发达国家支持企业技术创新政策研究

林　敏，张艺民，王　帅，戴淑芬，张　群

(北京科技大学经济与管理学院，北京　100083)



发达国家支持企业技术创新政策研究

林敏，张艺民，王帅，戴淑芬，张群

(北京科技大学经济与管理学院，北京100083)

摘要：本研究收集、整理了美国、英国、日本、韩国等主要发达国家政府支持企业技术创新的相关政策和措施。借鉴创新链理论，从创新链的视角对各国政策的布局以及如何作用于技术创新活动各阶段进行深入剖析。采用Rothwell和 Zegvld的研究方法，根据对技术创新产生影响的层面不同，将技术创新政策工具分为供给面政策工具、环境面政策工具与需求面政策工具进行分析。本研究总结归纳出了发达国家政府支持企业技术创新的特点以及对中国的启示。

关键词：创新链；技术创新；政策工具；启示

1创新链理论

创新是指通过开发新技术将其转化成生产力和成果并扩散的全过程(OECD，2005)。创新涵盖范围非常广泛,涉及新思想、新发明的产生、新产品的设计开发、新的生产流程、新的营销策略和新市场的开发扩散等一系列职能活动。创新链的各个环节环环相扣，从理论研究、应用研究、开发、制造到市场营销，最终被市场接受、投入使用[1-2]。对创新链的各个阶段划分，主要有三阶段论和五阶段论两种。三阶段论的学者认为创新链包含开发、示范和扩散(Johansson，2002；Turkenburg，2002)三个阶段，链条并不是一个线性的过程，且链内各要素之间存在着反馈，因此系统的创新非常必要[3]。约翰逊(2002)认为在前期研究与开发阶段应加大研发投入或资助，中期示范阶段最大的难题就是如何降低新技术的成本使其更好地接受市场竞争。不同阶段应该有不同的政策导向。五阶段论认为创新链是由试探研究、工艺开发、试制、市场启动、建立生产和销售五个阶段构成[4]。

创新链主体是学者们关注的一个重要问题[5-6]。创新过程通常需要跨学科、跨领域的多种科技知识，涉及许多具有相互关联的不同产业和企业，这就要求创新链的各主体积极沟通。因此，创新链不可能是孤立和简单线性的、序列式的，而是一个相互依赖、相互影响的交互过程，主体之间协作得好坏直接决定创新链的衔接与整体运作状况。研究表明，创新链是围绕某一个创新核心主体，通过知识创新活动将相关的创新参与者连接起来的[7-9]。核心主体是创新链的组织者、领导者和控制者[10]，往往是拥有核心竞争力、自主知识产权和自有品牌的“龙头”企业。

因此我们可以看出，创新链包含的三个要素为：创新主体、创新活动和创新主体之间的关系。创新主体是创新链上各项活动的参与者，包括技术的供给者和非技术的供给者，如中介、金融机构和市场上的消费者；创新活动是创新链各环节中创新实施者所进行的活动，它的本质是包括由知识单元和联结知识组成的知识链条。产品功能实现必须依托知识链条，它是满足市场需求的基本条件；创新主体之间的关系是创新链中各行为主体之间的交互作用，是创新链稳定的重要因素，会影响创新链上创新主体及其创新活动。

2技术创新政策工具

为了激励企业的技术创新，降低企业技术创新过程中的市场风险和技术风险，政府可以采用一些政策手段，为技术创新提供必要的支持。政府用于激励企业技术创新的政策措施，被称为技术创新政策工具[11-13]。

近年来，许多学者对技术创新政策工具进行了比较深入的研究，其中以 Rothwell和 Zegvld的研究最具代表性[14]。Rothwell和Zegvld认为，技术创新政策工具是一套复合的政策体系，是政府干预技术创新活动的有效手段，在技术创新全过程发挥作用。根据对技术创新产生影响的层面不同，可以把技术创新政策工具分为以下三种：

(1)供给面政策工具。供给面政策工具表现为政策对技术创新的推动力，是政府通过人才、信息、技术、资金等的支持直接扩大技术的供给，改善技术创新相关要素的供给状况，从而推动技术创新的发展。供给面政策工具可细分为人才培养、科技信息支持、科技基础设施建设、科技资金投入、公共服务等。

(2)环境面政策工具。环境面政策工具表现为政策对技术创新的影响力，具体指政府通过财务金融、税收制度、法规管制等政策影响技术发展的环境因素，为产业界进行技术创新提供有利的政策环境，间接推动技术创新和新产品开发与利用。环境面政策工具又可细分为财务金融、税收优惠、法规管制、策略性措施等几个方面。

(3)需求面政策工具。需求面的创新政策注重刺激市场的出现或重构新的市场，针对消费者应用新技术的税收减免和退税，以技术为导向的公共采购，设定基于创新的法规和标准等。政策设计的出发点是降低创新通往市场的障碍。具体来说，需求面政策工具可分为政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构等方面，表现为政策对技术创新的拉动力。

3发达国家支持企业技术创新政策分析

本研究以创新链理论为基础，选取政府支持企业技术创新较为成功的四个典型国家——美国、英国、日本和韩国作为研究对象，搜集整理这些发达国家所采取的相关政策和措施，并根据对技术创新产生影响的层面不同，将技术创新政策工具分为供给面政策工具、环境面政策工具与需求面政策工具。研究各国政府的政策措施在创新链各阶段如何发挥作用，促进创新活动的有效开展。

对美、英、日、韩国政府政策法规的搜集情况如下：①就资料来源而言，一手资料的获得主要是通过各国发布相关政策的官方网站获取，主要来自美国政府网、英国政府网、英国的企业创新与技能部门网站、日本中小企业厅官方网站、韩国中小企业管理局官网、美国专利商标局网、美国联邦小企业署(SBA)官方网站、美国国家档案和记录管理局网、美国众议院官方网站、美国参议院官方网站、美国国会官方网站等；二手资料的获得主要通过搜索全球法律法规网、汇法网、学术论文和相关研究报告等。②就政策法规的搜集范围而言，针对美国主要搜集了美国联邦立法机构出台的相关法律、美国总统令、计划；英国议会通过的法案、英国女王签署的法令以及首相内阁制定的政策；日本国会通过的法案、首相内阁制定的政策、中小企业厅推行实施的政策；韩国国会通过的法案、内阁会议制定的政策、中小企业管理局推行实施的政策等。③就政策梳理的起始年限而言，美国的法律建设较早，体系较为完善，本研究搜集了自1953—2010年以来政府出台相关法规，数量较多。日本、韩国和英国的政策法规搜集的起始年限为1981—2010年。本研究所涉及的政策法规，除英国政府于2001年创立的SBS商业孵化基金于2004—2005年财政年度终止外，本研究涉及的其他政策法规均在有效期内，只有少部分做了修订。

为了便于分析，本研究将创新链大致分为三个阶段:第一阶段包括创意产生与技术源和基础与应用研究；第二阶段包括实验发展、试产试销和批量生产；第三阶段包括创新保护、创新扩散和创新评估。

3.1美国

本研究对创新政策的量化是按照数量来进行简单计算。对美国政府出台的相关政策法规按照年份进行编码。

美国政府的政策在创新链的布局上呈如下特点：在创新链前端，美国政府侧重财务金融方面的环境型政策工具的应用；在创新链中端，信息供给、法规管制和资金投入是美国政府采取的主要措施；在创新链后端政府采购和贸易管制的环境型政策是主要的工具，以下做具体分析。

(1)创新链前端侧重财务金融方面的环境型政策工具的应用。美国政府对创新链前端的技术创新活动的扶持政策情况如表1所示。企业在这一阶段的工作主要围绕企业在生产、资金和研发等方面的需求展开，主要活动包括：对企业的技术、生产设备、专利及资金相关的需要进行描述，对产品的研发进行描述，企业在这一时期尚处于知识探索阶段。这一阶段对于创新链的发展起着奠基的作用，深刻影响着链条的进一步发展，政府对这一阶段也非常重视，出台了许多相关的法律和法规以保障这一阶段工作的顺利开展。该时期企业生产技术往往尚不成熟，生产资料、资金匮乏等。因此，我们看到美国政府的政策偏向生产资料和资金方向，用以鼓励、扶持企业的发展。这也反映在表1的结果中。

表1　美国政府对创新链前端的扶持政策

需要特别指出的是，财务金融的环境型政策是美国政府在创新链初期最为重视的政策手段，而事实也证明财务金融是美国政府运用得最为成功的手段之一。美国政府主要通过提供担保的形式引导和调动社会资金来为企业，尤其是为创新型中小企业提供更广泛和更强大的资助，并不是为企业提供直接的资金。由于在创新链前端，企业为谋求发展需要大量的资金支持，因此美国政府的相关法律政策对企业在创新链第一阶段的经营有重大的意义，起到了非常好的效果。

在该阶段，人才培养在整个供给型政策工具下占的比例最少，这是因为美国已经形成了很好的人才培养系统，有很广泛的知识来源作为技术保障。此外，在该阶段，美国政府同样十分重视基础设施的建设、提供良好的公共服务以及税收优惠的调节作用。

(2)创新链中端侧重信息供给、法规管制和资金投入。企业在创新链第二阶段的主要任务是，在保证解决生产过程中具体资金问题的前提下首先实现技术成果向商品的转化，再对生产出来的、即将投入到市场中的产品进行各方面的测试与准备，并为即将到来的大规模生产做好相应的准备工作。

表2　美国政府对创新链中端的扶持政策

表2给出了美国政府在创新链中端的扶持政策。在该阶段，企业的产品会逐渐走向市场，生产过程也进一步趋于完善，这就会导致各种竞争问题，需要相关的政策进行管制，因此，美国政府制定了相应的法规(占38.33%)，涉及内容包括建立公平的竞争环境，确保中小企业能够获得融资中的公平待遇，强化合作协议中对信息和发明的保护，依靠市场激励，使用绩效标准，在有效满足个人偏好和企业利润目标的同时，使社会公共利益最大化等等。相关的策略性措施也超过了18.33%，美国政府为了加快专利的商业化步伐，给予企业充分的知识产权。将技术转让规定为所有联邦实验室科学家及工程师的一项责任,并将其纳入绩效评定的范畴，鼓励并推动向小企业的技术转让。

处于创新链第二阶段的企业需要大量的外部信息，这里的信息包括：科研机构的技术支持，政府部门建立的信息平台，相关的信息咨询服务，学校可提供的科研扶助等。此外，源源不断的资金支持对处于创新链第二阶段的企业还是必不可少的。

(3)创新链后端侧重政府采购和贸易管制的环境型政策工具。在创新链后端，企业加快自身创新链的发展的过程其实是对自己经营产品或业务范围及规模进一步深化与完善扩大的过程，在这一过程中，需要引入更多的法律、资金、商业化的问题，这就要求企业在这些相关领域投入更多的时间和人力，对此，政府的扶持与帮助对企业来说是至关重要的。因此，相关政策措施在这一阶段的政策工具主要归属于“环境型”和“需求型”，其中“需求型”细分为“政府采购”、“服务外包”、“贸易管制”、“海外机构”，还包括“供给型”中的“资金投入”等，具体如表3所示。

表3　美国政府对创新链后端的扶持政策

从分析结果来看，在需求型政策工具中，对比较明显，政府采购和贸易管制这两种手段受到重视，分别占到需求型政策工具的60%和40%。

在政府采购方面，美国联邦政府是美国最大的消费者,每年要向私人企业购买上千亿元的商品和劳务，其特点是倡导公平竞争、提高采购效率、降低成本。在贸易管制方面，鼓励建立出口型企业，出台“贸易政策行动计划”，减少出口限制，发挥政府作用，美国政府成立了包括许多部门在内的活动网络，在较困难的项目的谈判中为美国公司争取合同。同时，美国政府还通过对贸易伙伴施加政治、经济压力，促使贸易伙伴开放市场。

虽然有关服务外包和海外机构方面的政策有限，但美国政府为推动企业海外市场的拓展建立了一系列的海外机构，这些机构负责对海外企业进行资金扶持、信息提供、市场维护等(Rosenkopf，2001)。

3.2英国、日本和韩国

同时，本研究也从创新链的角度分别对英日韩三国政府支持企业技术创新的政策法规进行了分析，见表4。

从分析结果可以看出，英、日、韩三国制定政策的共同点在于都偏重创新链中端，且以环境型政策为主，其次是创新链前端，以供给型和环境型政策为主。在创新链不同阶段政策部署的不同点在于：

(1)在创新链前端，英国政府制定的环境型政策多余供给型政策，环境型政策主要集中于财物金融和税收优惠方面，这与美国的做法类似。日韩两国都侧重于供给型的政策，日本主要借助基础设施和信息支持相关手段，而韩国则重点放在人才培养上；

(2)创新链的中端，英国主要以财务金融和税收的环境型政策为主。日本重视环境型和供给型政策相结合，公共服务和法规管制是主要抓手。韩国重点采用环境型政策的财务金融和法规管制手段；

(3)创新链末端，英国、日本和韩国支持技术创新的政策都偏重环境型，尤其是利用政策法规手段，这与美国形成了明显的区别，美国政府在这一阶段主要通过政府采购和贸易管制的需求型政策来刺激企业的技术创新。

表4　基于创新链的英、日、韩三国政策工具分析　单位：%

续表4

总的来说，英国政府促进企业技术创新的手段以环境型为主，日、韩两国政府促进企业技术创新的手段随着技术创新活动的不断推进由开始的以供给型为主逐渐转向环境型政策。而美国的特点是，政策逐渐由环境型过渡到供给型，最后转向需求型的政策。

4总结和启示

以上从创新链的视角对主要发达国家政府支持企业技术创新的相关政策措施进行了分析，我们可以看出，实际上这些政策在创新链上各国是有各自的布局和特点的。就政策类型而言，我们也能从中归纳出各个国家对企业技术创新支持手段的特点。表5给出了中、美、英、日、韩各国支持企业技术创新的政策工具比较。对中国创新政策的梳理，相关法规的搜集范围包括四个效力级别层面，法律及全国人大(常委会)文件、行政法规及国务院(中央政府)文件、国家部委办局文件以及地方政府(部门)文件。

表5　中、美、英、日、韩各国支持企业技术创新的政策工具比较　单位：%

续表5

4.1美国的特点

美国政府首要的一个突出特点是重视法律体系的建设，注重财政、金融手段的利用,尤其对促进创新链前端的知识创造和技术进步起到了很大的作用。在美国企业的技术创新中，风险投资扮演了很重要的角色。它通过加速科技成果向生产力的转化推动了高科技企业从小到大，从弱到强的长足发展，进而带动了整个经济的蓬勃和兴旺。同时，美国的实践表明，信用保证制度是对中小企业使用率最高且效果最佳的一种金融支持制度。该制度受到政府、企业和银行的普遍认可，减少了银行对中小企业还款能力的担心,很大程度上改善了企业的贷款环境。同时通过分析相关规定的内容我们发现，美国出台的政策有以下特点：目标和对象明确，内容具体，具有很强的参照性和可操作性，并且强调监督执行的重要性。

4.2日本的特点

日本政府在支持企业技术创新方面注重法规的建设，同时日本的民间金融机构配合信用担保制度为企业技术创新和发展起到了很重要的作用。多年的实践使日本政府意识到，只有商业性金融真正发挥了主体作用,企业的融资需求才能最大限度地得到满足,因此日本把发挥民间金融机构的作用作为支持企业融资的重点,而不是致力于扩大政府金融机构的规模。日本的另一个突出特点是产业化能力很强，这与日本政府非常重视产学研结合的导向密切相关。相关的统计数据表明，日本的研究人员和产业界有很强的联系，有很强的沟通意识，研究人员或技术的供给方与技术的使用方沟通频繁，这是欧美等发达国家都无法比拟的，这使得技术适应市场的能力很强，产业化速度更快。

4.3韩国的特点

韩国政府在科技创新的进程中,显示了强大的行政推动、政策引导力量。韩国政府重视对研发的投入，目前韩国R&D占GDP的比重仅低于日本居世界第二位，而且增幅全球最高。高水平的R&D投入是韩国保持较高创新能力的重要保障。在短短的40多年中,以科技创新为动力,大大促进了韩国经济的发展和综合国力的提高。在韩国政府的支持下，韩国逐渐形成了以三星、现代为代表的大型企业财团的经济模式，企业研发能力不断提高，成为本产业尖端领先技术的开发者和拥有者，并成为国家经济发展的支柱。韩国经验告诉我们,政府主导经济科技发展战略,制定符合国情规划或计划,发挥宏观引导作用。所以,政府主导科技战略下的产学研联合、协同技术开发的科技创新体系的形成,实现技术和市场密切结合,有助于技术的商业化和产业化,提高企业技术研究开发的水平和效率。

4.4中国的特点和不足

中国的政策工具同样是“环境型政策是主导，重视供给型政策”。我们可以看到，企业技术创新政策文本内容涉及的政策工具超过一半是环境型政策工具，而在环境型政策工具中，政策工具又突出的表现为策略性措施。策略性措施频频发生，一方面是政府解决短期行为的动机决定的，另一方面制度本身的缺位也起到了推动作用。因此，今后的政策制定需要采取适当手段进行矫正，从长远的战略与规划上全局谋划、整体布局中小企业技术创新的政策体系。而环境型政策工具中，财务金融、税收优惠和法规管制的使用较少。在法规管制方面，存在法规不健全，特别是关切中小企业技术创新的知识产权保护体系还缺乏系统的完善。在企业，尤其是中小企业技术创新迫切需要的资金投入方面扶持不够；在供给型政策工具方面，主要借助公共服务政策工具。由于中国企业技术创新的基础条件及能力和水平都还处于比较低的层次，因此政府重视在公共服务领域对企业技术创新提供引导和支持。但同时，其他的政策工具都没有得到充分有效的运用，尤其是对企业技术创新至关重要的信息支持、资金投入、人才培养等，目前这些因素是制约企业技术创新的关键，也正是企业自身无法解决的困境，政府的支持政策需要更多考虑这些关键因素；在需求型政策工具方面，政府表现出尚不够重视，而涉及的具体政策无法满足企业技术创新的需要，特别是服务外包和海外机构等政策工具更是空白。政府采购是发达国家实施需求型政策的主要抓手，中国的政府采购政策目前还没有起到激励技术创新的作用，尤其是中小企业几乎不在政府采购的对象范围内，这与发达国家通过政府采购保障和鼓励中小企业技术创新形成了鲜明对比。

除了以上对政策工具结构的分析，本研究认为，中国在支持企业技术创新的政策措施上有两点不足是比较突出的。一个是缺乏专门针对中小企业的政策措施，有必要细致研究专门针对中国国情的促进中小企业技术创新的政策，以提高中小企业技术创新的积极性和水平；另一个就是缺乏监督执行机制。这使得已有的政策措施没有得到很好的贯彻执行，常常流于形式。本文的研究发现在政策的监督执行上，美国、德国和韩国都是比较重视的。

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(责任编辑刘传忠)

Research on the Policies to Support the Enterprise Technology Innovation in the Developed Countries

Lin Min，Zhang Yimin，Wang Shuai，Dai Shufen，Zhang Qun

(School of Economics and Management，University of Science and Technology Beijing,Beijing 100083,China)

Abstract：This study has collected and sorted out relevant policies and measures that the government of major developed countries,such as the United States，Britain，Japan and South Korea,use to support their enterprise technology innovation.By using innovation chain theory，this paper deeply analyzed the layout of the national policy and its impact on technology innovation activities in each stage.By using the methods of Rothwell and Zegvld，it divided technology innovation policy instruments into supply side policy tools，environmental policy and the demand side policy tools based on the level of impact on technological innovation.This study summarized the characteristics of the policy that the governments support the enterprise technology innovation and its enlightenment to China.

Key words:Innovation chain；Technology innovation；Policy instrument；Enlightenment

中图分类号:F062.4

文献标识码:A

作者简介：林敏(1982-)，女，福建人，北京科技大学经济与管理学院讲师；研究方向：技术创新管理，知识管理。

收稿日期：2015-04-04

基金项目：中央高校基本科研业务费项目“开放式创新模式下科技中介服务能力研究”(FRF-BR-14-010A),中国科学技术部创新体系建设专项经费项目“发达国家政府规制和支持企业技术创新的政策研究”(2013cxb26)。