“城居保”基金管理运营探究

“城居保”基金管理运营探究

郭嘉儒

（华侨大学公共管理学院，福建泉州362021）

[摘要]为促进“城居保”基金保值增值目标的实现，通过对“城居保”基金管理和运营情况进行分析，发现“城居保”在基金管理和运营上存在着统筹层次低、保值增值困难、管理体制不健全等问题，在此基础上提出了基金运营中应该遵循的原则，进而提出了“城居保”基金进行科学管理和运营的途径包括在基金管理方式上进行创新、提高基金保值增值能力、改进基金管理体制等。

[关键词]“城居保”；基金管理；保值增值

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1674-3652（2015）01-0109-07

[收稿日期]2014-12-5

[作者简介]郭嘉儒，女，河南新乡人，主要从事社会保障研究。

城镇居民社会养老保险制度（以下简称“城居保”）是为应对我国社会老龄化不断严峻的趋势，解决城镇非从业人员的养老问题而制定并推行实施的，制度的实施在很大程度上解决了城镇老年居民的养老问题，突破了城镇企业职工基本养老保险制度难以对这部分群体实现覆盖的困境，使我国的养老保险基本实现了制度的全覆盖，维护了社会的和谐与稳定。但是，我国目前的现状给“城居保”制度的实施提出了更大的挑战。

一、“城居保”基金管理运营中存在的问题

我国老年人在总人口中所占的比重呈现出快速上升的态势。据中国社科院预测，到2015年我国年龄达到60岁以上的老年人约为2.16亿，占到总人口的16.7%，80岁以上的老年人口将增至2 400万，年均增加100万人，其增速甚至超过了我国老龄化的速度。预计今后的30年我国老龄化速度会不断加快，到2030年我国会成为全球老龄化水平最高的国家①参见中国新闻网，《2030年中国将成老龄化程度最高的国家》，网址为http://www.chinanews.com/gn/2010/09-10/2526415.shtml。。老龄化的迅猛发展，一方面对养老保险的需求更加迫切，另一方面也给养老保险的给付能力提出了极大的挑战，政府在养老保险上的财政压力、基金管理压力也不断地加大。因此探索出一条维持基金高效运转、保障基金保值增值的基金管理之路变得尤为迫切。

维持“城居保”基金的高效运转，实现其保值、增值不仅是应对老龄化形势日益严峻的无奈之举，更是保障“城居保”制度能够维持正常给付、实现制度良性运转的必然选择。面对物价不断上涨的趋势，“城居保”基金如果依旧按照银行一年期存款利率来计息的话，难以抵抗通货膨胀及CPI不断上涨的压力，基金的缩水必将在所难免。那么，“城居保”必将难以实现对养老金的正常给付，参保的老年人就难以维持其基本生活，这将导致其制度最终不能正常运行。因此，基金的保值增值对于“城居保”制度的良性运转至关重要。

我国“城居保”实行社会统筹与个人账户相结合的模式，个人账户实行实账运行，其优点在于保障个人账户基金的安全，但又势必对政府管理基金的能力提出更高的要求，只有维持个人账户基金高效运行，才能保障基金的持续保值增值。但是，就“城居保”制度实施以来政府对个人账户基金管理的状况而言，并没有实现基金的高效运转，其保值增值前景也令人堪忧。具体而言，“城居保”个人账户基金管理中的问题主要表现在以下几个方面：

（一）基金统筹层次低

“城居保”的基金统筹层次是指对基金进行统一筹集、运营管理和分配使用的单位所在的层次，统筹层次是衡量养老保险制度发展的社会化程度的依据，按照统筹层次从低到高分为四个层次：县级统筹、市级统筹、省级统筹及全国统筹。“城居保”基金统筹层次问题是制度设计中的一个重要内容，其对于保障基金的安全、维护制度的良性运转等都有重要的意义。一方面，能够增强地区间的互济性，缓解基金供求上的结构性、区域性困境，遵循养老保险的“大数法则”。另一方面，便于各级政府之间责任的共同分担，地方政府在养老保险基金上的不足历来依赖中央向地方转移支付养老保险专项补助，但是这一原本补贴性的制度逐渐被扭曲为地方政府完全依赖中央政府供给的局面，这加剧了各地方对中央资源的争夺，使中央政府不堪重负，制度进入恶性循环。而扭转困境的办法就是提高基金的统筹层次，不仅可以通过明确各级政府责任使制度走上正轨，而且可以在更大范围内调剂基金来实现互济。另外，提高基金的统筹层次更便于基金的运营和管理。在较低的统筹层次下，基金由县市政府进行管理，风险较高，基金容易被挤占和挪用，而且导致各地区管理系统和基金信息平台大量的重复建设，浪费资源，提高运营成本。较高的统筹层次可以集中运营分散的基金，提高运营管理的效率，降低基金的风险，而且做实个人账户后规模庞大的资金更需要高水平的管理，显然省级和中央政府较之于县市级政府更有能力对基金进行高效管理。

我国“城居保”目前尚未达到基金的省级甚至是全国统筹水平，只是实现了县市级范围的地方统筹，这样的统筹水平与制度设计的目标还存在很大的差距。“城居保”制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，社会统筹的目的是通过政府干预将养老的风险在全社会范围内进行分散，以提高个人抵御养老风险的能力，但是目前较低的统筹水平使社会养老保险的共济性受到极大的限制。较低的统筹层次其弊端是显而易见的，一方面，较低的统筹层次违背了社会保险的“大数法则”，基金过于分散，难以充分发挥基金的规模效应和调剂功能，这也阻碍了其互助性的发挥。另一方面，基金停留在县市一级，而县市一级的“城居保”基金管理部门管理能力有限，基金运作效率不高，同时监管体制的不健全，基金停留在地方易使基金为地方政权所左右，基金的风险特别高。因此，要逐渐地提高基金的统筹层次，迫切需要实现基金的省级统筹，并最终实现基金的全国统筹。

（二）基金投资渠道单一，收益率低，保值增值困难

基金的投资运营渠道，按照《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）的规定，个人账户基金参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，并按照规定保值增值。国家明确规定了社会保障基金的投资办法，其中80%要投资于国债和存入银行，20%可投资于其他方向。1997年国家6号文件更加严格地限制了投资渠道，明确规定了基金在预留够两个月的额度外，应全部购买国家债券和存入专用账户，严禁投资于其他方向。这种单一化的投资方式固然有其优越性即安全系数高，但是目前的银行存款利率较低，甚至低于通货膨胀率，因此投资于银行的基金，其实际基金增长率为负，处于不断贬损的状态。但即使是购买国债也不允许在二级市场运作，只能是持有到期。尽管将基金投资于银行储蓄或购买国债基金安全性较高，而且能够产生一定的收益，但是相对于通货膨胀压力和CPI不断上涨的压力而言，其收益还是明显的不足。而市场上一些金融产品虽然存在一定的风险，但收益相对于银行定期存款利率而言要高出许多，对比表1和表2可以看出：2008年、2010年、2011年居民消费价格指数上涨率高于一年期银行存款利率，也就是说将基金存入银行，基金是在不断地缩水贬值。由表3的数据可得出自2008-2012年：1年期国债的平均收益率是3.027272，3年期国债的平均收益率是4.526087，5年期国债的平均收益率是5.5476471。2008-2012年，其中有三年的1年期国债的平均收益率低于消费价格指数上涨率，其中有两年时间的3年期国债的平均收益低于居民消费价格指数上涨率，其中有两年时间的5年期国债平均收益率低于居民消费价格指数上涨率。从中可以看出投资于国债的收益大部分被通货膨胀的负面影响所抵消，甚至有收益难以弥补缩水状况的出现，所以“城居保”基金投资运营的收益率是非常低的。利息以单利计算而居民消费价格指数增长率以复式增长，这又加大了通货膨胀对基金保值增值的消极影响。同时由于银行存款利率和国债利率皆由政策规定，较之市场作用下真正的利率它可人为操控，且两者之间必然存在差异，则“城居保”基金难以获得市场利率计算的收益，而

基金储蓄所在的银行和国家财政却成为收益的真正获得者。因此，“城居保”基金投资渠道单一的现状难以防范利率的风险，也难以抵抗通货膨胀的压力，基金的保值增值困难重重。

表1　（2008-2013）年居民消费价格上涨率（单位：%）

表2　（2008-2014）年金融机构一年期存款利率表（单位：%）

表3　（2008-2012）年国债利率一览表（单位：%）

（三）管理体制不健全，经办水平较低

“城居保”基金规模庞大、管理工作繁杂，这对基金管理部门的管理能力提出了更高的要求。同时为

保障基金的收益和安全，需要由不同的部门分管基金的收缴、管理及监督，并相互配合、相互监督。《指导意见》中规定：建立“城居保”基金财务会计制度。“城居保”基金纳入社保基金财政专户，实行收支分离的两条线管理模式，单独记账并核算，按规定管理基金。

目前“城居保”的管理水平较低，一方面，管理体制不健全，基金管理环节多，缺乏信息披露制度，基金风险高，各级政府对基金的干预难以受到监督和限制，容易导致资金的贪污、挪用等现象。基金管理层次低，管理能力不足，基金要实现保值增值难度较高。另一方面，基金管理人员能力不足。由于“城居保”统筹层次较低，基金停留在市县一级，而市县一级的社保部门在管理能力和人员配备等各方面都存在诸多不足，基层基金管理部门工作人员对基金的管理水平和专业能力有限，由于受主客观条件的制约对基金的风险控制能力不高，这在很大程度上增加了基金的风险系数。而且基层管理机构对人员的管理体系与基金运营效率无关，导致管理人员对基金的保值增值缺乏责任意识，同时由于“城居保”缺乏完善的监管体制，这些基金管理部门也未向社会公开基金管理情况，这种存在漏洞的管理状况非常容易产生基金被挪用的风险。另外，基金的信息管理水平较为落后，信息化程度低，尚未建立统一的“城居保”信息管理系统，这也给制度的发展带来诸多障碍。

（四）立法较为滞后，监督机制不健全

世界各国的养老保险制度的建立和发展大都遵循“立法先行”的原则，即先制定法律后依法推行实施，而我国关于“城居保”制度的法律目前只有2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》，而社会保险法中对于“城居保”只作了框架性的规定，没有关于“城居保”基金的监督、管理、运营方面的详细规定，可操作性较低。现行的“城居保”制度的实施是根据国务院颁布的政策性文件《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》开展实施的，其在性质上只是部门规章级别的法律规范。因此，“城居保”基金管理目前处于缺乏完善的法律约束的无序混乱状态，在缺乏法律规定的状况下行政手段往往就会代替法律发挥作用，而行政手段又有极大的随意性，这种状况极大地提高了“城居保”基金的风险，同时制度实施的成本也会大大增加。同时由于中央立法的缺失，各地方各自为政，制定适用于本地区的法律，导致相互之间缺乏良好的衔接，难以形成完整的法律体系。在内容上，目前的立法现状只有“城居保”建立实施的原则性内容，缺乏详细明确的操作规程，对于如基金运营管理制度、基金监督制度等配套设施也缺乏明确的规定，导致配套制度建立的缺失和混乱，同时也大大增加了基金的风险。另外，我国目前“城居保”立法现状也难以与国际接轨。国际上，社会保障发展水平较高的国家大都对养老保险制定了完善的法律，保证了制度的合理实施，保障了基金运营管理严格按照法律进行，对于其中出现的纠纷与矛盾也有相应的法律来保障其顺利解决。

二、“城居保”基金管理运营应遵循的原则

（一）安全原则

“城居保”基金运营最为重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保证“城居保”基金最低能够将其本息按期收回。这就要求在基金投资运营时能够处理好安全与风险的关系，在最大程度地保障其安全的前提下进行。其一，必须要控制风险，避免进行风险过高的投资。风险过高很有可能导致本金也无法收回的局面，则要实现养老金的按时给付就非常困难，制度就会存在崩塌风险。其二，提高投资水平，基金投资风险要与收益水平相一致。基金投资不可避免会存在一定风险，一般而言风险与收益呈正比关系，我们追求的目标是要保证“城居保”基金投资的风险与其预期收益相一致，如果高风险的投资难以取得较高的收益率，则这样低效的投资实质是在无谓地增大基金的风险，与安全性原则相矛盾。

（二）收益良好的原则

将“城居保”基金进行投资其目就是为了取得较好的收益，只有较好的收益才能保证基金的保值增值。但是获得收益的前提也必然是保证基金的安全，在投资之前要科学地选择优质的项目，对项目进行全面的评估，在投资之后对其进行全程监控，对其中出现的问题要及时地进行纠正，保障基金运转的安全高效，最终才能取得良好的收益。

（三）流动性原则和公益性原则

基金只有处于不断流动的状态才能取得较高的回报率，但是投资只有能够保证基金在一定期限内顺利变现，才能实现养老金的顺利给付，制度才能顺畅地运转。如果基金的投资不能保障基金的变现能力，则说明这样的投资不适合“城居保”制度的运行。所以，在将“城居保”基金进行投资时，不仅要全面考察其变现能力，而且要遵循“不将鸡蛋放在同一个篮子里”的原则，投资要体现多样性，尽量将基金的风险分散在多种投资项目中。

“城居保”基金的建立，应该以国家财政支持为主，对“城居保”基金的管理运营应该与社保体系的整体规划相协调，遵循公益性的原则，使其与政府的宏观政策和社会整体利益相一致。

三、“城居保”基金实现科学管理运营的途径

（一）在基金管理方式上进行创新

1.实现基金的省级统筹。鉴于目前“城居保”基金由市县一级社保部门管理造成的基金共济性低、风险高的状况，应尽快提高基金的统筹层次，实现基金的省级统筹，统一以省为单位实现基金的统收统支。如果实现了基金的省级统筹，则全省就能够制定统一的业务办理规程、各项管理制度，使“城居保”从经办到管理到养老金的发放都实现统一标准，从而使“城居保”业务实现标准化、规范化、专业化。

“城居保”基金实现省级统筹对于“城居保”的长远发展有重大意义。首先，在实现省级统筹之后，由省级社保部门来管理“城居保”基金，省级管理部门能够更好地把握全局，可以在全省范围内对“城居保”基金进行调配和管理，能够保证养老金的按时发放；其次，把各地分散的基金集中到省级管理部门进行集中管理运营，不仅由于管理水平较高能够对基金进行更好的管理运营，在基金投资上有更科学合理的规划和安排，而且能够发挥基金整合之后的规模效益，提高其投资回报率，同时也更加便于对其进行统一监管，建立完善的监管体制，从而保障基金的安全。第三，对基金的管理提升至省级，基金管理运营的能力和权威性、规范性也相应提高，基金安全性大大提高，也能够增强公众对“城居保”制度的信任，从而提高城镇居民参加“城居保”的积极性。第四，实现基金的省级统筹还有利于在省级范围内实现各种养老保险关系的转移接续，有利于参保人的自由流动，这也为以后在全国范围内建立统一的“城居保”信息系统甚至是全国统一的养老保险信息系统做好了准备。

基金的省级统筹具体实施方案主要包括实施全省统一的“城居保”缴费档次、养老金计发办法和基金的省级管理体制及建立全省统一的养老保险信息管理系统。在“城居保”缴费档次的制定上，由于同一个省内各地经济发展水平存在差异，因此应综合考虑各县市过去的缴费档次划分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度标准等指标，按照与城镇企业职工养老保险相同的替代率水平制定养老金的计发标准。同时建立“城居保”的省级基金管理体制，完善经办机构的垂直管理机制，即各社保部门、税务部门、财政部门实行垂直管理，更加严格高效的对基金进行征收、运营管理和拨付。

在“城居保”基金省级统筹管理制度建立的过程中要注意以下几个问题：第一，要对“城居保”的资金安排制定政府预算，根据各地区的经济发展水平、参保状况、物价水平等因素，安排适当的预算规模，实行严格的“城居保”收支预算管理制度。第二，严格规定省级“城居保”基金管理部门所拥有的权力和应承担的责任，保障权责对等，并且能够严格按照规定执行。

2.将基金进行委托投资管理。“城居保”实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，社会统筹由中央财政提供统一的养老金，个人账户由地方政府补贴和个人缴纳的保费构成，个人账户基金实行基金积累制。在国际上，养老保险制度发展比较成熟的国家其养老保险的个人账户大都采用委托投资管理模式，这种模式也可用于我国“城居保”的个人账户管理。我国城镇非从业居民比较分散，且在地域上分布比较广，这种状况使得基金管理工作非常复杂，这就对“城居保”基金的管理水平提出了较高的要求，但目前大多数基层管理机构的基金管理水平较低，基金保值增值水平不高，且基金风险较高，因此，可以将“城居保”基金委托给管理运作水平较高且安全系数较大的商业机构进行管理。为了保障基金在运作中的安全，政府部门要对“城居保”基金运行进行全程的监控。

3.引入管理竞争机制。引入竞争能够提高效率，政府拥有对“城居保”基金管理的垄断权，这样的制

度设计必然会导致管理效率较低的结果，因此应该在基金管理的制度设计中引入竞争机制，提高管理效率。从国际经验来看，养老基金在民营基金管理公司下的管理效益远高于在政府部门管理下的效益。我国“城居保”基金的管理也应借鉴国际经验，让民营基金管理机构参与基金管理，不仅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能够增强政府部门对基金管理的责任意识和竞争意识，从而激发其对“城居保”的管理更加科学高效。

（二）增强“城居保”基金保值增值能力

1.投资要体现多元化特征。“城居保”基金规模庞大，要保障其基金的安全就必须使基金的投资体现多元化的特征，才能最大限度地降低基金投资的风险。考虑到目前我国金融市场处于不断发展完善阶段，基金投资可以从以下几个方面着手：

首先，在能够保障基金流动性的基础上，逐渐地减少用于银行储蓄的基金比例。将基金存入银行有安全性高、流动性大等诸多优势，因此我国“城居保”基金投资的主要方向一直都是银行储蓄存款，但也应当注意到银行储蓄的缺点：在CPI涨幅不断攀升而银行利率却依然维持在较低水平的情况下，基金实际上处于不断贬值的状态中，这样的收益状态难以满足我国老龄化程度不断加深的压力，为了避免以后养老金给付上的困难状况，必须未雨绸缪，逐渐减少用于银行存款的基金规模，开拓收益更高的投资模式。

其次，可以购买一部分地方政府债券。我国经济社会正处于快速发展阶段，各级地方政府为了给本地创造更好的发展环境，积极进行基础设施建设，但有些地方政府由于资金匮乏不得不发行地方政府债券来保障经济的发展，这些地方政府债券有地方财政收入作为担保，基金安全性较高，同时其收益水平也较高。因此，可以作为“城居保”基金投资的一个渠道。

第三，将基金投资到房地产。居民对商品房的需求是经济发展的一个强大动力，因此，房地产行业发展迅速，但是高房价远远超出了大多数民众的承受范围，国家适时地提出了建设经济适用房的政策，经济适用房能够很好地满足广大民众的需求，其发展前景良好。可以将“城居保”基金投资于经济适用房的建设，不仅能获得比较好的收益，而且也能推进国家政策的实施。同时房地产属于固定资产，保值增值能力较强，投资安全性较高。

总之，要深入研究用于这几种投资的基金比例，科学分配基金的投资规模，在遵循基金投资的安全性、收益良好、流动性和公益性原则的前提下，探索最佳的基金投资组合模式。

2.建立风险规避机制。要提高基金投资的回报率必然要进行风险较大的投资，但是有风险并不意味着我们对风险无能为力，可以建立风险规避机制把风险带来的危害降低。设立风险准备金就是规避风险带来危害的一种有效办法。设置“城居保”基金风险准备金是为了保证参保居民即使在基金投资失败的情况下也能够按时足额领到养老金，保护参保居民的合法利益不受侵犯。投资风险准备金是按照本金的一定比例计提的、用于核销难以收回的本金。“城居保”基金投资风险准备金由中国人民银行负责进行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改进“城居保”基金管理体制

1.加强“城居保”基金管理的组织建设。按照现代组织结构理论，“官僚制”组织效率最高也最稳定，则“城居保”基金的管理机构也应该是官僚制的组织才能保障基金的高效运行。组织的顶端应该是由省级部门选拔专业人才构成的权威性的综合管理部门，总领各“城居保”管理机构，保障政策不会出现“政出多门”状况。其下设立各分管部门，分别负责政策的制定、基金的管理、保费的收缴等内容，并且要使之互相制约并协调。第三层次是负责实施的各职能部门。最底层是各个工作人员，负责具体任务的执行，保障工作保质保量完成。这一体制也就是养老保险的垂直管理体制，这一体制中的中央和省（包括直辖市）是两级行政管理层，县市及以下设立“城居保”经办机构，属于事业单位性质。在中央政府领导下人力资源与社会保障部、财政部、税务总局负担起各自在“城居保”中的职责，由社会保障部负责制定明确的法规和政策，建立起中央政府负责的全国统一的调剂金制度，并保证其规范运转。省级政府协调社保部门、财政及税务部门，保证其各司其职。社会保障部在业务上指导省级社保部门的工作，省级社保部门对本省的“城居保”工作实行垂直领导和管理。“城居保”的垂直管理体制是实现基金省级统筹的重要保障，而

基金的省级统筹是实现基金高效管理运营的保障，因此实施“城居保”的垂直管理体制对于制度自身的发展有重要意义。

2.提高相关人员的经办能力。“城居保”的经办工作是一个复杂的工程，要求经办人员具备较高的素质，尤其是管理人员更要具备良好的专业素养和较强的责任意识。为提升经办人员的整体素质，首先，在经办人员的录用方面，要提高准入门槛，通过公开考试的方式选拔具备专业素质和较高业务能力的人员进入经办队伍，提升整个队伍的服务质量。其次，要建立对经办人员的长期培训和定期考核制度，使经办人员在竞争的压力下坚持学习，不断进行自我提升，不断提高其专业知识和实际经办能力，使经办服务日趋标准化。再次，要广泛引进优秀的专业人才，引入人才竞争机制，努力建设更加专业、高效的经办机构。经办服务任务庞杂，需要多方面的专业人员，例如“城居保”信息系统的建立和维护、基金的管理等等，要实现基金的高效运营，必须面向社会广泛吸收专业人员才能不断提升。另外，还要不断学习国外经办服务的先进经验，瑞典、德国等国家养老保险发展水平较高，其在经办管理上也各有自身的特色，我们可以借鉴其先进的做法进而改善我国在经办服务上的不足之处。

3.建立完善的“城居保”信息管理系统。“城居保”基金实现省级统筹之后，应建立完善的网络信息管理系统，将省内的“城居保”参保信息、业务数据、基金信息等进行统一集中管理，使管理更加高效。全省统一的“城居保”信息管理系统的建立不仅为参保人保险关系的转移接续提供了极大便利，也为以后建立全国统一的“城居保”信息管理系统奠定了基础。可以采用这些具体做法：第一在市级统筹区域内设立一个“城居保”信息管理中心，统一管理市辖区内各“城居保”经办机构的操作规程和业务数据库，对其进行集中管理。第二要建立完善的“城居保”信息垂直互联系统，实现中央各部委—省—市—县的纵向统一，与此同时要将财政、税务、银行等部门横向互联，进而形成网络化管理模式。网络化管理将各个部分都纳入到体系中，使工作更加高效，也为参保对象办理业务提供了诸多便利。

（四）构建保障“城居保”发展的法律体系

“城居保”基金的管理运营的规范程度与基金的风险高低和基金的保值增值能力休戚相关，鉴于目前我国关于“城居保”的法律还非常匮乏，为保障“城居保”制度运行和基金的管理运营更加规范，有必要尽快制定一部《城镇居民社会养老保险法》，明确详细地规定“城居保”的参保主体、缴费档次、待遇标准、参保人的权利与义务、政府的权利与职责、基金筹集、基金运行管理、养老金的发放等问题。同时，国务院各部门要制定配套的行政法规，对基金的筹集、基金的投资、基金的监管等作进一步详细的规定。考虑到各地区经济发展水平、老龄化水平等方面存在诸多差异，地方立法在保障“城居保”制度的发展上依然具有重要意义。通过立法完善基金监管和审计制度，预防对基金的贪污、挪用导致基金漏洞的产生，尽可能将基金风险降到最低，保障基金的安全与完整，保障参保居民的老年基本生活。

瑞典作为北欧发达资本主义国家，其社会保障制度发展程度非常高，完善的社保法律和法规在其中发挥了至关重要的作用。健全的养老保险法律、强制性的国家养老保险政策和完善的税收与监管体制，使企业和个人的偷逃、拖欠保费的行为变得异常艰难，同时养老基金的管理运作更加规范。养老保险制度发展必须立法先行，这已经为美国、德国、日本等这些社会保障制度比较完善的国家的发展经验所验证，逐渐成为一种国际共识，因此我国也应该在发展“城居保”制度时首先建立完善的法律体系。

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[责任编辑：黄志洪]

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