整体性治理视野下市辖区政府治理的困境与出路

魏淑艳, 寇 丹(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110819)

市辖区政府治理是我国独有的问题。随着城市化步伐的不断加快,我国已有的市辖区政府发展中存在的诸多问题日益凸显,已经制约着城市又好又快的发展。同时,市辖区政府治理是一个较少受到学术界关注的问题。既有的研究基本从职能定位、财权事权划分、政府机构、政府竞争等方面来解读和规范市辖区政府治理,对市辖区政府治理困境成因与解决对策的多样性缺乏到位的把握。在这种意义上,整体性治理理论有助于帮助我们系统理解市辖区政府治理困境及其解决办法。本文将从整体性治理的理论视野分析市辖区政府治理的困境,论证“逐步取消说”和“转变职能说”的不足,力图在现有基础上提出基于整体性治理的综合性解决方案。

一、 整体性治理视野下市辖区政府治理的困境

传统官僚制理论注重理性和效率,强调组织内部的专业分工、权力分化及功能分割,而整体性治理主张以政府组织结构为基础,调整政府自身的官僚制治理,同时加强与市场机制、公民社会的协调和整合,合作解决治理难题。整体性治理(holistic governance)就是以公民需求为导向,以协调、整合和责任为机制,运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合,不断“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”[1],为公民提供无缝隙而非分离和彼此冲突的整体性服务的政府治理模式。从整体性治理视野出发,市辖区政府治理的困境主要体现在以下四个方面。

1. 机构设置重叠

我国现有行政管理体制实行的是“两级政府,三级管理”模式,其中“两级政府”指的是市政府及市辖区(县)政府,“三级管理”指的是市、市辖区(县)及街道(乡镇)。市辖区地处所属城市内部,市级政府与市辖区级政府所辖区域在空间上的重复造成这种管理模式下的“两级政府”在机构设置和职能行使上不可避免地存在着交叉和重叠。市级政府所辖委办局与市辖区级政府所辖委办局职能交叉重叠、资源浪费现象严重。如何协调市与市辖区之间类似的职能交叉、设置重叠的部门机构间关系,规避市辖区政府为寻求自身发展而与市级政府展开纵向竞争造成的不良影响,引导市辖区政府与市级政府间的良性竞争以促进整个城市的发展,已经成为了当前市辖区级政府管理体制改革的一个努力方向。

2. 行政职能交叉

虽然我国现行《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中,都有关于市辖区级政府与县级政府具有同样的行政管理职能的相关表述,但由于多数市辖区完全或大部分地处城区内,在空间上与城市重合,使市辖区在实际发展中鲜有自身特色与发展空间,甚至客观上造成公众对市辖区是否是一级政府存在模糊认识。在行政体制改革过程中有时存在着市级政府对所辖市辖区级政府的干预随意性较强,这就容易造成市辖区级政府管理上的错位和越位。这种行政定位的不清晰势必在客观上造成市辖区的事权较大,具体表现为行使公共服务职能的范围大而杂,特别是市区两级政府的责、权、利划分不清,具体管辖范围不够明确,造成本应由市级政府管辖的一些事务往往由市辖区级政府承担,而本应属市辖区级政府的一些职能往往被市级政府上收。

3. 公众满意度低

根据中国社会科学院发布的《中国政治参与报告(2011)》蓝皮书:2006—2010年,我国政府公共服务指数基本徘徊在60～70分,公众对政府的公共服务总体满意度不高[2]。公众的不满意主要集中在政府行政管理混乱、公共服务效率低、程序烦琐复杂、办事周期过长等方面,这些现象在市辖区级政府层面体现得更为明显。尤其是前述所提及的市辖区级政府与其所属市级政府间在管理上经常出现错位和越位现象,一些本应由市辖区政府管理的事务却无法管理,公众会认为市辖区政府“不管事”;又或是本不该由市辖区政府管理的事务却“被”要求管理,公众又会认为市辖区政府“乱管事”。另外,由于当前社区概念在我国还没有完全被公众了解和接纳,街道办事处这一政府派出机构在公众中尚未得到完全认可,市辖区级政府及其所辖各委办局仍然是百姓心目中“最贴近的”的政府层级,当群众有诉求时首先想到的即是当地的市辖区级政府及其相关部门。市辖区级政府作为公众日常接触最多也最为频繁的行政单位,必然会客观地增加与公众的摩擦,从而也造成了市辖区级政府公众满意度偏低的现状。

4. 同城市辖区级政府间缺乏合作

同城市辖区级政府间不仅缺乏沟通与合作,而且还围绕着稀缺资源展开激烈的横向竞争。这些竞争主要体现在市辖区级政府向市级政府及其所属部门争取政策、争取资金、争取项目。这种竞争产生的主要原因是市级政府对于市辖区级政府拥有稀缺资源分配的权力,市辖区级政府为了获取有利于自身发展的资源,只能付出相应代价“讨好”市级政府,而市级政府所重视的是市辖区的经济规模和发展速度。同时,城市作为一个集约空间,其信息传播也具有集约性,这意味着市级政府十分容易鉴别出各区政府向其传递的经济信息是否真实。在此种逻辑之下,难以“蒙混过关”的市辖区政府必然将经济发展的努力方向侧重在税收指标上,而对税收指标的重视很容易转变为对税源的争夺,进而演进为对纳税大户的争夺。这种对税源的“零和竞争”势必造成同城市辖区级政府在发展中各显神通,相互之间不但缺乏沟通与合作,而且往往各自为政,在城市基础设施的建设、外资的吸引等许多方面明争暗夺。

二、 市辖区政府治理困境的主要成因

1. 法律规范的缺失

首先,我国市辖区的设置尚无明确的法律规范。市辖区在设置标准、设置模式、机构编制等许多方面,都缺乏可明确、可遵循的法律标准,导致在市辖区设置上的主观随意性较大。其次,法律对市、市辖区两级政府所负有的职能虽有明确规定,但在职责权限上的划分却又十分模糊。

2. 市、市辖区两级政府职能的重复

目前,大多数市政府与市辖区政府在职权划分上随意性很大,普遍存在市、市辖区管理体制不顺的问题。一方面,事关全局的、原则性的重大决策和指导、协调、监督的权力需要集中在市政府,从而使城市管理具有权威的、统一的领导;另一方面,根据城市管理的要求,又必须靠分级管理来进行落实,使城市管理真正达到纵向到底、横向到边,管理效力覆盖全市,做到城市管理中统一管理和分级负责的有机结合。由于市、市辖区两级政府在具体管理工作中职权划分不合理,往往是市下放给市辖区的管理权限很小,这就形成了虽然市辖区级政府对辖区内经济、社会事务负有管理责任,但履行责任所需的权力却集中在市直部门,造成市辖区政府有责无权,难以真正履行管理职能。

3. 市辖区政府内部机构设置不合理

市级政府与市辖区政府虽层级不同,但同处一个城市,本应在职能及相应的机构设置上区别开来,但现实是市与市辖区政府在机构设置上高度“职责同构”:市辖区政府与市政府在政府机构设置上表现出“上下对口,左右对齐”,纵向机构的设置高度统一[3]。

4. 市辖区政府的本位主义行为

市辖区政府既是市级政府的下级,也是相对独立的利益主体。市辖区政府的双重身份,导致在其利益驱动机制和行为约束机制发生矛盾时,往往是利益驱动占上风,而以城市发展的全局整体性受到破坏为代价[4]。

5. 社会自治与市场机制不成熟

在市辖区治理中,社会自治组织和市场是治理不可或缺的主体,但在现阶段,社会自治组织发展薄弱,不能较好地承接政府职能调整所转移出来的工作,也还没有成为政府治理的好帮手。同时,市场机制发育尚不成熟,还不能很好地运用市场工具来解决治理中存在的问题。

三、 市辖区政府整体性治理方案的内容与可行性

既有的解决市辖区政府治理困境的代表性观点主要有两种:一是逐步取消市辖区政府;二是对市辖区政府实施政府机构改革,转变政府职能[5]。“逐步取消说”和“转变职能说”都有其合理性,但两者作为根本性解决方案则存在以下问题:造成市辖区政府治理困境的原因是多重的,既有政府自身的问题,也有市场、公民社会的问题,单纯从政府行政区划调整或政府职能转变的角度去解决,应该说是有些片面的,它能够起到一定作用,但不会从根本上帮助市辖区政府走出治理困境。

从整体性治理视野出发,市辖区政府治理困境的成因是综合性的,因此也就必须从整体性治理的角度综合地解决,争取兼具短期合理性与长期的理性,最终达到标本兼治。

1. 政府系统本身的调整和改革

第一,从整体性治理的角度对不同的市辖区分类处理。中国800多个市辖区中,情况比较复杂,不宜用相同或单一的办法“一刀切”地处理。根据实际情况,先进行大致分类,然后根据类别制定指导性意见。有的市辖区属于城市核心功能区,必须置于统一的城市规划之中,此类市辖区在政策制定、发展规划等方面必然受限于市级政府的政策。有的市辖区在地域、人口、经济、交通等方面相对独立于城市市区,该类市辖区在其治理范围内应被赋予更大的政策制定权限。当然在区际政府之间关系上及跨界治理方面则毫无疑问地要受市级政府的协调。

第二,从整体性治理的角度理顺市与市辖区政府之间的关系。从法律、制度上明确并细化市政府与市辖区政府之间的职权与职责划分,避免“有责无权”、“有权无责”、“权责不对称”的现状;在机构设置上,根据职能设置调整机构设置,根据需要取消、合并或强化,除少数部门外,对口设置不作为强制性规定,同时避免市、市辖区两级政府机构设置冲突;在资源配置上,优化并合理配置市辖区政府资源,尤其是对于财政资源,应以行政法规形式予以明确,从而避免“压力型体制”下市级政府凭借其上级领导机关的优势将资源集中于本级政府支配,导致市辖区政府缺乏必要的资源来履行职能的情况发生。

第三,从整体性治理的视野出发加强对市辖区政府内部机构的整合。具体包括:推进大部制改革,减少交叉职能部门,合并业务相近、职能相似部门;建立机构内部合作网络;建立行政服务大厅,推行“一站式服务”;加强电子政务网络建设,以提供更为便捷高效的政府服务。

2. 促进社区自治,支持社会组织参与市辖区政府治理

整体性治理的主体,既可以是政府、公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构与私人机构的联合,甚至包括非政府组织、非营利组织、辖区单位、居民个人等。从解决社会矛盾、提供公共服务的角度而言,政府并不是万能的,有些问题更适合交由社会组织承担。作为基层政府,应当促进基层自治组织的发展,与基层社区组织合作提供公共服务,构建市辖区政府公共服务一主多元型的供给新模式[6]。

3. 发挥市场化治理工具在市辖区政府治理中的积极作用

在整体性治理视野下,市场和政府一样,都是公共治理的有效主体,充分利用其回应性强、效率高等特点,可以提高公共物品供给的质量和效率[7]。

从整体性治理的角度出发,政府、市场与公民社会各有优劣,但都是整体性治理中参与的主体,其中市辖区政府仍然起主导作用,但市场和社会组织对于高质量的治理而言不可或缺。为实现公共治理的价值追求,必须使三方主体协同合作,并不断探求更为合理的互助合作模式,以更为有效的方式解决公共问题,实现公共利益的最大化。

与“逐步取消说”和“转变职能说”比较,整体性治理方案比较系统,而且远近兼顾,能够最大限度地标本兼治。例如,短期可以以政府自我调整为主,长期则立足于社会组织培育,以及建立政府、社会、市场合作治理的公共治理结构。不过,整体性治理方案并不是对“逐步取消说”和“转变职能说”的简单否定,而是吸收了其合理性因素。比如整体性治理方案内在地包含着政府职能调整和转变的内容,是对“转变职能说”的吸收;同时,整体性治理方案强调复合的解决措施,而不是简单地“取消”了事,这又是对“逐步取消说”的扬弃,但也不否认,假如市场、公民社会的发育非常成熟以至于足以承接部分政府职能,从而“小政府”成为现实可能之后,取消市辖区政府也许将成为可能。

四、 结 语

市辖区政府治理过程中出现的诸多问题及其成因是很复杂的,在一定程度上市辖区政府治理的困境是各层级政府治理困境的一个缩影。面对综合的问题、综合的成因,简单的线性思维、简单的政策选择,短期的功利性选择,往往收益于一时,但缺乏长期合理性,甚至在解决部分问题的同时导致了其他问题的恶化,使困境越陷越深。有些措施具有长期合理性,例如市场发育、社会组织培育,但有些远水不解近渴,缺乏短期可行性。整体性治理视野和整体性治理的解决方案有利于远近兼顾,在解决具体问题过程中碎步前行,逐步夯实公共治理结构的基础,提升公共治理的质量。但问题的另一面是,整体性治理的思路,无疑对于政府的理性能力、政策制定能力以及决心和魄力都是一个巨大的考验。

参考文献:

[1] 竺乾威. 从新公共管理到整体性治理[J]. 中国行政管理, 2008(10):52-58.

[2] 丁肇文. 社科院蓝皮书:公众对政府公共服务总体满意度不高[EB/OL]. (2011-06-27)[2012-02-13]. http:∥news.ifeng.com/mainland/detail_2011_06/27/7275970_0.shtml?_from_ralated.

[3] 朱光磊,张志红.“职责同构”批判[J]. 北京大学学报:哲学社会科学版, 2005,42(1):101-112.

[4] 郑溢元. 市辖区政府职能问题分析----以广州市四个市辖区政府为例[D]. 广州:暨南大学公共管理学院, 2006:12-13.

[5] 刘君德,张俊芳,马祖琦. 大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究[J]. 杭州师范学院学报:社会科学版, 2002(5):34-40.

[6] 周义程. 公共服务供给主体选择的悖论及其消解策略[J]. 行政与法, 2005(11):22-24.

[7] 全球治理委员会. 我们的全球伙伴关系[M]. 香港:牛津大学出版社, 1995:2.