各自为政，缺少司法救助工作的长远规划，无法形成司法救助工作合力，比较突出的是无法有效推进立法和资金保障。实践中，天津高院、吉林高院和湖北高院都通过统一司法救助机构，明确职责，负责与相关党委政法委、政府部门等单位联系协调，以争取司法救助的尽快审批和救助金的及时到位及发放。近年来，三个省、市明确了全省司法救助力度和额度要重点向法院倾斜，都争取了大量的司法救助款项，为法院审判执行工作的顺利开展提供了有力保障。

但是，司法救助在处理审判、执行的司法救助和涉诉信访救助的功能出现二元化情形，涉诉信访救助工作因与信访中息诉息访工作密切，仍应由信访部门负责。

七、国家司法救助决定的法治化

（一）采用国家司法救助决定书

《最高院意见》第12条规定了人民法院国家司法救助决定程序。

1.决定期限。“救助决定应当自立案之日起十个工作日内作出。属于复杂的救助案件的，经院领导批准，可以适当延长。”

2.决定形式。“办理救助案件应当制作国家司法救助决定书，加盖人民法院印章。国家救助决定书应当及时送达。”根据《最高院意见》确定的司法救助统一处理机制，从立案、处理、决定、送达到公开是完整的案件处理程序，国家救助决定应当制作司法救助决定书。根据最高人民法院《关于规范涉诉信访救助工作意见（试行）的规定，涉诉信访救助可以采用司法救助通知书的形式。本款中只是明确规定办理救助案件应当制作司法救助决定书，对于不符合救助条件的或具有不予救助情形的案件，虽然规定应将决定及时告知当事人，但并未要求制作不予司法救助决定书。

3.不予救助的告知。“不符合救助条件或具有不予救助情形的，应当将不予救助的决定及时告知救助申请人，并做好解释说明工作。”

（二）国家救助结果的公开

司法公开已经成为司法改革的必由之路，亟须进一步加强和完善。最高人民法院《关于司法公开的六项规定》规定了立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开,未有司法救助公开的规定。目前,多数法院没有将予以救助的结果公开，甚至有些法院在救助时和当事人签订了保密协议,也有部分法院将救助结果公示。笔者认为，将救助结果公开，既可以保障符合救助条件的当事人获得救助，也是对人民法院司法救助工作的监督和制约，防止人民法院对不符合救助条件的当事人滥施救助。将予以救助的结果公开，对获得救助的当事人也是一种制约和监督，一定程度上防止其滥用、挥霍救助金。也有意见担心救助结果公示，可能会导致更多负面作用,但若将不予救助的结果公示，也可能将激化矛盾，事倍功半。因此，笔者认为，在人民法院认为有必要时，应当将予以救助的结果公示。对于大多数予以救助的结果，给当事人送达司法救助决定书或者通知书并通报其户籍所在地或者经常居住地的村（居）民委员会或者其所在单位即可。

八、国家司法救助金发放的法治化

《最高院意见》第13条规定了人民法院国家司法救助金的支付程序，第14条规定了人民法院国家司法救助金的发放程序。

1.一次性发放原则。第1款规定“救助金一般应当一次性发放。情况特殊的，可以分批发放。”本款规定的救助金一般一次性发放，符合《中央政法委意见》一次性救助的原则。司法实践中，对于是一次性发放还是分批发放的问题，各地法院做法不一致，大部分法院采取的是一次性发放，有些法院采取分期分批发放。对于本条的规定，在征求意见时也存在争议。特别是在涉诉信访救助案件中，有些当事人拿到救助金后违背息诉息访承诺而继续上访；有些当事人挥霍、滥用救助金，救助金用尽后继续上访。分期分批发放能够对当事人起到约束作用，如果不息诉息访，可以按照事先约定停止发放尚未发放的救助金。本款规定以分批发放为例外，可以使当事人对尚未发放的救助金具有期待性，从而约束、打消其继续上访的可能性。各地法院可以在具体救助中，综合评估当事人的情况，来选择发放方式。

2.释明责任。第2款前半部分规定“发放救助金时，应当向救助申请人释明救助金的性质、准予救助的理由、骗取救助金的法律后果，同时制作笔录并由救助申请人签字。”这里规定了人民法院在发放救助金时的释明责任。向当事人做释明工作，不仅体现了人民法院司法为民的宗旨，让当事人感受到司法的人文关怀，更重要的是提醒当事人要合理审慎地使用救助金，一定程度上对其起到约束作用。

3.发放监督程序。第2款后半部分规定“必要时，可以邀请救助申请人户籍所在地或者经常居住地村(居)民委员会或者所在单位的工作人员到场见证救助金发放过程。”这里规定了对救助金发放过程进行监督的内容。实践中，有些救助申请人在获得司法救助后效果并不好，因此，通过邀请救助申请人所在地基层组织工作人员当场见证的方式，可起到督促、引导、制约救助申请人合理使用救助金的作用。

4.委托发放程序。第3款规定“人民法院可以根据救助申请人的具体情况，委托民政部门、乡镇人民政府或者街道办事处、村（居）民委员会、救助申请人所在单位等组织发放救助金。”依托基层组织、民政部门或者救助申请人所在单位发放救助金，充分发挥其贴近、熟悉救助申请人情况的便利条件，利于多元化解案件矛盾，实现司法救助的效果最大化。

九、国家司法救助保障的法治化

（一）救助资金的保障

《最高院意见》第15条规定了人民法院国家司法救助资金的保障。本条第1款规定“各级人民法院应当积极协调财政部门将国家司法救助资金列入预算，并会同财政部门建立国家司法救助资金动态调整机制。”在国家司法救助资金的筹集、合并刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金、统筹安排、动态调整等方面，财政部门起主要作用，因此人民法院应当采取积极协调的方式来保证司法救助金列入预算。

本条第2款规定人民法院具有积极落实拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金的义务。在司法实践中，对于募集社会捐助资金，应当设立专项资金，确保专款专用。专项资金如何合理放置，应根据实际情况依法进行，较为合适的方式是将专项资金放在公益组织的账户上。此外，《最高院意见》第15条规定了人民法院国家司法救助资金书面报告和纪检、监察、审计部门和上级人民法院的监督。

（二）救助信息的共享

《最高院意见》第17条第1款规定了人民法院国家司法救助的信息共享机制：“人民法院应当加强国家司法救助工作信息化建设，将国家司法救助案件纳入审判管理信息系统，及时录入案件信息，实现四级法院信息共享，并积极探索建立与社会保障机构、其他相关救助机构的救助信息共享机制。”这里对于人民法院司法救助信息共享的要求，也与人民法院加强信息化建设的发展方向相一致。

（三）上级法院的指导和监督

《最高院意见》第17条第2款规定了上级法院对下级法院国家司法救助工作的指导和监督。本款结合司法实践情况，规定为“上级法院应当对下级法院的国家司法救助工作予以指导和监督，防止救助失衡和重复救助”。此外，对司法救助决定是否有权申请复议，在司法实践中多未实行复议制度，但是从加强对司法救助的监督角度，不羁束司法实践发展，原则性规定了上级法院对下级法院的监督。

（四）对救助工作人员的监督

《最高院意见》第18条规定了对救助工作人员的监督机制。本条从批评教育、纪律处分和刑事责任三个层面规定了人民法院工作人员的法律责任，规定为“人民法院工作人员有下列行为之一的，应当予以批评教育；构成违纪的，应当根据相关规定予以纪律处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任：（一）滥用职权，对明显不符合条件的救助申请人决定给予救助的；（二）虚报、克扣救助申请人救助金的；（三）贪污、挪用救助资金的；（四）对符合救助条件的救助申请人不及时办理救助手续，造成严重后果的；（五）违反本意见的其他行为”。

上述关于第（一）、（二）和（三）项情形中，相关责任人员在主观上是故意；而第（四）项“不及时办理救助手续”，相关责任人员在主观上是过失，依据《人民法院工作人员处分条例》规定，人民法院工作人员过失行为造成的损害，需要以后果严重为要件，因此第（四）项还规定了“造成严重后果”要件，何种情形构成“造成严重后果”则属法官自由裁量权。

（五）对其他相关人员的监督

《最高院意见》第19条规定了对其他相关人员的监督机制。第9条第2款的规定的：“救助申请人及其家庭成员生活困难”的证明是救助司法救助必要条件，如果在出具生活困难证明方面，救助申请人所在单位或者基层组织虚假出具证明，则会扰乱司法救助的正常秩序，涉嫌骗取国家司法救助资金。因此，本条规定“救助申请人所在单位或者基层组织等相关单位出具虚假证明，使不符合救助条件的救助申请人获得救助的，人民法院应当建议相关单位或者其上级主管机关依法依纪对相关责任人予以处理”。

（六）对救助申请人的监督

《最高院意见》第20条规定了对救助申请人的监督机制。

1.执行款的扣除。第1款规定“救助申请人获得救助后，人民法院从被执行人处执行到赔偿款或者其他应当给付的执行款的，应当将已发放的救助金从执行款中扣除。”本款规定反映了国家司法救助应急救困的性质，也符合人民法院有关执行的规定。

2.骗取救助金的处理。第2款规定“救助申请人通过提供虚假材料等手段骗取救助金的，人民法院应当予以追回；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”对于救助申请人骗取救助金的情形，人民法院追回救助金是符合国家司法救助的基本要求的。

3.救助金的追回。第3款规定“涉诉信访救助申请人领取救助金后，违背息诉息访承诺的，人民法院应当将救助金予以追回。”本款规定与《最高人民关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》相符。

（七）衔接机制的保障

《最高院意见》第21条规定了国家司法救助的衔接机制。本条是根据《中央政法委意见》中的“国家司法救助……与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接”。根据司法实践情况，人民法院需要做好司法救助与社会救助的衔接，因此，本条规定“对未纳入国家司法救助范围或者获得国家司法救助后仍面临生活困难的救助申请人，符合社会救助条件的，人民法院通过国家司法救助与社会救助衔接机制，协调有关部门将其纳入社会救助范围。”

责任编校:刘峥

*作者系中国政法大学副教授、最高人民法院首批法律研修学者。本文系作者承担的最高人民法院《完善司法救助制度有关问题研究》课题部分研究成果。