浅析乡镇政府招商引资优惠政策形成的政治过程——基于戴维·伊斯顿的政治系统分析理论

张纪彩



浅析乡镇政府招商引资优惠政策形成的政治过程
——基于戴维·伊斯顿的政治系统分析理论

张纪彩

摘要：政治系统分析方法是当代政治科学中影响最大的分析方法之一，目前已广泛应用于政治科学的研究，对分析政府的政治行为和活动方面具有较大意义。其中戴维·伊斯顿的政治系统分析方法作为政治分析理论中的一种，由于它具有开放性和较强的适应性，因此在学术界具有较大的影响力。本文试图使用戴维·伊斯顿的政治系统分析方法分析乡镇政府的招商引资活动，已达到更清晰的理解此法的目的，同时从输入和输出的角度审视乡镇政府形成招商引资优惠政策的过程，并分析出目前乡镇招商引资优惠政策带来的影响。

关键词：政治系统分析；政治过程；招商引资

一、相关理论

(一)政治系统分析

所谓政治系统分析指的是将一般系统论应用到政治研究中，因为一般系统论具有广义和狭义之分，所以政治系统分析也分为广义的政治系统分析的和狭义的政治系统分析。广义的政治系统分析包括一般的政治系统分析、政治输入——输出分析和政治结构功能分析。而狭义的政治系统分析仅包括一般政治系统分析和政治输入——输出分析。

(二)戴维·伊斯顿的政治系统分析理论

戴维·伊斯顿是第一个将一般系统论应用到政治学研究的政治科学家。他于1953年发表《政治系统：对政治学现状的探讨》，这本书在政治学史上具有革命性意义。在这本书中他对传统的政治理论进行了广泛而严厉的批评，并提出了能够解释国际政治、国家政治和地方政治等各层次的政治现象，能够分析所有层次和各种性质政治系统的生存问题的一种一般性的理论，即政治分析。在这个理论中，涉及输入、系统、环境、输出和反馈等若干基础性的概念，它们构成了整个系统的运行机制，我们可以运用图表将其反映出来。

(三)政治过程

政治过程是由政治行为者在政治系统的输入与输出过程中所发生的一系列互动行为构成的。其作为社会过程的一部分，会受到诸如经济、文化过程等其他社会过程与国家政治生活方面的规范、政治机制的运行模式、社会的政治结构政治行为者相关状况及权力如何配置等社会生活其他要素的极大影响。

二、分析招商引资政策形成的政治过程

(一)招商引资优惠政策

所谓招商引资就是指政府通过整合本地政策、人才、资本、技术、信息、项目等各类要素，充分调动有投资能力者的投资欲望，吸引他们到本地投资的全过程。本文所研究的招商引资优惠政策就是乡镇政府通过各种方式从外地吸引企业前来投资的一系列优惠政策的总和。

(二)招商引资政策形成的政治过程的分析

1.环境

政治系统分析理论认为，公共政策由政治系统产出，是对周围环境的反应。政治系统是开放的系统，它会受到环境的影响。即会受政治系统之外对的社会系统和自然系统的影响。

下面我们从社会系统和自然系统两个方面分析一下招商引资政策形成的环境。

(1)自然系统

乡镇是占我国地域面积最广的乡村社会的直接管理者，拥有大量可利用开发的土地资源，矿产资源，农产品资源等资源。

(2)社会系统

乡镇政府与中国广大的农村、农民有着直接的联系。据统计，我国农村剩余劳动力达2.5-3亿，再加上农闲时的闲置劳动力，可以说乡镇政府管辖着数量巨大的可开发的劳动力资源。但同时乡镇政府在我国既承担执行中央等上级政府的法令，又依法合理的管理乡村和服务农民。尤其是在农村税费改革之后，农业税取消，同时建设公共服务型政府又不断提上日程，这些都加剧了乡镇政府财权与事权的不对称。总之乡镇政府所面对的行政环境大体上是:拥有大量待开发的资源，同时又有来自农村农民、上级政府要求、财政困难等方面的压力。

2.输入

所谓输入是指环境对政治系统的影响，主要是指环境对政治系统的需求和支持。它们是政治系统压力的来源，过多的需求或者过少的支持都会对政治系统形成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，就必须对压力作出反应，消除压力，这就是输出的功能。

(1)需求

所谓需求是指个人或团体为了满足自身的需要和利益，而向政治系统提出的主张。它为政治系统提供了原料、信息和动力，并驱使政治系统运行，是政治系统的必要条件。

①克服市场失灵

在市场经济中，企业作为独立的经济主体，不能实现完全的自律，要想保证经济的健康有序的发展，就需要政府加以适当的干预与规范。同样，在乡镇管辖的区域内，如果政府不对企业发展进行适当的宏观调空，随着企业进入乡镇辖区增多，就会引发一系列的问题，产生“市场失灵”的情况。在招商引资的过程中，政府可以利用各种手段对企业行为进行干预，减少“市场失灵”的出现。总之，为克服市场失灵，需要政府在招商引资活动中担负一定的责任。

②履行政府的经济职能

政府的经济职能是指在政府在组织、领导和协调各种经济活动中所履行的经济、法律和行政等职责及发挥的相应功能。市场经济条件下意味着市场在资源配置中起基础性的调节作用，对一切实行市场经济的国家而言，政府经济职能具有普遍性。乡镇政府作为基层政府组织，也把经济职能作为重要的职能，但其经济职能要具体的多，不仅是为了区域内的国计民生，也是为了满足作为一个行政组织所必须的开支需要。在具备丰富资源的情况下，招商引资就成了乡镇政府的首要选择，成为了其履行经济管理职能，发展经济的内在需要。

③缓解财政压力的需要

乡镇财政作为我国财政体系最基层的一级财政，它的产生和发展是与乡镇政权的建立和发展联系在一起的，新时期乡镇财政的地位和作用十分重要。但长期以来我国乡镇政府财权与事权不对称对的现象明显，需要对计划生育、义务教育等方面的投入巨大。这就需要乡镇政府自身设法增加财政收入，招商引资扩大地方税收是其增强自身财政实力的有效方法，因此乡镇政府有开展招商引资的需要。

④历史原因

一直以来，我国都存在着的强政府、弱市场、弱社会的情况，这说明了我国政府主导招商引资具有其历史渊源。

(2)支持

支持是指在需求被减少后存在于系统和环境之间的输入交动，是驱使政治系统运转的动力源。支持是一个综合名称，它包括积极支持和消极支持，凡是有利于减轻系统压力促使系统自我维持的支持便是积极支持，如纳税、服役、遵纪守法等。反之，凡是增加系统压力，促使系统崩溃的压力，促使系统崩溃的支持便是消极支持，如示威、罢工、动乱等。

①政府绩效评估与招商引资

“招商引资”是我国改革开放后发展经济的一条重要途径。在“发展是第一要务”的口号下，很多毫不相干的部门都被下达了招商引资硬指标，乡镇政府作为国家最基层一级政权，自然不能例外，招商引资在乡镇政府工作中的分量也越来越重，年年被上级政府下达招商引资任务。许多地方政府将招商引资作为考核地方政府政绩的最重要指标，甚至还将招商引资作为主要领导人升迁的重要砝码。在压力型体制下，招商引资作为从上级政府逐步下派的硬性任务，强迫乡镇政府不得不重视。

②乡镇财政压力增大

2000年，中央政府开始农村费税工作，并从2004年起在各地逐步减免农业税，2006年1月1号起，“农业税”退出历史舞台。农业税的减免，很大程度上减轻了农民的负担，但也给县乡财政造成了减收。尽管中央为此提高了对乡镇的转移支付力度，但一些工商业欠发达地区的乡镇财政拮据问题仍在加剧。由于招商引资是乡镇政府增加财政收入的重要手段，乡镇政府面对财政压力下不得不将招商引资置于重要的位置。

3.输出

戴维·伊斯顿认为，政治系统输出表现为决策的制定与实行。他将政治系统的输出分为两种基本的性质和基本的方式。即权威性输出和相关性输出。具体区分可见下表所示：

性质方式陈述执行权威性输出约束性的决议、法令、规章、命令和司法决议有约束力的行动相关性输出政策、基本理论和许诺利益和恩惠

根据上述在环境与输入的共同作用下，各地方县级政府以及乡镇政府针对如何吸引外来投资制定了多项优惠政策。主要有以下几个方面：

(1)土地政策

很多地区都出台了面向外来投资者的土地优惠政策。有些地区的甚至出台了投资一亿元以上的项目，免费提供土地的优惠政策。

(2)财政政策

在财政政策上，大部分地区也出台了十分诱人的奖励政策。例如：投资兴办工业企业，耕地占用税自上缴之日起，3个月内由同级财政给予上缴数额30%的奖励等多项财政优惠政策。

(3)税费政策

一些地区还在税费征收上给予了外来投资项目很多优惠。例如：投资新建项目，建设期内市及市以下行政性收费(基础设施建设配套费除外)全部免收，事业性收费减半征收。

(4)其他优惠政策

某些地区还为外来投资者提供了在用水、用电、供暖、供气、交通、通讯、就医、户籍和子女入托入学、就业等方面的优惠政策。

4.反馈

随着政策的实施，政策系统的输出又反馈于环境，进而通过输入再作用于政治系统，使政治系统对输出做出调整，从而提高政策的适应性和科学性。

从当前我国乡镇政府招商引资工作实际的现实情况来看，我们可以分析出当前乡镇政府招商引资优惠政策的应用反馈：提高了招商引资工作的数量和质量，很大程度上缓解了乡镇财政压力，高水平外来企业的进入推动了乡镇地区技术进步，促进了产业结构的优化升级，优化了经济环境、提高了服务效率，从而推动了我国大部分乡镇地区经济的发展。

但这些政策仍带来了不少的负面的影响。首先，造成更为严重的土地占用问题。因为招商引资优惠政策在土地方面给出了很大的优惠，这就极有可能加剧外来投资者为兴建工厂以及职工的住房而占用大量的土地的问题。其次，产生对本地企业产生挤出效应。挤出效应是指政府增加某一数量的公共支出就会减少相应数量的私人投资，从而总需求依然不变。在招商引资中，因为政府对这种对内外资分别采取不同的政策的行为，也会破坏市场的公平原则，不利于内外资企业的竞争，产生对本地企业产生挤出效应。然后，影响政府公信度。这是因为为引进外资，彰显政绩，乡镇政府之间在地价、税收、电价诸多方面进行无底线“优惠比拼”，最终是本地企业和居民为这一战略承担了成本，这就极大地损害了政府在民众中的公信力。最后，寻租和腐败行为的加剧风险。公共权力是寻租和腐败的直接源头，政府招商引资多项具有诱惑性的优惠政策则进一步增大了权力寻租的机会。由于法制和社会监督机制的不健全，非理性的政府招商引资热潮，确实被某些官员视为浑水摸鱼的大好时机。

招商引资优惠政策的这些反馈又将反作用于环境，进而通过输入影响乡镇政府的招商引资优惠政策的调整，如此循环往复使政策越来越趋向于科学、合理。(作者单位：华北电力大学)

参考文献:

[1]何志武.大众媒介参与公共政策过程的机制研究——以武汉市取缔“麻木”(三轮车)的政策过程为例[D].华中科技大学,2007.

[2]王晓琳.乡镇政府在招商引资中存在的问题及对策研究——以WG镇政府为例[D].黑龙江大学,2010.

[3]张驰.对乡镇招商引资工作的思考[J].投资与合作,2014,(4):44-45.

[4]童晓霞.我国乡镇政府公共服务能力建设研究——以湖南省安德乡为例[D].广东海洋大学,2012.

[5]欧阳静.论被招商引资束缚的乡镇政权[J].广州社会主义学院学报,2006,4(1):16-19.

[6]杨同三.乡镇政府招商引资的实践困惑与超越策略[J].中国外资(上半月),2013,(7):17-18.