农业家庭承包经营制度的演变逻辑与完善路径

2016-01-27陈汉平

湖北经济学院学报 2015年3期

关键词：家庭经营农业现代化

陈汉平

（广东农工商职业技术学院财经系，广东广州510507）

农业家庭承包经营制度的演变逻辑与完善路径

陈汉平

（广东农工商职业技术学院财经系，广东广州510507）

摘要：我国的农业家庭承包经营制度从产生到不断完善有着需求诱制性制度变迁特征。农业生产的特性以及家庭经营的独特优势使农业家庭经营具有广泛的适应性和旺盛的生命力。我国人多地少的国情决定了从小规模家庭经营走向土地适度规模经营是一个渐进的、长期的历史过程，而我国实现农业现代化的关键在于促进农民合作社、公益性服务机构和经营性服务组织的建设，为普通农户和规模经营主体提供统一服务，实现服务的规模经营。

关键词：家庭经营；农业现代化；土地规模经营；服务规模经营

中图分类号：F301.1

文献标识码：码：A

文章编号：号：1672－626X（2015）03-0074-06

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.03.012

收稿日期：2015-04-18

作者简介：陈汉平（1976-），男，湖北监利人，广东农工商职业技术学院讲师，主要从事农业经济、区域经济研究。

Abstract:Chinese agricultural household contract management system significantly has the characteristic of demand induced with institutional change from its producing to improving. The features of agricultural production and the unique advantages of family business make agricultural family management has extensive adaptability and strong vitality. The reality of our nation that too many people with few land determines the process, from small family operation to land moderate scale management, developing gradually in a long-term, and the key of agricultural modernization realization is to promote farmer cooperatives, public welfare service and operating service organization, by providing unified service for ordinary farmers and scale operators, and implementing the service scale operation.

家庭承包经营制度是我国农村的基本经营制度。家庭承包经营制度在实施初期极大地提高了农民生产积极性，促进了农业经济的发展。随着制度绩效的逐步发挥以及我国工业化城镇化市场化进程的加快，家庭承包经营制度绩效开始减弱。不断发展及完善家庭承包经营制度便成为进一步发挥制度潜力，促进农业发展、农民增收的客观要求。

一、农业家庭承包经营制度的建立与发展

家庭承包经营制度自20世纪80年代初在我国全面实施以来迄今已有三十多年，在这期间家庭承包经营制度并不是一成不变，而是随着外界条件的不断变化和生产力水平的不断发展处在不断的发展完善之中。总的来说，我国农业家庭承包经营制度从产生、确立到发展完善大致可以分为以下三个时期：

（一）农业家庭承包经营制度的产生与确立（1978—1983年）

中国的农村改革发端于1978年安徽省凤阳县小岗村农民为了吃饱穿暖而自发采取的“包产到户”行动。1983年中央1号文件认为家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造”，①确立了家庭承包经营制度。到1983年底，全国实行家庭承包的生产队达99.7%，家庭承包的耕地面积占总耕地面积的97%。[1]家庭承包经营制度赋予了农民对土地的生产经营权和剩余索取权，极大地激发了农民的劳动主动性和生产积极性，农业生产迅速恢复，农产品产量在改革初期年年增加。

（二）农业家庭承包经营制度的稳定发展（1984—2003年）

这一阶段是家庭承包经营制度逐步走向成熟稳定的时期。关于土地承包期，各地最初定为3年，为了鼓励农民增加投资，1984年中央1号文件决定“土地承包期一般应在15年以上”。②1984年全国粮食产量达到历史最高，证明了家庭联产承包经营制度改革的成功。为了进一步稳定农民预期，1993年中央11号文件决定“耕地承包期到期之后再延长30年不变；经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”。③1998年新《土地管理法》颁布，“农民的土地承包经营权受法律保护”、“延长土地承包期30年”以法律条文的形式体现出来。2003年实施的《农村土地承包法》标志着农村土地集体所有、家庭长期承包经营、规范土地流转的农村基本经营制度的

成熟。

（三）城乡统筹下农业家庭承包经营制度的改革深化（2004年至今）

2004年起中央连续发布关于三农的1号文件，逐步取消农业税（2006年全国取消），给予农民补贴，这标志着中国正式进入了以工促农、以城带乡的城乡统筹时代，农户承包土地经营由债权性质进入物权化时代。2005年农业部出台《农村土地承包经营权流转管理办法》，土地流转进入规范化轨道。2006年通过的《农民专业合作社法》使农民基于小生产与大市场的矛盾自发的合作行为走上了法制化道路。2007年通过的《中华人民共和国物权法》从法律上确认了家庭承包经营权的物权性质。2008年中共十七届三中全会决定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。④2013年中共十八届三中全会决定“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。⑤

二、农业家庭承包经营制度的演变逻辑

任何一个好的制度都不是一成不变的，它必然会随着外在条件的变化而不断发展完善。家庭承包经营制度也是这样。探寻农业家庭承包经营制度的发展逻辑，总结其演变规律，对于进一步完善我国农业家庭承包经营制度有着非常重要的意义。

（一）家庭承包经营制度演变以需求诱致性为主

家庭联产承包责任制产生于农民为了吃饱穿暖发展生产而进行的自救行动。早在1956年浙江永嘉县就开展了包产到户的试验，直到1978年中央重新确立解放思想、实事求是的路线，安徽小岗村18户农民的包产到户才真正得到中央的肯定，此后便成燎原之势在全国广泛铺开。土地承包期刚开始是一年一定，农民缺乏稳定的预期，掠夺式经营等短期行为突出，农民盼望中央能延长承包期。中央顺应了农民愿望，土地承包期延长到15年，后来再次延长到30年，到现在是长久不变。随着我国非农产业的迅速发展，20世纪80年代中期以来农村剩余劳动力开始向二、三产业加快转移，他们在农村的土地便有了流转的需要。中央顺势而为出台了一系列引导规范土地承包经营权依法有序流转、促进土地适度规模经营的相关文件和法律法规，家庭承包经营制度得到进一步完善。

（二）家庭承包经营制度演变始终坚持家庭经营在农业经营中的基础地位

由于农业劳动在空间上具有分散性，劳动时间跨度大且时效性很强，劳动成果体现在最终产品中，会导致农业劳动监督和计量困难。同时，农业劳动对象（种植业）生长受自然条件影响大，劳动者必须对大自然条件的微小变化做出及时决策与应对，这种灵活性决定了与之相对应的经济组织不可能是大规模的。而家庭是天然的利益共同体，以家庭成员为主的劳动无需监督就能齐心协力地干活，因此，雇工经营和集体经营反而不适应于农业生产（特别是大田生产）。虽然在农业发展的不同时期，家庭经营的内涵不同，但总的来说，我国农业家庭经营正从传统农业向现代农业转变，从自给自足向商品化生产转变，从农业粗放经营向增加资本和技术投入的集约经营转变，由小规模农户分散经营逐步向适度规模经营转变，从家庭封闭生产到逐步参与社会分工生产转变，从初始土地承包追求公平实现“耕者有其田”到资源市场配置提高效率体现“能者经营田”转变。

（三）农业劳动力转移、农户兼业、商品粮和农业市场化是农业家庭承包经营制度演变的动因

随着我国乡镇企业在20世纪80年代中期以来的迅速发展和户籍制度的松动，农村剩余劳动力纷纷走出乡村，到乡镇企业和沿海发达城市从事第二、三产业，农户家庭开始分工。在家庭中一部分有愿意从事农业生产或缺乏其他就业技能的农民继续留在村庄专事农业生产，有着较高文化水平和非农就业技能的青壮年农民外出务工经商。农户兼业化体现为家庭内部成员依据专长进行的合理分工，使农村劳动力资源得到了优化配置。而大量农民常年外出务工经商客观上使专事农业生产的农民人均耕地规模扩大，提高了农业劳动生产率。农户兼业使农民开始分化为专业农户、以农业收入为主要来源的兼业农户、以非农收入为主要来源的兼业农户和非农农户。农户兼业增加了农民收入，同时也促进了我国工业化、城镇化进程。农民中有部分资本实力强、懂技术会经营的人开始从事农机服务、农产品运销等农业生产经营服务，进一步深化了农业分工，促进了农业生产的专业化、规模化、社会化。

随着农民工的增多，社会对商品粮的需求增加。而留守村庄务农的农民劳均耕地面积增加，劳

均产量远远高于以前，生产的农产品除了满足自己需要外有了更多的剩余，粮食商品化率明显提高。农户主要农产品总体商品化率从1985年的34.3%稳步上升到了2006年的65.6%。[2]随着我国由农产品短缺进入到自给有余，特别是1984年粮食产量达到历史最高后开始出现了卖粮难现象，粮食价格市场化条件开始成熟。1985年国家取消了实行30年的农产品统购派购制度，农民可以根据市场价格信号自由地调整粮食品种种植结构，生产有了更大的自主权，但同时也使农民开始真正地面对不确定的市场风险。由于农业生产不仅要面对变化无常的自然风险，还要面对千变万化的市场风险，千家万户的农民小生产与大市场的矛盾日益尖锐起来。为了与强势的工商资本相抗衡获取更多的农业剩余，农户自发地合作与联合就成为明智的选择，这就为农民合作社的兴起创造了条件。

20世纪80年代中期以来，大批青壮年农民外出打工，他们在家乡的承包地流转就成为现实的需要，由此产生了对农村土地流转的制度需求。为了规范农民自发的土地流转行为，政府出台了一系列关于促进农村土地承包经营权合理有序规范流转的方针、政策，推动了农村土地流转市场的形成。由于大量青壮年农民外出务工，农村劳动力大大减少，农忙季节雇工市场和农机作业市场也开始活跃起来。农户兼业、农民专业分工在进一步优化劳动力资源有效配置的同时也促进了农业生产要素（土地、劳动力、农机等）市场的发育。

三、农业家庭承包经营制度面临的挑战

家庭承包经营制度是农业经营的基本制度，也是最适合农业经营的制度。但我国目前的小规模分散家庭经营、农业劳动力老弱化、农户兼业化、农业副业化阻碍了家庭承包经营制度绩效的发挥，也成为我国加快实现农业现代化的障碍。

（一）经营土地碎小化

据统计，全国农户平均经营土地7.1亩，分为4.1块；经营耕地10亩以下的农户占74.2%。[3]我国的劳均耕地面积只相当于美国的1/435，法国的1/224，英国的1/86，相当于人地关系更紧张的日本的1/24，韩国的1/8。⑥如此小的农户家庭经营规模，严重制约了我国农业劳动生产率的提高。农户小规模分散经营，不利于农业机械的使用和农业先进技术的推广，增大了耕作成本和市场交易成本，难以形成规模经济，是农民难以增收、农业难以增效的主要原因之一。

（二）农业劳动力老弱化

1996年中国进行第一次农业普查时，50岁以上的农业从业人员比重仅占18.1%，2006年第二次农业普查时上升至32.5%。目前我国从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁左右，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁。[4]农村技术型人才占农村劳动力的比重仅为1．6%，受过中等及以上农村职业教育的劳动力占劳动力总数的比例不足4%。[5]在全国种植业劳动力中，77.2%的是小学以下文化程度，特别是新生代农民工普遍务农意愿淡薄。[6]我国农业劳动力不仅存在严重的结构性短缺，缺乏青壮年劳动者，且劳动者素质低下。

（三）农户兼业化、农业副业化

据全国农村观察点调查，1993—2013年，纯农户比重由49.90%下降至39.65%，非农户和兼业农户比重已达60.05%。2013年，我国农民人均纯收入中来自第一产业的比重已下降到31.79%，[7]而来自于工资性收入的比重则上升为45.25%（见表1）。以上数据说明农民就业、生活已经不再以农业为主，这会导致部分农村耕地的粗放经营甚至撂荒，致使土地产出率、劳动生产率和资源利用率下降。

（四）农地流转发生率滞后化

据统计，2013年全国农民工数量近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%。[8]我国农村劳动力已经大量转移到了二、三产业，但他们在农村的耕地却并没有同步流转给其他农户，农民工耕地流转率远滞后于农村劳动力转移率。1999年我国只有2.53%的耕地发生了流转，到2006年农地流转率只有4.57%，2008年为8.6%。近几年农地流转的速度有所提升，但到2013年底依然只有26%，如果去掉农民非自愿流转部分，这一比例会更低。[9]这说明靠土地流转来扩大土地经营规模将是一个渐进的、长期的过程。

四、土地规模经营与服务规模经营是完善我国家庭承包经营制度的必然选择

农业规模经营是指农业生产要素通过适当的配置达到了较高的集中度和更好的利用率，平均成本随着产量增加出现下降的农业生产经营活动。土地的适度集中为农业机械、生物技术等的充分利用创造了条件，而农业机械、生物技术等先进农业技术的广泛使用则能有效地降低成本从而达到规模经济的目的。农业的规模经营不仅仅是人们通常认识的土地规模经营，在我国人多地少的国情约束下单纯靠扩大土地的规模来实现规模经济在较长时期内是很难做到的。现实的可行路径是一方面坚持不懈地引导规范土地流转，通过市场机制逐步扩大土地的经营规模，同时更为关键有效的是通过完善社会化服务体系为普通农户和规模经营主体提供生产性服务，实现服务的规模经营。有形的土地规模经营和无形的服务规模经营是新形势下完善我国家庭承包经营制度的必然选择。

表1　近十年农民人均纯收入中来自农业和工资性收入的比重（%）

（一）土地规模经营与服务规模经营的联系

土地规模经营是基础，我们必须坚持不懈地引导、规范和促进土地适度规模经营，顺应工业化、城镇化和农村劳动力转移趋势。只有农户土地经营的规模扩大了，才会对农业社会化服务形成旺盛的需求。但我国的国情决定了土地经营规模的扩大是一个渐进的、长期的历史过程，它受非农产业、城镇化发展水平和农民市民化进程以及农村社会保障体系完善程度的制约。因此，现阶段应促进无形的服务规模经营，通过将小规模农户的若干生产环节借助于农业社会化服务这个平台纳入社会化大生产中，进一步深化劳动分工，使农民分享分工经济带来好处的同时，夯实统一经营的层次功能，促进农业生产的专业化、标准化、规模化、社会化、组织化进程，缓解“弱者种地”、“差田产粮”给农业增产、粮食安全带来的压力。土地规模经营为服务规模经营提供了旺盛的需求，服务规模经营则为土地的规模经营创造了条件，保障土地规模经营的有效运行。我国农业基本经营制度在未来发展趋势上表现为以家庭经营为基础的土地适度规模经营和服务规模经营，二者是互为补充、相互促进的辩证统一关系。

（二）土地规模经营与服务规模经营的区别

其一，土地经营的规模扩大由于受到非农产业发展、城镇化水平和农民市民化转移约束，注定是一个长期、缓慢的历史过程，而服务规模经营的扩大则可通过有效的组织以及市场竞争机制在较短时间实现。其二，土地的适度集中只是为现代农业生产做了物质条件的准备，它的有效经营依赖于高效的农业社会化服务，服务规模经营使用人才、农业机械装备、先进农业技术、现代物流、营销等多种现代生产要素，符合现代农业要求的发展方向，是小农经济条件下实现农业现代化的关键。其三，土地规模经营有个适度的问题，不是越大越好，不仅要从经济学角度考虑最佳规模问题，还要从社会角度考虑各地不同的资源禀赋条件、人地关系状况，而服务规模则更多地是一个经济问题，在有适当竞争和不损害农民利益前提下较大规模可以实现更好的效益。服务规模经营通过多层次、多元化的服务主体可以为不同土地规模的经营主体提供服务，有着较强的适应性。当然为小规模、分散经营农户提供服务成本会更高，可能会阻碍农户和服务组织的合作，这时由同一集体组织若干农户的共同需要联合购买服务则可以解决这个问题。其四，土地规模经营是传统家庭经营的升级版，从发展趋势来看，家庭经营必然是走向渐进式扩大的土地规模经营，而服务规模经营则是属于“统”的层次，主要由农民合作经济组织、公益性服务机构和经营性服务组织为家庭经营提供统一的产前、产中和产后服务（见图1）。

图1　新型双层经营体系图

（三）农民素质的现代化是实现土地规模经营的保障

随着农业从业人员老龄化、妇女化、低素质化、兼业化越来越严重，培育新型职业农民成为实现土地规模经营和农业现代化的紧迫要求。农业现代化

不仅包括物的现代化（先进的农机装备、水利设施和蕴含农业高科技的良种、农药、化肥等），更重要的是人（农业经营者）的现代化。因为一切农业先进技术和农业机械都是由劳动者来决策使用才能和生产对象结合进而提高作物产量和质量的。实现农业经营者的现代化可以从内部挖潜和外部引入着手。采取各种措施加强对现有专业农民的农业技术、经营管理、现代营销等方面的培训，将农业职业资格认证、专业技术资格等级、职业继续教育和在职学历教育结合起来。国家对通过职业资格认证以及拿到专业技术资格等级证书的农业经营者给予适当补贴，以此来激励农民提高自身素质，以适应农业现代化对从业者素质的要求。为了解决农业后继乏人的问题，国家应采取多种措施鼓励从农村走出去的大中专特别是农业职业院校毕业生回乡务农，鼓励农民工回乡创业。

（四）引导、扶持农民联合与合作是实现服务规模经营的关键

千家万户的小规模分散家庭经营，不利于农业的标准化生产，不利于农业机械和高科技的使用，不利于农业基础设施的建设，而且进入农资市场的交易费用高昂，难以应对自然和市场的双重风险。解决农户小生产与大市场矛盾的根本途径只能是将分散的小农组织起来共同抵御自然和市场的双重风险。农民合作社是农户小生产对接大市场的桥梁和纽带，但从当前各地的合作社来看，真正有效率、能体现为全体社员服务宗旨的合作社不多。造成合作社低效或偏离宗旨的根本原因是合作社内部管理上的权利垄断，属于农民自己真正经营、管理、收益的合作社不多，很多合作社都在强势的公司、干部、专业大户的控制之下，合作社缺乏真正的民主管理、民主监督，合作社的社员难以享受到应得的利益。要组建农民自己真正的合作社，就要打破利益固化的藩篱，限制或取消政府部门、工商资本对农民的盘剥，切实实行合作社的民主管理和监督，完善合作社治理结构，加强合作社之间的联合与合作，切实体现合作社为全体社员服务的宗旨。要保证合作社的正常发展，必须坚持合作社非营利性的性质。在合作社发展过程中要汲取人民公社的教训，严格实行政社分开，节制资本的作用，防止合作社成为少数干部、工商资本和农村能人牟利的工具。

我国农业实行家庭承包经营基础上统分结合的双层经营体制三十多年来，农村家庭分户经营的效益已经比较充分地发挥出来了，但统一经营层次功能还比较薄弱。要想发挥家庭经营在农业中的制度优势，巩固家庭经营的基础性地位，实现中国特色的农业现代化，就必须增强农民合作经济组织、公益性服务机构和经营性服务组织统一服务的功能，充分发挥服务规模经营的作用，这是我国完善农业基本经营制度的方向，也是实现我国农业现代化的必然选择。

注释：

①中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的通知，中发[1983]1号，1983年1月2日。

②中共中央关于一九八四年农村工作的通知，中发[1984]1号，1984年1月1日。

③中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施，中发[1993]11号,1993年11月5日。

④中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定，2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过。

⑤中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，2013 年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。

⑥根据世界银行、联合国FAO相关数据整理.

参考文献：

[1]杜明艳.中国农民集体组织民事法律地位探析[J].内江师范学院学报，2006，（5）：33-38.

[2]曹阳，王春超.中国小农市场化：理论与计量研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2009，（6）：39-47.

[3]关锐捷.构建新型农业社会化服务体系初探[J].农业经济问题，2012，（4）：4-10.

[4]孔祥智，刘同山.论我国农村基本经营制度:历史、挑战与选择[J].政治经济学评论，2013，（4）：78-133.