我国卫生事业中长期发展规划中紧急医学救援部分的编制原则与思考

武秀昆

·医疗管理科学论坛·

我国卫生事业中长期发展规划中紧急医学救援部分的编制原则与思考

武秀昆

5年规划是国家中长期发展规划，对国民经济及社会事业发展有着极其重要的引领作用和指导意义。卫生事业的5年规划对于卫生事业的发展同样也有着极其重要的促进作用，需要在全面系统、点面结合的框架基础上进行编写，特别强调全局发展要有战略思维，宏观整体要有科学逻辑，基本原则必须统筹兼顾，组织结构必须承上启下。

国家中长期发展规划；急救医学；紧急救援

作为一名基层医疗机构的工作人员能有幸参与国家或行业大政方针的制定非常难得。我于2015年先后3次应邀参加与国家卫生事业“十三五”规划有关突发事件紧急医学救援部分的编写工作，这是继多年前执笔起草《国家航空医疗“十二五”规划》后又一次参与此类工作。经过这两次锻炼和学习受益匪浅，对编制中长期发展规划有了新的认识，现就点滴体会总结如下。

1　编制卫生事业中长期发展规划要有战略思维

卫生事业的中长期发展规划及其子规划作为国家中长期发展规划的重要组成部分其重要性不言而喻，科学编制发展规划显然是一项非常艰巨而又重要的任务。参与编写的所有人员无论来自什么单位，担任什么职务，从事什么工作，此时都要超脱以往从事本职工作所形成的惯性思维，站在本系统、本行业的制高点来看待问题、思考问题、分析问题和解决问题[1]。因此，必须要有战略思维才有可能完成这项具有全局性的光荣使命。

所谓战略思维就是要高瞻远瞩、高屋建瓴、与时俱进、创新发展。这正如清朝学者陈澹然所言：“不谋万世者,不足谋一时；不谋全局者,不足谋一域。”要想具备战略思维唯有加强学习和集思广益，通过学习来提高认识，统一思想；通过集思广益来博采众长，谋划布局。在具体实施的过程中要注意以下几点：首先要明确发展方向；其次要把握基本原则；再次要科学合理定位；最后是突出建设重点。

2　编制中长期发展规划要有科学逻辑

从自身事物来讲，任何系统或行业都是一个整体，卫生系统也不例外。因此，编制系统或行业的中长期发展规划就要有完整性、系统性和包容性。一方面，考虑问题要全面，对全系统的方方面面都要有所考虑，以求共同发展；另一方面，对应问题要科学，要把整体利益和局部利益有机结合，相得益彰；再一方面，解决问题要有序，凡事要有主次先后，轻重缓急，在实事求是的基础上按科学规律办事[2]。

讲科学很大程度就是要讲逻辑，在编制规划时，通过全面推进、突出重点、点面结合、以点带面来谋求事业发展。为此要认真思考，精准定位：有的工作要全面推进，持之以恒；有的工作要政策倾斜，重点扶持；还有的工作是要等待或寻找时机，随后跟进；甚至有些工作要重新审视，另辟蹊径或暂时放弃。对此特别强调要把握两点：一是选好重点，着力推进，引领示范；二是选准试点，探索经验，以便推广。

正在酝酿中的国家航空医疗救援体系建设必然涉及试点确定与试点先行问题。众所周知，北京市红十字999急救中心以敢为天下先的勇气与责任担当在国内率先开展专业化的航空医疗作业，因而倍受各界关注，指定其作为国家航空医疗试点单位并承担探索研究任务理所当然。其理由一是北京市红十字999急救中心已经积累了一定的飞行实践经验；二是其同时拥有旋翼和固定翼两种类型的医疗专用飞机；三是其院前急救与院内抢救体系健全且融为一体。因此，鼓励、支持、呵护其进一步发展，利国利民。

需要注意的是，作为首都北京，所取得的经验能否成为放之四海而皆准的定律而被复制与推广尚有待商榷，凡事既要考虑国情也要考虑地情。所以，从普及推广的角度考虑，在京城选择试点单位还必须意识到其地位条件需求的特殊性，把握好普遍性、关联性和可及性，在借鉴学习时既要把握原则、领会精神、结合实际、有所取舍，又要活学活用、掌握精髓、因地制宜、注重实效，在消化吸收的基础上不断创新，力求青出于蓝。

3　编制中长期发展规划必须统筹兼顾

众所周知，任何事业或事物发展都不可能齐头并进，统筹兼顾是编制规划所要把握的基本原则。所谓统筹兼顾就是要实事求是，量力而行，适度超前，科学发展，在做好加减乘除中有所取舍。需要强调的是，系统及行业发展要服从国家总体战略，要与当前形势和未来发展紧密结合。卫生系统作为服务行业，必须服从改革开放大局，在规划实施重点项目时，要优先考虑与国家利益和国家安全有关的建设项目。

在事业发展上，保持与保留较为容易，放弃与舍弃非常困难。情感因素也好，本位主义也罢，都必须彻底抛弃才能编写好规划。统筹兼顾不是面面俱到，而是顾全大局，有所为有所不为。更主要的是，要注重打牢基础，着眼未来，突出重点，务求实效，在跨越式发展的过程中追求可持续发展，在高速发展的过程中努力实现科学发展和良性循环，既不因陈守旧，墨守成规，也不贪大求洋，标新立异，在脚踏实地中推陈出新，在多快好省中向前推进，在求真务实中快速发展。

国家海难紧急医学救援基地与队伍建设选点在广西北海和海南三亚，不仅是出于南海严峻的安全形势防范需要，更是由于南海面积多达356万平方千米，是仅次于珊瑚海和阿拉伯海的世界上第三大陆缘海，按照《联合国海洋法公约》及史料记载，归属我国管辖的海域面积就达210万平方千米，同时也是极其重要的国际海上航运通道和石油产地。无论从国家发展战略还是捍卫领土主权、维护海洋权益、延伸医疗服务等各方面因素考虑，都需要有针对性地加强基础设施建设，提升综合保障能力。

如果说海难紧急医学项目建设涉及国家安全和国家利益的话，在三峡库区开展的国家水上紧急医学救援基地与队伍建设则是典型的民心工程和民生建设。众所周知，三峡库区是指三峡工程建成后淹没地区在175米蓄水高程时所形成的1084平方千米的水库面积，库区回水上溯600千米，最宽处达2000米，整个流域面积大约10000平方千米，致使沿岸居民寻医问药尤其是突发疾病或受到意外伤害时的求救非常困难，医务人员从陆地前往抢救也非常不便，救护车难以及时到达。因此，以医疗机构为骨架，以救护船艇为单元，以水上救护为主体构建水上紧急医学救援体系是开展救死扶伤、应对突发事件的重要举措。

4　编制中长期发展规划必须承上启下

一带一路，互联互通，已成为当下最时尚的事物与追求。由此可见，沟通与协调是和平与发展的基础与基石。我国从1953年开始，每5年编制1次国家中长期发展规划，当时称“五年计划”，除1949年～1952年国民经济恢复时期和1963年～1965年国民经济调整时期暂停编制外，迄今已编制完成了12个五年规划，“十三五”规划纲要已经全国人大十二届四次会议表决通过。在对规划不断完善与编制过程中，我国国民经济和社会事业发展在计划体制、目标任务、项目引领三者有机统一中不断发展。由于长期实行计划经济致使条块分割，各行各业极少往来及沟通交流，规划的编制不大注重相互衔接与协调问题。

今天的世界被称为“地球村”，由此可见相互往来、深度融合之广泛密切。因此，在编制规划时要注意与上衔接，与下对接，左右连接和互联互通等综合协调问题。其中纵向贯通要与“十二五”规划延续下来的工作衔接，同时还要为“十四五”规划所要承接的工作留下伏笔[3]；横向贯通要与有关部委交叉重叠的相关工作协调衔接，与各省市自治区“十三五”规划的有关工作协调衔接；在系统内还涉及上下左右衔接问题，对内主要是有关司局工作职能和项目规划的相互衔接，对外主要是与各省、市、自治区卫生和计划生育委员会所编制的规划对应衔接等。

协调与衔接既有一个相互尊重及形成合力的问题，还有一个职能对应与合理用权的问题。同是卫生事业或卫生系统的某一项工作或事务，在出台有关政策时有可能是国务院发文，也有可能是跨部委联合发文或国家卫生和计划生育委员会单独行文，事情虽然是一样的，但不同的发文主体力度显然不同，三者差异很大:前者发文在权限及措辞上几乎没有什么限制，而后者只能局限在国家卫生和计划生育委员会的职权范围内，多部委联合发文的情况则介于两者之间。以免收救护车高速公路通行费为例，国务院发文或交通运输部与国家卫生和计划生育委员会联合发文都能免除，但国家卫生和计划生育委员会单独行文就无法有效落实。

规划的落实必须要有执行力。除列举救护车通行费的事例加以说明外，执行力最终要通过资金落实和合理使用来体现，其中落实资金是最关键、最紧要、最根本的核心问题，这同样涉及沟通与协调，况且这还是一个困难相对较大的对外沟通协调。卫生事业发展特别是在有形建设方面，无论是立项审批还是资金争取，都需要同国家发改委的发展规划司、社会发展司及财政部的社会保障司等有关部委司、局、处室打交道，当然前提是要在规划中科学编制预算及使用说明。

需要说明的是，编制规划不仅仅是项目建设，还包括思想文化建设、组织机构发展、运行机制建立等方方面面需要预先规划及与规划有关的各项工作[4]。就卫生应急工作而言，在总体规划上要做好“三个结合”，即“平急结合，平灾结合，平战结合”，三者虽大同小异，但各有侧重。整体工作要融入日常，体现非常。在有关突发事件紧急医学救援体系与机制建设上，要注意充分发挥院前急救机构、综合性医院和采供血机构的不同作用，做到优势互补，相辅相成，形成合力。尤其要注重预警预测，应急响应，应急储备和应急保障等各个环节，强调预测准确，响应及时，储备充分，保障有力。

综上所述，编制中长期发展规划要在全面系统、点面结合的同时，注重优化简化，承上启下；科学定位，体现职能；与时俱进，把握重点；结合实际，量力而行；说到做到，说好做好，最终使规划如期落实完成。

[1] 中共中央.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五个规划的建议[J].求是，2015, 659(22) : 5-11.

[2] 习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五个规划的建议》的说明[J]. 求是，2015, 659(22) : 21-23.

[3] 马建堂.在“十二五”巨大变革基础上实现“十三五”更加宏伟的历史任务[J].求是，2015, 658(21) : 40-43.

[4] 国家发展和改革委员会.《关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》[N].北京:人民日报，2016-3-19 : 2-3，5-7.2009年新一轮医药卫生体制改革的政策环境，运用SWOT分析法对民营社区卫生服务机构的优势、劣势、机会和威胁进行定性分析，并对分析结果进行评价，从而提出科学、可持续发展的战略建议。

Compilation principle of and rethinking on the section of emergency medical rescue in the middle and long term development planning of health services in China

Wu Xiukun. Emergency Command Center of Pingdingshan City, Pingdingshan 467000, China

The five-year plan belongs to a kind of national middle and long term development planning, which has an extremely important leading effect on and a guiding significance to the development of national economy and social undertakings. The five-year plan of health undertaking also plays a extraordinarily important role in promoting the development of the same, so it should be compiled on the basis of a comprehensive and systematic framework linking work at selected spots with that in entire areas, and it should be especially stressed that overall development needs strategic thinking, macro entity needs the logic of science, basic principles must make overall plans and take all factors into consideration, and the organizational structure must form a connecting link between the preceding and the following.

National medium- and long-term development planning; Emergency medicine; Emergency rescue

10.3969/j.issn.2095-7432.2016.05.002

467000 平顶山市急救指挥中心

2003年“非典”发生以后，疫情防控被提到了前所未有的高度，大灾无大疫已成为各国政府和卫生行政部门乃至医疗卫生机构的普遍共识与目标追求。东南亚海啸发生后，我应邀参加了由世界卫生组织与中国政府共同举办的“WHO预警专家论坛”，与会者中有相当一部分人认为卫生工作中疫情防控压倒一切，对此不敢苟同，提出了“我国传染病1个月所导致的死亡与交通事故1天所导致的死亡数量各是多少”的比较性询问，事实上两者死亡数量基本相等。此例对比说明了医疗急救与疫情防控同等重要，并得到了与会者的赞同。

普遍性与规律性、特殊性与偶然性都有其科学内涵及实用意义。在编制国家卫生事业“十三五”规划紧急医学救援部分时，无论是灾害型、常规型突发事件，还是危机型、小概率突发事件都是需要预先防范和有效处置的重要问题，尤其是在相应的基础设施建设项目遴选时都要有所考虑。在筑牢基础时有的放矢，在均衡发展中突出重点，既不能胡子眉毛一把抓，面面俱到，也不能顾此失彼，以偏概全。

（2016-03-22，

2016-07-31）