“三权分置”究竟改变了什么

“三权分置”究竟改变了什么

近日,中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》),进一步完善和明确了中央深化改革领导小组提出的三权分置改革方案,形成了对今后农村土地制度改革的指导性文件。三权分置被认为是我国农村继包产到户之后的又一重大制度变革,对农村、农业发展和农民增收致富具有深远的影响。

“三权分置”是农民土地权利的重新配置。过去的两权体制(即农民集体所有权和土地承包经营权)是家庭联产承包经营责任制的产物,仅仅是土地权利在农民集体内部的配置,改变的是生产劳动方式和经济分配方式。在三权体制下,集体土地所有权仍保留在农民集体手中,但土地不再直接发包给农户直接占有使用,将农户承包权改造为集体土地的份额权利；农业用地则由村集体统一经营运作,既可以承包给专业的农业合作社又可以出租或发包给农业公司、专业农户等经营使用(取得土地的经营权)；土地的经营者向农民集体支付土地使用费,农民集体扣除集体提留等项目后,按照农民承包权(所有权份额)分配给农民。因此,三权分置的核心是原来的承包权的价值化,将承包权转变为农民集体所有权的份额；而将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。

三权分置引发的制度变迁效果有三:一是做实了农民集体所有权,做强农民集体经济。三权分置首要的效果是重新恢复农民集体所有权的权能,赋予其对土地资源持续的配置权利,农民集体可以按照土地产出效率最大化(出价最高者)配置土地,实现土地最优化经营。二是农民承包经营权财产化,农民摆脱土地束缚。在三权分置下,土地承包经营权不再包含直接支配、使用土地的权能,而直接转化为农民集体成员在集体所有权中的财产份额(所有者权益),实现了从支配“实物”（土地）到财产权的转变,农民与土地的直接支配关系被“剪断”,农民承包经营权转变为参与农民集体决策、分配收益的权利。三是让擅长种地者取得土地使用权,实现农地集约化和规模化经营。在三权体制下,土地经营权来源于农民集体所有权,是农民集体出让、租赁或以其他方式创设的土地使用权利,属于真正的用益物权(土地使用权)，使农地脱离农民身份,实现市场化配置。因此，“两权”到“三权”的变革本质上是农地产权制度的重新构造，具有系统性、深远性,其实施不仅需要系统的科学的制度设计,而且还要正确稳步地推行。

对于制度设计,《意见》提出的最终目的是“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”,形成规范高效的“三权”运行机制或格局。为此要科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,按照私法规则重构农民集体所有权和实现方式。其关键点有三:首先是农民所有权的私法化,要将农民集体所有构筑成基于集体成员按份所有的特殊共有形式,使农民集体所有权纯化为一种经济权利、财产权利,将农民集体组织打造成反映集体成员意志和代表、维护集体成员利益的组织体,并具有独立主体地位。其次,要完成从农户土地支配权到集体所有份额权的制度转变。不变的是权利,变化的是内容。如何确定农民在农民集体中的份额,确保农民个体在集体土地经营决策中的参与权和收益权就成为关键。最后,可流转的土地经营权是目的。赋予农民集体按照市场规则配置土地的权利,不仅要解决规模经营问题,而且要解决首次配置失效后的校正问题,也就是要将土地经营权塑造成可流转的土地权利,同时又能够确保农民集体对土地利用和土地收益的监督和控制,实现农业经营收益在农民集体与经营者之间的合理分配。

对于实施,《意见》提出尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜四项基本原则,强调应当“逐步”“有序”地实施。三权分置，只有在农民集体、农民个体、农地经营者均具有按照市场经济规则生存和发展的能力时,才能得到有效的运行。我国农村经济发展不平衡,尤其是承包经营之后,集体经济、集体组织在许多地方实力非常弱小，因此需要因地制宜、稳步推进三权分置改革。

(摘自《大众日报》2016年11月9日第10版，作者高富平)