构筑舟山渔场常态化治理机制研究

耿相魁 王兴阳

（浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山316022)

构筑舟山渔场常态化治理机制研究

耿相魁 王兴阳

（浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山316022)

东海无鱼已引起社会各界广泛关注,修复治理渔场已成当务之急。笔者在阐明舟山“一打三整治”的主要做法及成就的基础上，分析了“一打三整治”遇到的主要困难和问题，并在此基础上，从管理常态化视角提出了建设舟山渔场治理长效机制的对策。

舟山渔场；一打三整治；常态化；治理机制

浙江舟山渔场是中国最大的渔场，曾与俄罗斯千岛渔场、加拿大纽芬兰渔场、秘鲁渔场等世界级大渔场齐名，传统的“四大渔产”（大黄鱼、小黄鱼、带鱼和墨鱼）闻名全国，每年冬季曾为全国提供70%以上的渔获量，历来就有“东海鱼仓、中国渔都”之美誉。[1]但随着海洋生态环境恶化和上世纪70年代以来过度的狂捕滥捞，海洋鱼类资源失去了自我更新能力，渔场渔业资源迅速衰竭。2013年4月17日史春波在《钱江晚报》上发表了《东海无鱼》一文，引起了各级领导的高度重视和社会各界的广泛关注。2014年浙江省两会上人大代表政协委员纷纷以此为主题提写议案、提案。借浙江省委政府“一打三整治”专项执法行动的东风，舟山市委政府制定了舟山渔场修复振兴规划，依法严厉打击涉渔“三无”船舶和违反休渔规定等违法生产经营行为。

一、舟山市“一打三整治”的主要做法及成就

“一打三整治”的专项执法行动,舟山市委市政府高度重视，一年多就完成了省委政府部署的三年严打任务。截止2015年5月31日，取缔涉渔“三无”船舶2072艘（超过排查数1761艘，包括311艘外籍渔船），完成总任务的117.66%；“船证不符”渔船2338艘（除木质套钢质渔船、5米以下木质船只外）都得到了彻底整治；取缔违规网具12791顶，超额完成整治违规网具任务；[2]2014年实施增殖放流4亿5094万尾，2015年计划再投入850万用于增殖放流。之所以取得如此佳绩，与扎实的工作密不可分。

一是强化组织领导，明确责任主体。舟山市各级党委、政府层层召开会议，传达省委会议精神，研究部署专项执法工作，成立了以渔业行政部门为主的领导小组办公室，多层召开现场会议，统一思想认识。在全市上下形成了党委政府主要领导负总责，各县(区)、乡镇（街道办）为责任主体，责任到人，形成了“主要领导负总责，所有责任有人担”的工作格局，为专项执法行动健康推进夯实了坚实基础。

二是政策法律引导，强化舆论宣传。首先，推进集中联合执法机制。根据省委省政府实施方案、相关法律法规，制定了舟山市实施方案和实施办法，加强部门沟通协调，推进集中联合执法。其次，强化完善政策支撑。统筹考虑资源保护、产业发展、民生保障、社会稳定等因素，研究完善油价补助、政府赎买、转产补贴、产业扶持等一揽子政策，通过参保补贴鼓励转产转业。再次，创新现实推进举措。实施对口支援，将违法违规行为纳入银行诚信系统，与渔业油价补贴等扶持政策挂钩，违反休渔禁渔规定等涉渔船舶不予保险和理赔，按规定落实转产转业优惠政策。最后，加强社会舆论保障。发挥媒体、网站、橱窗板报等作用，宣传诚信守法典型，曝光违法违规行为；利用大学生志愿者助渔实践活动、渔民“面对面”教育、职业技能培训等载体，强化宣传影响，并随工作推进阶段转换宣传重点，及时跟进报道。据统计，截止2015年3月4日舟山市专项治理行动共在中央、省、市等各级媒体刊发报道300余篇，行动专刊35期。

三是调研确定思路，据实综合施策。从舟山专项执法行动涉及面大、牵涉人多的实际出发，市委政府提出了“宁慢勿乱”原则。首先深入调研确定思路。组织有关人员深入基层、渔区调研，排查摸底，特别是准确掌握“三合一”渔船船员结构、年龄状况、家庭收入等资料，按“尊重历史、认清现实，堵住源头、疏通出口，分类指导、循序渐进”导向，提出整、转、换统筹并举的工作思路。其次制定政策强化保障。为解决“船证不符”渔船等历史遗留问题，出台了《舟山市“套用原船证书制造或购置渔船”整治办法》(舟海渔振办[2014]7号)文件，各县(区)据此制定“拆”、“整”实施细则。同时，制定了保障渔民养老一系列文件，规定从2015年起由市、县(区)财政筹资近亿元为全市约3万老年渔民发放生活补贴，提高准入门槛，实施总量控制，促进减船转产，提升产业素质。再次拓宽转产转业渠道。出台了《关于加快国家远洋渔业基地建设的若干意见》，引导和扶持过洋性远洋渔业，同时收购部分船况较好“三无”渔船，采取乡镇统一管理形式，发展休闲渔业旅游。

四是坚持多管齐下，强化举措落实。首先，严格举措抓落实。打击“三无”渔船，不松口子、不留余地、铁腕推进，全产业链严查狠打。海洋渔业、经信环保、市场监督等多部门联合执法，开展“清港”、“清海”、“清市”、“清厂”、“清洁”五大执法行动。其次，完善机制抓落实。坚持市县联动、部门联动、海陆联动，建立专项行动小组，实施重点渔区、渔村蹲点执法，建立常规化、长效化联合执法、密集执法工作制度。舟山市海洋行政执法局与浙江海警第二支队签订了海上联合执法协议，明确在信息共享、巡航检查、紧急处置、重点打击等方面全方位协作，提升海上执法效果。再次，强化督查抓落实。由市领导带队深入县(区)、乡镇、村社，通过实地察看和座谈讨论等形式，了解工作情况和存在问题。最后冲刺阶段，市协调办采取手机短信形式，每天下午下班前通报各县(区)取缔进度，施加工作压力，形成比进度、比效率的浓厚氛围。

二、舟山市“一打三整治”遇到的主要困难和问题

“一打三整治”专项治理行动取得了骄人的成绩，但执法过程中也暴露出很多问题。

一是“三无”渔船界定省市矛盾，失船渔民有抗拒情绪。交通部对“三无船舶”界定是“假冒他船船名和船籍港、伪造船舶证书和证书登记事项与船舶实际不相符合者”。舟山市有一个特殊情况。上世纪80年代以来，地方政府从发展经济角度出发，鼓励和支持所辖渔民改建渔船，增大渔船原有动力，或直接小船变大船，但改造后渔船均未经农业部重新认证。根据省委政府“一打三整治”专项治理行动方案规定，认定“三无船舶”的标准之一，就是“套用合法有效渔船证书、未履行审批手续、擅自建(改)造后用于渔业生产经营活动的套牌渔船或克隆渔船”，这些改建渔船都属“三无船舶”之列，且处置原则是“全面、彻底、干净”、“可核查、不可逆”，多采取拆解或其它不可逆方式。因此，一些渔民不服，认为政策缺乏连续性，自己是砧上鱼肉，属弱势群体，无所适从，不满情绪、抗拒情绪较大，增加了执法的难度。

二是外地渔船禁渔期越界偷捕，使守法渔民产生“吃亏”心理。禁（休）渔期顾名思义就是禁止捕捞的期限，这是水产资源繁殖保护的一项重要措施。中国早在夏商时代就有“夏三月，川泽不入网罟,以成鱼鳖之长”的规定，以后各朝代都有类似禁渔规定。世界其他国家也都先后制订或签署了一些保护水生生物资源的法律、条例、国际条约、保护大纲、实施细则等，对禁（休）渔期都作了明确规定。禁（休）渔期具体划定根据是鱼类亲体，过少亲体必然对后备资源产生不利影响。亲体进入产卵期后一般规定为禁捕期即休渔期，幼鱼在某水域分布时间定为该水域的禁（休）渔期。稚、幼鱼是捕捞资源的补充来源，成熟后构成补充群体。舟山禁（休）渔期一般是6～9月，此时往往有外地渔船越界偷捕，致使守法休渔渔民产生“吃亏”心理，于是仿而效之，加大了渔政部门执法压力和难度。[3]

三是使用违法渔具网具现象普遍，整治难度非常大。目前违反农业部[2014]1号、2号通告，使用违法捕捞渔具网具的情况主要有两种，即滩涂串网、地笼网、拖网和耙刺等禁用渔具和超过最小网目（或网囊）的尺寸相关标准的拖网类、刺网类、围网类、张网类、陷阱类和笼壶类等渔具。一些渔民不顾海洋生态，一味单纯捕捞索取，导致大鱼越来越少。为不降低产量，在“捕鱼竞争”中不吃亏，各地渔民竞相缩小网目，不仅将“鱼祖”给捞上了岸，就连“鱼孙”也不放过，甚至连“鱼籽”都给捞了上来。2014年除去海上交易，仅在嵊泗、岱山渔港就查到1000多艘渔船，每艘渔船上就有上万箱鱼籽，每箱40多斤。现在不光是舟山，整个浙江省乃至全国沿海省市地区渔民，使用违规渔具网具问题普遍存在，几乎达100%，且渔民有法不责众心理，整治难度较大。

四是渔业执法依据规格层级低，现实中很难服众。首先执法依据国家法律层面很少。捕捞船船证不符、渔运船违法、禁用渔具网具整治的法律依据，主要是国家、省部的一些规定、条例、通知和通告，如2000年的《中华人民共和国渔业港航监督处罚规定》、2003年的《中华人民共和国渔业船舶检查条例》和2013年的《浙江省海洋与渔业局关于全省“船证不符”渔船治理工作的通知》、《浙江省海洋与渔业局关于在全省沿海开展违规生产渔运船排查与清理工作的通知》、《农业部[2014]1号通告关于禁用渔具的目录》等，缺少国家层面法律支持。其次处罚依据层级低且本身欠合法性。打击“三无船舶”，没收到依据是国务院的国函[1994]111号批复，但按照《行政处罚法（2009年修正）》的规定，“其他规范性文件”不得设定行政处罚，理应废止。同时，“一打三整治”执法依据涉及《渔业法》为基础的4部法律、5部法规、3部部门规章、1部国务院文件和2部部门规范和一些省级规范性文件，效力层级都很低。[4]

五是渔民生计出路没有解决，重新买船造成新“三无渔船”反弹严重。俗话说，一方水土养一方人，靠山吃山，靠水吃水。农民有自留地、口粮田、责任田、承包田，土地被征用有土地赔偿金，还安排就业，对老年无业人员每月给几百元的生活补助费，土地流转每年每亩给千元以上的流转金，而沿海捕捞渔民世代以打鱼为生，没有耕地，也没有其它技能，渔船被拆解后，就失去了生活来源。由于渔民们缺乏再就业技能，失船渔民就成了特殊困难群体，处于海里无渔船、陆地又无田、生意无本钱、养殖没技术、转产无项目（门路）、就业无场所（岗位）、经济无来源状态。因此，部分渔民渔船被拆解后再次买船下海，造成新“三无船舶”现象反弹。

六是法律法规入罪门槛高，执法难度大威慑力弱。[4]首先，入罪门槛高。一方面涉渔刑事追责门槛过高，《刑法》第340条规定禁渔区（期）或使用禁捕工具入罪标准是“单次捕捞2千公斤以上或价值2万以上”，多数犯法行为难以入罪；另一方面目前没有专门的渔业案件移送机制，违法案件向司法机构移送难度大，追究行为人刑事责任很难，致使渔政部门“以罚代刑”，不仅不符合法律授权目的，而且严重削弱了公信力。其次，执法难度大。海上环境复杂，执法受风、浪、流多重影响，且许多渔船拒绝检查甚至暴力抗法，调查取证、固定证据、履行程序、实施处罚困难，造成有法难依；违法偷捕外籍船只逃逸，或采用开S型航线等手段抵抗渔政执法船靠帮，更甚者把已跳上渔船的执法人员扣在渔船。同时，海洋污染隐秘性较强，部分违法主体又具有流动性（陆上利用汽车深夜向海岸倾倒废物，废液夜间排放，船舶边开边排油污），执法监管难以到位。再次，执法船舶运行成本高，“多休减捕”政策难落实。渔政执法船功率大、航速高，费用需求较大。如中国渔政执法船功率大、航速高，运行费用也成倍上升，耗油量大，如2014年普陀区3302渔政船先后执法巡航施救16航次，最近50海里，最远达123海里，累计航行200多个小时，费用达200多万。同时，今年省里推行的非休渔期限内“多休减捕”政策持续时间长，操作难度大，该政策具体执行无论村社（公司、服务站）落实专人管理，还是指定区域集中管理，都存在监管力量不足问题。

三、构筑舟山渔场常态化治理机制的对策建议

在粗放型发展方式造成的“鱼仓闹鱼荒”[5]情况下，舟山渔场也面临渔业资源告急的严峻形势，高压严打、铁腕推进的“一打三整治”专项执法活动，非常必要，也非常及时，成就也特别显著。但实现舟山渔场振兴、修复保护海洋生态环境是一项长期根本的任务，一两次严打即使起到再大的作用，也远远不够，必须创新运用政策工具，积极谋划“组合拳”，综合施策，全面治理，构筑新常态下依法治渔、转型富渔、修复振兴渔场的长效机制。

一是构筑舆论宣传和理念转变的塑脑机制。思想是行动的先导，大脑是指挥行动的司令部。修复振兴浙江渔场，必须强化塑脑工程，通过报纸、广播、电视、社区宣传窗（栏）、手机微信等形式宣传，让全社会尤其是渔区群众了解“三无”船只、禁用渔具网具等对渔业资源的灾难性破坏，了解“东海无鱼”的恶劣影响和恶果，自觉遵纪守法，抵制为眼前利益竭泽而渔，把渔场修复振兴愿景变为自觉行动。树立全新渔业发展理念，由单纯捕捞索取转向渔业资源修复和保护，通过“耕海牧鱼”、“圈海牧鱼”、建设现代海洋牧场和人工生息场等形式增大资源量；由专吃“窝边草”转向远洋捕捞，实现远洋渔业新发展和新突破；由大海用取不竭理念转向休渔和禁渔，严格执行新的渔具限制规定，延长禁渔期；由水产品初级加工转向精深加工增值，增加水产品科技含量和附加值。[6]

二是构筑长期高压整治、铁腕执法的管理机制。修复振兴浙江渔场绝非一日之功，仅靠一两次专项行动远远不够，必须坚持长期高压整治。首先打掉海洋非法捕捞的侥幸心理。加强海陆、区域、部门、专群等联动，强化执法力度，切实做到海上打、港口堵、市场查“三管齐下”，使非法捕捞无立身之地。其次严厉打击外籍渔船越界偷捕。加强外籍渔船越界偷捕海面巡逻和执法检查，从严从重打击非法造船、捕捞、销售、补给等，切断海洋非法捕捞“黑色产业链”。再次严格控制渔具网具的规范使用。加大渔具网具执法检查力度，严格执行农业部[2014]1号、2号通告规定渔具标准，从根本上根绝毁灭性渔具网具。[6]

三是构筑属地巡查与陆海联动的执法机制。管住“三无船”、禁用渔具、禁（休）渔期违规捕捞及海洋污染等，必须创新管理机制，全面推行属地巡查监管，编织起一张政府主导、社会支持、渔民共同参与的监管网。首先建立一支铁打不动的渔区巡查队伍。发挥渔业乡（镇）、社区（村）人熟、了解情况等优势，从其中选取乡（镇）、社区（村）渔区巡查员，采取分片包干、责任到人等方式，规定社区（村）巡查员至少每周承包区域巡查一遍、乡（镇）巡查员每半月巡查一次，做好信息收集、记录和汇总，建立渔场治理档案。其次建立陆海联动的执法机制。修复振兴渔场综合治理，海洋渔业部门要挑大梁、负主责，但相关部门必须通力协作。如海洋渔业部门牵头打击非法销售禁用渔具网具，市场监管、工商公安等要密切配合；经信部门牵头打击涉渔船舶非法建（改），海洋渔业、市场监管、公安（边防）、海事安监等要通力协作；市场监管部门牵头打击非法渔获物购销、加工和非法供水、供冰，海洋渔业、经信安监、公安（边防）等部门必须全力以赴，等等。[6]

四是构筑法律修订和细则完善的支撑机制。“公地悲剧”说明，悲剧主因是公共资源产权不清、所有者不明，“人人有份，无人有责”。避免海洋渔业资源重蹈“公地悲剧”，必须彻底根绝过度食用免费午餐、“杀鸡取卵”现象，突出政府责任与作用，推进法律法规修订和细则完善。首先明确界定海洋渔业资源财产权边界。构建私法秩序，发挥“民间法”实效，在捕捞者群体中建立起“习惯权利体系”，设置“除权机制”。其次适时将民间秩序转划化为正式制度。“民间法”和私法秩序要获得生存空间，必须适时转化为正式制度，通过立法活动或书面合同使之合法化。再次推动国家以渔业财产权概念为核心重新修订《渔业法》。1986年制定的《渔业法》已不适应目前形势，必须重构海洋渔业资源所有权归属结构，明确规定水域所附属渔业资源的归属和行使权利主体，在确保渔业资源保值和增值前提下进行分配、出租、承包和置换，妥善处理渔业财产权设定与捕捞配额分配之间的平衡关系，将“民间秩序”纳入国家规范层次和法的范畴。又次从法律层面对渔民可使用渔具网具进行强制规定。可考虑“电脉冲”、绝户网等毁灭性渔具生产商入罪。[6]

五是构筑传统渔民转产和生计保障机制。渔场修复暨“一打三整治”行动以来，仅舟山就有6000多名传统渔民弃捕。因此，必须制定转产补贴、产业扶持、社会保障等一揽子政策，落实财政、信贷、保险、培训等相关优惠。首先全面推动渔民转产转业。引导渔民从事相关产业，如过洋性远洋渔业、养殖、加工、流通、岛礁养护及海上旅游体验等产业，同时公益性岗位向渔民倾斜。其次全面发展远洋渔业。推进渔港经济区建设，拓展远洋渔业发展空间，做好基里巴斯、安哥拉等国际渔业合作项目，加大老旧远洋渔船更新改造力度，鼓励和引导国内捕捞转向远洋渔业生产。再次推动渔家乐休闲旅游业发展。以国家海洋保护区、海洋公园等建设为载体，充分挖掘舟山得天独厚的海岛、生态、渔文化等资源，紧密结合“吃、住、行、游、购、娱”等旅游要素，发展自驾体验、渔事体验、休闲垂钓、生活体验、生态观光、综合配套等多种形式的“渔家乐”休闲旅游，根据“三合一”渔船的实际情况转为养殖、休闲、护渔、保洁、港作等功能船，有序引导渔民转产转业；以申办首届世界海岛旅游大会为契机，打造群岛型海洋休闲旅游度假目的地，推动海岛旅游经济提质增效升级；加快特色主题岛屿建设，开发大众海钓、海岛骑行、海岛徒步、婚纱婚恋等休闲度假产品，丰富海上旅游体验；打造海岛民宿、度假酒店和精品主题酒店，建设特色渔区小镇(街区、乡村)，拓宽渔民就业渠道，多举措解决好弃捕渔民生计问题。[6]

六是构筑海洋治理经验借鉴和生态修复机制。修复振兴浙江渔场，必须学习美、澳、日、加等国先进经验，把海洋资源保护作为海洋渔业的第一考量。首先实现海洋渔业管理的根本转变。由技术性措施保障管理向基于权利的法治管理转变，由政府管治（“命令与控制”）为主导向共同管理转变，由“粗放式”目标管理向“精细化”过程管理转变，由“单物种”管理方式向“基于生态系统的渔业管理”方式转变，引入预防原则与适应性调整政策，防止对生态系统造成不可逆的损害，根据鱼群分布变动限制渔民捕捞品种和数量。其次实施间接投入限制的许可证制度。严格实施渔业经营管理计划，按审核批准的作业区域、时间、鱼种、渔具、捕捞量等作业，建立经营前申批、经营中检查、经营后审核制度，对违规作业者以重罚；改革柴油补贴政策和补贴方式，变按动力、吨位补贴为分配捕鱼量补贴。再次推行总可捕量和配额限额捕捞制度。通过每年对渔场渔业资源的调查和评估，确定总可捕量和可捕鱼种，全面推行渔获量总可捕量制度，对涉及区域、城市和渔业组织按总可捕量进行分配，采取限额捕捞和配额制度，严格控制渔业产出，同时全面推行资源增值费制度，提高地方政府分配比例，调动其管理积极性。又次借力“五水共治”助推污染整治及生态修复。切实加强入海污染物排查清理工作，以入海排污口为重点进行月度检测巡查，对违规排放、倾倒污染物给予重罚，并追求责任人责任；持续推进增殖放流海洋牧场建设、人工渔礁投放等工作，推进国家级水产种质资源保护区、资源增殖放流区、主要经济鱼类产卵保护区建设。[6]

[1]耿相魁.重振舟山渔场昔日雄风的构想[N].舟山日报，2014-11-03(4)

[2]孙景良副书记带队走近“阳光热线”栏目解答群众难题[EB/OL].(2015-06-17)[2015-10-30].http://www.zsoaf.gov.cn/news/ca52d24e -c07d-4fac-9bd8-79b034bfb9bc.html?type=00018.

[3]耿相魁.巩固“一打三整治”成果构筑舟山渔场修复振兴的长效机制[EB/OL].（2015-11-23）[2016-02-23].http://www.pazs.gov. cn/index.php/cms/item-view-id-3909.shtml.

[4]宁波市法学会、浙江万里学院课题组.“一打三整治”专项执法行动存在的困难、对策即长效机制研究[C].浙江省地七届海洋经济法治论坛论文集,2015：4-5.

[5]马艳霞.浙江“一打三整治”经验[N].中国渔业报2015-04-28(2)

[6]耿相魁.构筑浙江渔场修复振兴治理的长效机制研究[N].舟山日报，2015-11-11(6).

A Research on Building the Normalized Governance Mechanism in Zhoushan Fishing Ground

GENG Xiangkui WANG Xingyang
(School of Economics and Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China)

The fact of no fish in East China Sea has aroused wide attention from all walks of life,and the restoration of fisheries has become a top priority.This paper explains the main methods of Zhoushan’s“one crackdown and three regulations”,and analyzes the achievements as well as its difficulties and problems.Based on the above analysis and from the perspective of normalized management,it puts forward the countermeasures of building the long-term governance mechanism in Zhoushan fishing ground.

Zhoushan fishing ground;One Crackdown and Three Regulations;normalization;governance mechanism

F326.4

A

1008-8318（2016）03-0027-05

2016-03-27

2016年浙江省社科基金课题“‘一打三整治’行动暨修复振兴浙江渔场长效机制研究”（编号：16NDYD05YB）研究成果。

耿相魁（1963-），男，河南滑县人，教授；王兴阳（1990-），男，山东济宁人，浙江海洋大学2015级研究生。