农业用地土壤污染防治的专章立法构想——关于《土壤污染防治法》的立法建议

戴俊哲

西南政法大学经济法学院，重庆　401120



农业用地土壤污染防治的专章立法构想
——关于《土壤污染防治法》的立法建议

戴俊哲

西南政法大学经济法学院，重庆401120

摘要：面对我国农业土壤污染的严峻形势，基于农业土壤污染危害的多方面性，于正在制定的《土壤污染防治法》中加入农业用地土壤污染防治的专章立法，符合我国国情以及现实需求。呼应《环境保护法》的立法导向，于农业用地土壤污染防治中，结合科技因素，强调、明细各级政府的职责十分必要。同时，对于基本农田的专项防治以及环境基准制度灵活性的设置，能够加强农业用地土壤环境的整治与保护。

关键词：农业用地土壤污染防治；政府责任；基本农田专项防治

农业用地土壤环境是农业产业赖以维持的重要环境条件。对于农业用地土壤污染防治的重视是各国实践得出的总结。在我国目前体系分散、重点未突出的法律条件下，于正在制定的《土壤污染防治法》中，有必要结合科技、经济、地理等因素，对于农业用地土壤污染的防治进行专章立法规定。

一、农业用地土壤污染防治专章立法：时之其待

(一)刻不容缓——农业用地土壤污染形势

城镇化与工业化进程，不可避免地对于农业用地土壤环境产生了一定的负影响。在城镇化浪潮，城市中心主义的渗透下，我国的法制建设整体上难逃“大城市中心主义”的怪圈，农村环境问题长期被忽略，导致农村整体生态环境退化。[1]2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国耕地的土壤点位超标率为19.4%。《2014年中国环境公报》我国耕地面积逐年递减，耕地质量为一等至三等的耕地仅占全国耕地总量的27.3%，水土流失仍旧较为严重。从农村环境中看，由于农业科学知识的宣传、接收途径的缺乏，农业生产经营者在农业制剂的使用过程中，呈现出利用量大，但利用率低的窘境。农民为了高产，不科学地施用化肥，导致肥料利用率低、浪费严重，同时造成严重的土壤污染。[2]在长期偏重城市基础设施建设、城市环境质量的观念主导下，我国不论是从立法还是司法层面上看，均漠视了对农村土壤环境的关注。

由农业制剂引起的化学性危害，以及由多种因素招致的物理性、生物性、综合性土壤污染危害均不容小视。因大气沉降、固体废弃物的转移以及其他途径的影响，农业用地土壤污染表现出重金属污染、有机物污染、无机物污染等形式。对在农村环境中生存生活的农民群体来说，除了直接的经济上的损益之外，对身体健康的渐进式损害广泛存在。基于我国的国情来看，农业用地土壤污染的严峻形势，对于相关立法表明了迫切的需求。

(二)唇亡齿寒——农业用地土壤污染危害

从社会需求以及经济要素等角度考量，农业作为基础性产业的重要性毋庸置疑。农业用地土壤污染所表现出的，不仅仅是农业用地土壤环境的崩坏，更是对以农业用地土壤为重要组成的生态系统的挑衅。首先，从土壤本身来看，土壤是维系人类以及其他物种、非生命体生存的重要自然资源，容纳了庞大的基因库。从丰富自然的多样性到为农业提供物质、供给基础而言，其功能是多样的。农业用地土壤污染导致土壤物理结构破坏、土壤生态因子(如含水量、酸碱度、温度等)紊乱、微生物活性降低等不利后果，扩散、残留、富集是化学农药不可避免的环境行为。[3]其次，从农业产业、国际农产品贸易的角度上看，土壤污染最直接的后果表现为农作物减产、特定化学元素含量超标等，从而对产业产能、市场需求及竞争力等产生不利影响。在我国长期的农业产品国际经济贸易实践中，由于农业土壤污染问题导致产出农产品不符合相关标准，对人体产生毒副作用等问题，均成为许多国家对我国设置国际贸易壁垒的重要缘由。由于绿色贸易壁垒法律制度不健全，导致我国无法对其他国家实施的绿色贸易壁垒采取报复措施，从而使一些国家毫无顾忌地对我国产品采取绿色贸易壁垒措施，给我国产品出口造成了严重影响；[4]最后，基于社会的本位，农业土壤污染直接作用下产出的农产品，不论是于公共健康，还是于可持续发展、社会稳定，均是显性或是隐性的负面影响因子。农业土壤污染所直接涉及的土壤本身结构的破坏、土壤相关生态系统的崩溃，以及可能间接影响的大气环境、水环境的健康，农村环境问题，对于其他相关产业(如农业产品的制成业、食品制造业等)以及社会的稳定与否均会产生较大的影响。

(三)千呼万唤——立法需求催促

比较2015年前后修订《环境保护法》，土壤环境以及农村环境问题受到了更多的关注。如其于新增的第三十二条——“国家加强对大气、水、土壤等的保护，加强和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”、第三十三条——“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警”等条文中均对农村环境保护做出了新形势下的立法明示。我国在对于大气污染、水体污染、固体废物污染等方面做了一定的立法确信之后，亟需对于土壤污染进行专门的立法。①

适逢《土壤污染防治法》立法工作的进行以及环境保护部对于农用地土壤环境质量标准的制定，如何选取农业用地土壤环境立法保护的模式，值得商榷。对此，专门立法以及专章立法两种途径均能予以实现。一方面，从德国、美国、日本等国家的相关立法实践来看，对农业土壤污染防治的专门立法，能够通过靶向的形式，对于农业土壤环境的保护、防治，农业土壤污染的监管体系、监管单位等方面进行详细的明确。但是在现行农业土壤污染形势较为严峻，农业土壤环境仍在不断恶化的情势之下，介于时间成本的考量，片面强调专门性立法的优势，显然无济于事；另一方面，虽然将农业土壤污染防治置于土壤污染防治法中进行专章规定，在体系性上弱于专门立法的形式，但是结合立法成本以及立法急迫性上看，通过于正在制定的《土壤污染防治法》中，对于农业用地的土壤污染防治进行专章性的规定是符合法经济学所追求的效率且能够及时满足现实需求的。其能够实现对眼下农业土壤环境恶化的法律明确，并予以规制。因此，从当下的社会现状来看，对于农业土壤污染防治，于《土壤污染防治法》中予以专章性的规定，就统辖当下相关法律法规的规定以形成较有体系的农业土壤污染防治法律体系的目的而言，是最具有现实绩效的。

二、我国相关立法现状以及评价

(一)众星映月——立法现状

我国现行法律体制下，对于农业用地土壤环境保护的相关规定多分散于各个环境单行法以及相关的土地法中。多种类多层级的法律法规，基于不同角度，对于农业土壤环境保护这一主题进行了反映。首先，于农业环境的保护上，一方面，我国《宪法》从基本国策的角度予以立法确信②。另一方面，《环境保护法》作为环境保护基本法，于其部分条文中进行如下明细：制度上，从首端防控到末端治理的宏观设计；政策导向上，明确了各级人民政府在技术、实践、宣传教育、规划、扶助措施等方面的基本义务。③其次，于土壤环境的保护上，《土地管理法》在农业用地管理的侧重下，规定了基本农田制度、土地整理制度以及相应的耕地保护制度；《农业法》则在农业生产发展的立法目的指引下，从畜牧、养殖等各方面的农业生产要素出发，对于耕地污染、土壤保护进行了一定的顾及；《固体废物污染环境防治法》明确了对于农用薄膜这一土壤污染源合理使用的倡导意见。最后，根据以上法律的规定，《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》《全国土壤污染状况评价技术规定》等以行政法规的形式进行了细化补充。

(二)体系阙如——立法评价

我国对于农业用地土壤污染防治的立法虽具备一定的内容，但是其涉及的方面较单薄，在立法体系的构建上存在桎梏，防治土壤污染的法律基本上是一项空白，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。[5]首先，从内容上看，我国目前立法中对于农业用地土壤环境保护的关注多分散于各个环境单行法之中，相关条文的规定多沦为其他环境污染防治领域的附庸。专门性针对防治农业土壤污染之立法尚未形成，此导致了农业土壤污染防治的现实绩效不甚理想；其次，从体系架构上看，在农业土壤污染防治的主题项下，环境保护基本法与相应的法律、行政法规之间存在递进桥梁缺失的窘境。而反观其他污染防治领域，如大气污染防治领域，其通过《宪法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》加之其他法律法规的结合，形成了层级顺畅、内容完备的立法体系；最后，从防治监管的角度上看，由于尚未形成专门性的农业土壤污染防治立法，因此，防治监管行政负责主体为何尚且模糊。实践之中各个行政主体之间相互推诿的现象屡见不鲜。

三、农业用地土壤污染防治的立法构想

(一)明确各级人民政府的职责④

1.地方各级人民政府的职责

地方各级人民政府应当推进农业生产方式的转型，发展有机农业、循环经济，增强对生产经营活动的监管，加强对农业用地土壤污染的预防及控制。

地方各级人民政府及其农业行政有关部门应当推广精准农业、清洁生产、生物质能源等技术的适用，加大先进技术应用的补贴力度。

地方各级人民政府应当加强对化肥、农药、农用地膜、土壤改良剂等农用制剂的监管、防控，加强对因污灌、污水、固体废弃物等产生的农业用地土壤污染的防治。

地方各级人民政府应积极履行信息公开义务，保障公众的知情权、监督权。

2.县级、乡级人民政府的职责

县级、乡级人民政府应当制定合适的休耕、轮耕制度，推广种植类目管理、病虫害综合防治，促进畜禽粪便等有机肥料的利用。

县级、乡级人民政府应当提高农业基础设施及公共服务设施建设水平，推进农业用地土壤环境的综合整治。

3.省、自治区、直辖市人民政府的职责

省、自治区、直辖市人民政府应当以经济、技术条件和相关法律法规为依据，制定地方农业用地土壤环境质量标准，并积极开展农业用地环境基准研究。

省、自治区、直辖市人民政府应当建立农业用地土壤环境监管及责任制度，协调辖区内农业用地土壤环境状况的定期调查、评估工作。

(二)国务院环境保护主管部门的统一协调作用

国务院环境保护主管部门应协调其他相关部门，根据统一监管与分工负责相结合、中央监管与地方监管相结合、政府监管与公众参与相结合的原则，对于农业用地土壤环境进行专门管理。

(三)公众参与的倡导性建议

农业生产经营者应当改进灌溉及施肥方式，合理使用符合国家及地方标准的化肥、农药、农用薄膜等农用制成品。

国家鼓励农业生产经营者增加有机肥料、有机农药等制品的使用，鼓励将先进技术应用于农业生产。

国家鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者对于农业用地土壤防治工作进行监督。

(四)基本农田的专项土壤污染防治

省、自治区、直辖市人民政府应当建立基本农田保护专项基金，并构建基本农田信息系统、基本农田环境资源承载能力监测预警机制。

省、自治区、直辖市人民政府应当对于辖区内的基本农田制定科学统一的化肥、农药、农业地膜使用标准，对于化肥、农药、农业地膜实施许可证准入制度。

县级以上人民政府有关部门应当加强基本农田作物的进出管理，并结合基本农田所处区域的自然环境、生产生活状况，建立基本农田土壤环境质量监测与报告制度。

县级、乡级人民政府应当对于辖区内基本农田的分布、土壤环境状况等进行定期调查并做专项记录。

四、立法构想的理由分析

(一)各级人民政府的污染防治义务

1.科技因素下的污染防治

循环农业、精准农业、清洁生产⑤、有机农业、生物质能源等均是基于科学研究、技术发展而形成的生态友好现代农业生产制度，并且其在农业生产实践中产生了良性的绩效：循环农业实现了农业所涉生态系统之间物质利用率的提升；清洁生产、有机农业、精准农业降低了化肥、农药等化学药剂的浪费率，减少了对土壤环境的危害，将农药、化学废料的投入量控制在必要的最小限度，在实现资源与生态环境保护、生产安全农产品的同时，保持较高水平的农业生产力和收益性的耕作方式及其农业管理体系；[6]生物质能源则为农业的现代化、绿色化生成了更大的动能。

自然科学的发展对于农业现代化的蓬勃产生了巨大的助力，如何在科技因素的督促下，实现法治环境下的农业土壤污染防治，首当其冲的必然是对于国内外实践中已经采取的颇有成效的生产制度于立法中予以明确。因此，各级人民政府对于循环农业、有机农业、精准农业、清洁生产等制度的政策倡导应当加入至其负有的倡议义务之中。并且鉴于农药、化肥、农用地膜、土壤改良剂为我国农业土壤污染的主要污染源，各级政府还应加强对此的监管。

2.种植物的类目管理制度

种植物的类目管理制度是指，各级人民政府在结合农业土壤环境监测、环境调查等制度的前提下，基于现有的调研结果、数据信息的归纳分析，确定辖区内的农业土壤环境适宜种植的作物，从而对于辖区的种植物进行管理的制度。《日本农业土壤污染防治法》中明确了对于不同类型的土地之间的种植物的管理制度。其规定，对在特别地区内的某农业用地种植或想要种植与该农业用地有关的指定农作物等的人，可以劝告其不要在该农业用地里种植指定农作物。[7]对于不同类型的农业用地土壤设定不同的适宜或禁止种植物，能够在因地制宜的过程中，实现农产品、经济与环境保护的良性互动。农业土壤污染具有隐蔽性的特点，从我国的国情出发，恪守作物种植经验、忽视科学数据分析的农业生产经营者难以自发对既存的土壤污染状况产生一定的明知并进行有效调整。因此，在协调土壤信息系统、土壤监测制度的前提下，针对由不同化学、物理、生物要素构成的不同类型土壤，需通过明文的形式，明确于其中适宜种植的作物、禁止种植的作物等内容，并由各级人民政府予以监管。以上能够实现在我国耕地资源紧张的国情下，对耕地的充分利用，同时能够对于农业生产经营者起到一定的引导作用。在充分利用耕地，有效引导的同时，降低因信息缺失而造成资源浪费的机会成本，从而实现社会效益的最大化。

3.同其他环境单行法的衔接

在我国其他的环境单行法中，如《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》《大气污染防治法》等法律中的相关规定，⑥同农业用地土壤污染防治存在密切关系。为顺畅农业土壤环境污染防治领域同其他环境单行法之间的关联，本文对于诸如清洁生产、固体废弃物处理、大气污染防治的内容进行了一定提及。

4.县级、乡级人民政府的公共设施完善义务

于2015年实施的修订后《环境保护法》对农业方面的环境污染防治做出了更加明确的要求。其中第三十三条第二款规定：“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”我国在长期的环境保护以及经济发展实践中，过多地重视城市景观建设、城市产业结构优化等主题。此次《环境保护法》条文的修改是对于农村环境保护重视的体现。

作为农业生产经营者的直接政府主体，县级、乡级人民政府对农业用地土壤环境以及相应设施建设起着基础性的作用。在具体政策的实施层面上，其为必然的落实衔接主体。在实践层面的反馈上，其为农业生产经营者最亟需顺畅的沟通渠道，因此，应当于农业用地土壤污染防治的专门内容中明确县级、乡级人民政府的义务。休耕、轮耕、种植类目制度、病虫害的综合防治、有机肥料利用等的推广以及应用都应当是建立在因地制宜基础之上的。基于县级、乡级人民政府对于所辖区域土壤土地基本属性的明晰，以及介于实际操作性的考虑，实施此些农业用地土壤污染防治措施的义务应当分配予县级、乡级人民政府为宜。

(二)土壤环境基准制度的构建

《土壤环境质量标准》是我国现有的土壤环境基准制度体系之中较为重要的一部。但是，一方面，自1995年该标准制定发布以来，并没有随着科技社会条件的发展而修改。另一方面，其内容是针对所有类别土壤环境而言的，并没有意识到农业用地土壤环境的特殊性。由此，应当制定专门针对农业用地的土壤环境质量标准。目前，由我国环境保护部主持的《农业用地土壤环境质量标准》正在制定中，且现正在进行第三稿的意见征询。本文于予以了一定的涉及。对于该标准的制定主体，应当为国务院或者其职能部门。省级人民政府应当在拥有的立法权限之内，因地制宜，在国务院标准的范围内进行细化规定。其次，对于农业用地土壤环境基准的制定，存在将其制定为弹性土壤环境基准的必要。如在制定的过程中，确立环境标准的时限、构建该标准的动态调节机制等等。此对于环境基准更好地适应社会科技条件发展有重要意义。

(三)公众参与的强调

公众参与原则是环境保护过程中于公民环境权予以尊重的重要原则，信息公开是落实公众参与原则的重要途径。目前在我国耕地土壤污染防治过程中公众参与程度很低，基本上所有的信息都是国家机关公开发布的，不管是事前的预防、事中的管理、事后的救济，公众一般都知之甚少。[8]基于我国国情的考察，农业生产经营者在自身权利的知悉与保障以及环境保护方面，存在一定的非自发性。因此，应当对于政府主体的作为义务予以更多的明确。

从各级人民政府自身来看，对于牵涉公民正当利益的相关信息，包括程序性以及实体性信息均应积极地履行披露义务，并且应当尝试结合利用互联网技术，实现公众与政府信息公开之间的渠道畅通。县级、乡级人民政府同时应当积极践行于所辖区域内农业用地土壤环境保护的宣传及教育；从公众主体的角度上看，通过立法的形式倡议改进生产方式、使用有机肥料等内容，能够实现一定的激励作用，与此同时能够向各级政府明确政策导向；鉴于《环境保护法》、《民事诉讼法》以及相关法律法规对于环境公益诉讼制度的初步构建，可以预见，环境保护相关社会团体于农业用地土壤环境保护中将起到更加重要的作用。因此，对于其在农业用地土壤污染防治方面监督的倡导能够同环境公益诉讼制度的精神相呼应。

(四)基本农田土壤污染的专项防治

由《土地管理法》确立的基本农田制度对于具有较高经济或者科技价值的农业用地的保护起着重要的作用。其明确将对农业生产或者科研具有实际绩效或者重要潜力的土地列入基本农田制度的保护范畴，对于我国各级政府中存在的盲目将农业用地征收为建设用地以实现经济利益的现象具有一定的抑制作用。基于《土地管理法》的制度确信，我国《农业法》也结合了基本农田制度的规定，将其与农业粮食的生产等内容进行结合，从而使基本农田的保护更加全面。然而，《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规并没有专门性的对于基本农田土壤污染防治予以一定的立法保护。因此，于基本农田的土壤污染专章立法中，本文认为应当予以特定的涉及。

从宏观规划等权力的配置上看，根据《土地管理法》的立法确信，省级人民政府对于其辖区内的土地具有规划基本农田的职权。因此，省级人民政府应当承担基本农田土壤污染防治的总体规划，特定制度的涉及、各级任务的分配等方面总括性的职责。《环境保护法》明确了省级人民政府于环境保护层面上建立环境资源承载能力监测预警机制的重要性。基本农田信息系统以及监测预警机制的构建，在基本农田的污染防治中应值得重视。由于基本农田为生态、经济、研究价值较高的土地，从经济保障以及经济激励的角度上看，由省级人民政府建立基本农田污染防治专项基金，对于防治目的的实现同样是有保障作用的；在具体的基本农田保护实施上，根据《土地管理法》的规定，基本农田以县、乡为单位进行规划。若要实现基本农田土壤防治的现实绩效，必然应当对具体的保护责任进行清晰明确，且应予以操作性。因此，结合以上，县级、乡级人民应当对于其所属的基本农田区域在基本农田污染防治基金的保障下，履行自身的污染防治义务。对于基本农田的分布情况、土壤各项状况指标等予以定期的考察、记录并及时通过信息系统同步。并且，作为可能统辖不同基本农田保护区的县级以上人民政府，应在县级、乡级人民政府所完成工作的基础上，实现各个基本农田区域之间以及各个基本农田同其他非基本农田区域之间农业制剂、农业产品流动的监管。作为省级人民政府与县级、乡级人民政府之间的衔接媒介，其同样应整合其辖区内基本农田区域的信息，包括自然环境、生产生活等等内容。县级以上地方人民政府要建立基本农田保护监督检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护状况进行检查，并将检查情况报告于上一级人民政府。

此外，基于我国目前农业土壤污染主要诱因为化肥、农药、地膜等因素，因此，地方性的环境基准文件对此应当予以涉及，并且应明确以化肥、农药、地膜等为对象的许可证准入制度。一方面，省级人民政府在基于科技、经济等因素的考虑之下，在明确地方环境基准时，应当对于化肥、农药的用量频次进行明确规定，对于地膜的使用予以一定的限制。在限制污染源的同时，结合上文中提及的清洁生产、精准农业的政策倡导，能够在首端对于农业的土壤污染起到一定的防治效果。另一方面，在成本诱因的驱动之下，化肥、农药、地膜等农业制剂生产者，在标准、许可缺乏的现实条件下，很难响应绿色农业的政策号召。政府在此过程中，应当加大对该行业的监管，实行更加严厉的监管手段，对于违反相应规定的生产者，进行惩罚性责任追责，并禁止其再进入农业制剂的生产领域。[9]对于农业制剂的生产者，政府应当确定一定的农业制剂的标准、禁止使用品，并确立许可证制度——持有许可证的农业制剂生产者所生产的产品才有权进入相应农业环境中使用。

[注释]

①于<2016年政府工作报告中>，我国政府明确了对于土壤污染防治法立法以及对于保障<土壤污染防治计划>实施于政策导向方面的明确。

②<中华人民共和国宪法>第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害.”

③<中华人民共和国环境保护法>第三十二、三十三、三十五、四十九、五十、五十一条.

④由于本文所涉的立法构想是基于该构想为<土壤污染防治法>中专门一章而确定的，因此并未设计如土壤环境影响评价、土壤复垦制度等应当于<土壤污染防治法>总则中规定的宏观制度.

⑤清洁生产是指在农业生产过程中，主要使用环境友好型的化肥、农药、饲料、兽药等绿色化学农用品，以减少农业污染，降低农业生产及其产品和服务过程中对环境和人类的风险，但并不完全排除化学农用品，而是在使用过程中充分考虑其生态安全性；循环农业是指充分利用农业之中的物质进行再生利用的一种可持续农业生产方式；精准农业是指使农业生产经营者使用的相关化学药剂具有针对性的实施于相应农产品的农业生产方式.

⑥<固体废物污染环境防治法>第十九条、<清洁生产促进法>第二十二条及<大气污染防治法>第四章第五节.

[参考文献]

[1]王树义,周迪.回归城乡正义：新<环境保护法>加强对农村环境的保护[J].环境保护，2014(10)：29-34.

[2]李橙,赵阳,杨晶.农业污染对土壤的危害及防治措施[J].中国环境管理，2014(3)：22-25.

[3]徐谦.我国化肥和农药非点源污染状况综述[J].农村生态环境,1996，12(2)：39-43.

[4]范旭斌.论我国绿色贸易壁垒法律制度的建立与完善[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2010(5)：46-50.

[5]罗吉.我国土壤污染防治立法研究[J].现代法学，2007(6)：99-107.

[6]王俊,马成胜，尚磊.国外农业清洁生产对中国西部地区土壤污染治理的若干启示[J].世界农业，2011(1)：71-75.

[7]罗丽.日本土壤环境保护立法研究[J].上海大学学报(社会科学版)，2013(2)：96-108.

[8]宋才发,向叶生.我国耕地土壤污染防治的法律问题探讨[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2014(6)：28-32.

[9]宋才发.基本农田保护的法制探讨[J].河北法学，2012(6)：23-31.

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0009-04

作者简介：戴俊哲(1995-)，男，汉族，西南政法大学经济法学院。