精英谋利、村社托底与地方政府行为：土地股份合作社发展的双重逻辑

刘成良　孙新华



精英谋利、村社托底与地方政府行为：土地股份合作社发展的双重逻辑

刘成良孙新华

[摘要]在当前农业经营体系调整中，地方政府基于制度创新、农业治理、政绩等多方动机，积极推动农业经营主体转型，通过资金、项目、技术、政策等多种支持帮扶新型经营主体。而作为地方治理创新的土地股份合作社在此背景下呈现出两种发展逻辑：一种是由资本、大户等经济精英主导的以盈利为目的的合作社，另一种是迫于政府压力，为了完成行政任务而由政治精英成立并承担兜底职能的合作社。由此产生的社会后果是精英谋利、村社托底、土地股份合作社背离其制度设计初衷，这不仅不利于新型经营主体的培育和发展，排挤了小农利益，还增加了农业经营风险、威胁粮食安全。

[关键词]土地股份合作社； 农业经营； 粮食安全； 小农

2015年秋，全国粮食丰收，但是三大主粮价格全线下跌，农民收入和种粮积极性受到影响，国际低粮价与国内库存积压被认为是粮价下跌主因。我国一直实行粮食托市收购的政策，如何在新形势下实施国家粮食补贴政策，保障粮食安全成为了农业领域势在必行的改革。中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文认为土地股份合作制是农业改革方向。

我国农业经营制度正在经历着前所未有的变革，如同20世纪80年代初集体经济被家庭承包经营所取代一样。当前农业经营制度再次走到了生产力与生产关系极不协调的关口，一方面是因为这30年我国经济实力与生产力正在高速发展，小农经营方式与生产力发展极不匹配，但是又受制于农地承包制度*《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“承包期内不得收回承包地，承包期内不得调整承包地”。，不协调的生产关系一时难以调整，另一方面作为生产者的小农正在城镇化的进程中离土离乡，农村劳动力在经历了去过密化阶段后[1]，政策界和学界开始有人担心谁来种田的问题。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对农业生产经营中出现的问题，首次明确了“三权分离”，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，这种在既定法律范围内突破土地承包制度的一种妥协形式正在发挥着重要作用[2]。在此基础上，新型经营主体被赋予了重要历史使命：解决谁来种田的问题，保障国家粮食安全；通过机械化、规模化的经营方式，提高农业经营效率，压缩农业生产成本，应对国内外粮价倒挂的挑战[3]，保障粮食能够在国际市场中保持竞争力；解放农村劳动力，让更多的农民从农业生产中脱离出来，进入到城市务工，从而达到增收目的。

新型经营主体的核心在于农地的规模化、集约化经营，这被认为是降低农业生产成本的关键，而无论是政策上还是实践中通过土地流转而实现规模经营的主体有三种：自发流转形成的中坚农民、家庭农场和工商企业，农业企业化路径虽然能够改变小农经济的面貌，却无法解决农业生产中的劳动监督和高度风险问题[4]，更为重要的是,由于灾害或者粮价下跌，依靠租赁土地实现的农业规模经营者受到冲击最大，且规模越大受到的损失就越大。在政府高补贴政策影响下，全国各地的土地流转租金在不断上涨，无疑加剧了规模经营者的风险。

在此背景下，陈锡文认为通过发展土地股份合作制，把土地托管给生产型经营服务组织经营，绕过土地租金，使得土地的主人和经营者能够在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制，可能是未来中国农业，特别是大宗农产品生产经营体制改革的方向*陈锡文：土地股份合作制是农业改革方向.中国证券网. http:∥news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201511/3626561.htm。。土地股份合作社作为新型经营主体也被一些学者看好，认为土地股份合作社破解粮食小规模分户经营的困境，按比例提取公积金的制度设计为村集体提供农田基础设施、农业技术推广等生产性公共品拓展了资金渠道，不仅能够保障农民土地权益，还能以平稳和低成本的方式完成土地集中、提升粮食综合生产能力[5]。

然而，在调查中发现，土地股份合作社的制度设计与制度实践存在着难以化解的张力，甚至在制度实践中出现了很多与制度设计初衷背道而驰的做法，资本为了盈利，在政策支持以及项目补贴下大规模进入农业生产，不仅无法实现设想的农民增收、农业增效的目的，还给粮食安全和基层稳定带来问题。而政府在制度创新驱动、打造政绩思维影响下盲目推动资本下乡、合作社扩张，甚至以行政压力迫使村社成立合作社，配合政府行为，在高租金、高补贴政策诱导以及强制性土地流转政策推动下，小农主动或者被动地与土地相分离，从而更快地实现无人种田的预言。最后，在精英谋利、村社托底、政府行为多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的双重经营逻辑。

一、土地股份合作社的双重发展逻辑：川西平原高镇个案*文章中所涉及人名、地名已做技术处理。

2010年成都市就开始了土地股份合作社的探索，在此基础上形成了创新经验——农业共营制：引导农户以土地承包经营权入股，成立土地股份合作社；聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理；引导适应规模化种植的专业化服务体系的建立，并打造“一站式”的农业服务超市平台[6]。作为土地股份合作社创新起点的高镇白云村有两个土地股份合作社，但这两个合作社的发起模式、盈利空间等有很大不同。

(一)跃进土地股份合作社

跃进土地股份合作社一直被作为农业经营制度创新的标杆。“2010年5月，高镇白云村15组30户农户发起成立跃进土地股份合作社，自愿以101.27亩土地承包经营权入股*由于传统习惯，涉及农民的土地问题，民间多沿用“亩”这个单位，1亩约合0.066 67公顷。下同。。草根探索，却意义非凡——这是全国首个完全以土地承包经营权入股并工商注册的农民合作社”[7]。当时农业生产存在三个困难：一是农忙缺乏劳动力，年轻人在外工作不一定能请到假，老人在家种田，雇工困难且不划算；二是农民缺乏防治病虫害有效手段，较盲目，需技术指导；三是田块细碎化、分散化，一些地方农业机械无法下田，全靠人力。合作社发起者阿勇身体不好，无法在外继续打工，回家种田体力又不行，作为小组长就想找几户人家把土地集中在一起，互助生产。在崇州市农发局的动员和帮助下，15组成立了土地股份合作社，阿勇作为理事长。为打消农民疑虑，农发局派农技站长做技术指导，帮助合作社运营、制定农业生产计划，同时给合作社介绍合作项目，如水稻和羊肚菌等，还承诺失败兜底。

跃进土地股份合作社第一年分红达到1 128元/亩，成为了农业经营制度创新亮点，得到了时任成都市委书记肯定，农业职业经理人的称谓被提出来。第二年合作社种植规模扩大到380亩，每亩分红1 086元，2013年分红是1 090元/亩，2014年是960元/亩。合作社规模不断扩大，但是分红模式一直是两种：仅有最先加入的15组村民能够随着收益增减分红，其他后来加入的土地都是固定租金，每年600元/亩。2013年合作社第一任职业经理人调到市农发局工作，由白云村隔壁大江村的阿全担任，阿全在大江村也牵头成立了合作社，比较懂得经营。2015年，阿全打算给15组村民按600元/亩发放租金，村民对此表示不能接受，而阿全认为村民接受不了可以自由退社。

(二)白云村土地股份合作社

跃进土地股份合作社成立后，地方政府要求白云村委也要成立合作社，进一步扩大土地股份合作社规模。迫于政府压力，白云村成立了由书记兼任职业经理人，村主任兼任理事长的土地股份合作社。第一年合作社以700元/亩的价格流转了80多亩土地，仅种一季水稻就亏损了四五万元，没有敢种第二季。第二年，在政府压力下，合作社种植面积扩大到了100亩，还是亏损了四五万。2013年合作社规模达到了200亩左右，这一年合作社没有亏损，原因有两方面：一是租金降低了，每亩租金是300至400元，二是政府开始给合作社补贴，规模经营每亩补贴500元*政府给予规模经营500亩以上的500元/亩补贴，白云村流转出去的土地以及跃进合作社土地都是挂在白云土地股份合作社名下申请补贴，这样整体规模就超过了500亩，都可以拿到高额补贴。。2014年合作社种植面积达到了400亩。

与跃进合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地较多，一方面合作社在政府压力下需要不断扩大规模，做农民工作加入合作社，另一方面一些农民不想种地或无法种地，主动把土地交给合作社。跃进合作社考虑到经营收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，导致合作社土地与小农土地互相插花，双方耕作都不便利。由于小农耕作实在不便，且受到那些将土地较早交给合作社农民的影响，越来越多的农民选择把土地交给合作社。

(三)土地股份合作社经营模式对比

由于受气候和机械化水平的限制，无论是哪个合作社都面临着生产成本高、机械化水平较低的问题，表1和表2反映了合作社种植水稻、小麦的成产成本。

①包含育秧成本。

如果风调雨顺、管理到位，水稻亩产1 100斤左右，小麦亩产700斤左右*因为小麦需要在六月之前收割完成才能够保障水稻能够及时种植，所有产量相对较低。，小农精耕细作的产量和这个差不多。按照丰产期水稻和小麦的产量计算，水稻利润=1 100斤×1.38元/斤-770元=748元，小麦利润=700×1.2元/斤-400元=440元，每亩耕地扣除成本后收益为1 188元/年，这基本上是每亩土地所能达到的最高产值。如果考虑到地块差异、管理差异等造成的减产因素，以及管理成本和损耗，每亩收益还要下降不少，再考虑上地租的话，合作社的亩均收益基本上都是负数。因此，如果没有政府补贴，合作社经营都是亏本的。

要实现盈利，就需要不断压缩生产成本，而在人工成本不断上涨且当地农业生产又高度依赖人工的情况下，以机械化取代人工是最优选择。由于机械化的推广需要资金投入，白云村由政治精英牵头成立的土地股份合作社对于农业机械化使用没有太大的意愿，插秧等环节一直都是依靠人工完成。但是由经济精英主导的跃进合作社在不断探索推进插秧环节的机械化，从而降低农忙时雇工困难、人工成本过高的问题，2013年仅有500亩土地能够实现机械化插秧，2015年就达到了1 500亩。在管理模式方面，两个土地股份合作社最大的不同在于跃进合作社采用了精细的管理分工，跃进合作社的职业经理人同时负责三个合作社近2 700亩土地的经营*其中跃进土地股份合作社500多亩，其余两个在其他村庄的土地股份合作社共有2 200亩左右。。在经营的分工管理中，充分发挥村民小组长的职能，在农业生产上做到统分结合：合作社有两个总管，一个负责农业生产中的技术问题、安排生产，另一个负责合作社雇工工资发放、管理员考核等。合作社还有17个管理员，其中13个是村民小组长，年龄在五六十岁，不仅懂得农业生产，还能及时协调生产中出现和农民的矛盾。每个管理员负责100到300多亩不等土地的插秧、补秧、放水、除草、雇工等农业生产。

①合作社成员主要是村干部,村主任是理事长、村书记是职业经理人。

二、精英谋利、村社托底与地方政府行为

土地股份合作社在地方政府推动、大户资本加入、村社协助的情况下虽然得到了快速发展，但是却呈现出了两种不同的逻辑，除了少部分能够进行分红、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都还是土地流转的逻辑，农民只能拿固定的资金，并且越来越多的农民因为这项制度设计与土地脱离。在这套精巧的制度设计中，精英、村庄治理主体与地方政府进行着复杂的互动。

(一)精英谋利

村两委、资本大户是地方政府推动土地股份合作社中依靠的两股重要力量，这两股力量作为村庄中的政治精英、经济精英与地方政府合谋，共同构成村落社会的庇护关系网络*庇护关系是在特定场域中不同利益主体之间产生的一种特殊的双边交换关系，其中，庇护的提供者往往是拥有较高的政治、经济、社会地位的利益主体，他们利用自身的影响或资源为处于较低地位的利益主体提供好处，而那些得到庇护的利益主体则会给予庇护者以他们需要的各种形式的回报。参见符平.市场的社会逻辑.上海三联书店，2013年。。

政治精英与经济精英不仅要在地方政府主导的合作社发展过程中积极配合，还要做出适当牺牲，从而实现多元主体共赢的格局。村庄政治精英与地方政府是一种更为稳定的同盟关系，基层政府可以通过多种手段对政治精英进行制约，如权力的稳定性与合法性、绩效工资、资源分配等，而政治精英在地方政府的庇护下，积极发挥动员作用，引导农民把土地流转出来，并且当合作社规模需要逐年扩大时，政治精英还要忍受亏损的压力，成立土地股份合作社，扩大规模。由政治精英牵头成立的合作社，核心目的并不在于盈利，而是为了完成政治任务，保持与基层政府的一致，才能稳定权力基础。

经济精英成立合作社的核心目的在于盈利，而要达到这一目的就需要强化与地方政府、村庄政治精英的合作关系，从而获取更多的政策红利、项目资源与社会支持，三者形成了一种庇护关系。为了保持庇护关系，经济精英在地方政府的指示下也要做出牺牲，配合政府行政。除此之外，市级政府每年都会对基层政府关于培育新型农业经营体系工作进行考核，而基层政府为了考核优秀，就会和合作社联合起来形成共谋：按照考核要求给合作社分配任务，合作社想办法完成任务，以达到政府考核优秀。

作为创新的土地股份合作社和职业经理人双重经营架构也在发生变化，制度设计原本是农民入股合作社作为股东，选举理事会、监事会保障股东收益，合作社再委托农业职业经理人负责农业经营。跃进土地股份合作社最开始还能做到理事会、监事会、职业经理人各司其职，但是自从新的职业经理人接手后，村民感觉到理事会和职业经理人之间的地位和作用发生了倒置，“职业经理人就像地主一样，理事会反而成为了打工的”。2015年政府补助跃进土地股份合作社200多万建造烘干房、购买设备，经理人拿出少量配套资金后，直接把烘干房建在了自己村子那边，如今烘干房已经正常运营，但是却和合作社没有什么关系。土地股份合作社发起者阿勇感叹：“合作社实际上都是国家拿钱贴出来的，但这个钱所起到的效果并不大，国家现在是把一部分人扶持起来了，大部分人都没有扶起来，在原地踏步，有的甚至还在倒退，如果国家把钱补给农民像补给合作社一样，农民种田的积极性会更高，粮食产量会更好，虽有不足，但农民种自己的田就不一样”。

(二)村社托底

由村庄政治精英成立的土地股份合作社在村庄中承担着兜底职能，经济精英所主导的合作社以规模化为导向，不接收一家一户小农的土地，而由政治精英所主导的合作社必须接收小农主动让出来的土地，这既是上级政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在这种农户主动提出的土地流转中占据着卖方市场，因此掌握着定价权，压低土地流转价格。跃进合作社的职业经理人阿全发展起来之后，就不再需要跃进土地股份合作社这一金字招牌，跃进合作社对于他来讲就成了负担，阿全向白云村两委提出由村集体将跃进合作社的土地全部承接过去，但是村干部并没有答应。村干部很清楚，跃进合作社的分红问题就像定时炸弹，村集体无法继续向15组提供高额分红，一旦分红减少，村民就会将不满的矛头对准村干部。

由政治精英所主导的合作社本身就服务于基层治理的目标，因此合作社不单纯是新型的经营模式，也是村庄在新时期社会治理中发挥作用的平台。例如，在白云村前几年因为老板流转土地经营失败跑路，村庄及时站出来承担托底职能，保障了基层社会稳定。在土地股份合作社发展的早期，这种由村庄政治精英出面成立的合作社占据多数，随着经济精英的在合作社经营中的崛起，以及合作社发展逐步走上稳定的模式，由村社政治精英主导的合作社逐步向经济精英主导的合作社进行过渡、转变。高镇有6个村庄12个合作社，其中5个村庄都有由政治精英出面成立的合作社，而今仅剩一个。当前土地股份合作社在发展过程中，在其规模不断扩大的同时面临的风险也更大，因为当前的经济精英承担不起因经营失败所面临的农业风险，最后村庄只能在政府的支持下发挥托底职能，将矛盾化解在基层。

(三)地方政府行为

政府是农村流通领域改革和生产要素市场发育的主导力量[8]，地方政府在新型经营主体的扶持和培育中发挥着重要影响。崇州市土地股份合作社创新的起点是几户农民想解决生产上的困难，但在政府的精心帮扶下却成为了具有着重大制度创新意义的样板。地方政府行为在制度创新中扮演着多重角色，动机也源于多个方面。

1.制度创新需要，探索新形势下的农业经营制度

中央和地方政府高度重视新时期农业生产领域生产关系与生产力极不适应的问题，为了解决，中央多次发文聚焦农业经营体制改革。在中央精神指导下，地方不断试点，为全面深化改革积累经验。而在试点的过程中，地方不仅要对以往的制度进行突破，还要通过控制变量，创造条件，探索试点成功的内外部条件，一旦成功，这种突破就被称为地方治理创新。在当前形势下，地方政府往往有着很强的制度创新驱动，制度创新不仅符合中央的政策要求，也能够在解决地方实际问题中发挥重要作用。然而在地方政府的制度创新过程中，控制试点变量的手段往往发生扭曲，即忽视了客观规律性，通过各种手段来保障试点成功，因此在地方政府大规模资源投入、政策支持下，虽然地区有很多试点能够成功，但这些试点从一开始就不具备推广和适用价值。

白云村的两个土地股份合作社存在一个值得深思的问题：2013年政府没有给予规模经营补贴之前，白云合作社不断亏损，跃进合作社却能够进行高额收益分红，就连15组村民也感到诧异，就算农民自己种植、不计算人工成本，能有800元纯收益已经不错了，更何况合作社还有那么多人工、农资投入。跃进合作社参加市里组织的经验交流会时，其他合作社理事长就问“你们种的是金子？我们一年一亩田能赚二三百就不错了，你们怎么能分红那么多？”其实作为理事长的阿勇也一直心存疑惑，“是不是政府把钱悄悄补贴进去了，要不怎么可能赚那么多，最开始在算收益的时候，把粮食和菌类的收益都算在一起，怎么都达不到1 000元，最后分了是1 128元/亩，这些多出来的钱怎么来的，我也不清楚。分红肯定是在贴钱，不知道是政府出的，还是他们从个人腰包里拿出来的”。

2.农业治理需要，解决农业、农村治理中多重难题

农业经营制度变革最大的动力在于生产关系与生产力不相适应，但在地方政府看来，调整当前小农分散经营的生产关系还有利于地方社会治理。在自上而下的考核体系当中，存在诸多让政府付出精力越来越多的治理问题，如土地抛荒、秸秆禁烧等。

以土地抛荒为例，土地抛荒主要分为两种类型：一种是长期抛荒，分散的小农经营所导致的农业生产体系脆弱，如田块分散、灌溉体系失效、土地不平整等问题。在打工经济影响下，土地收入占家庭收入的比重越来越小，当留村老人无力种田又没有人愿意接手田地时，就会造成抛荒。另一种是季节性抛荒，农民从生产投入与产出的角度考虑收益，理性选择种一季还是种两季，南方农村水稻多是一年两熟，种一季的话就能赚钱，但是种两季就会亏钱。土地抛荒又不被高层政府允许，甚至季节性抛荒都会带来层层追责，迫于上级压力，基层政府面对抛荒问题往往比较谨慎。目前长期抛荒的土地占少数，并且这些土地抛荒是因为生产条件太差，种植难度大，基层政府做这方面的工作压力并不是很大，但是季节性抛荒在上级政府“种满种足”要求下，解决难度要大很多，地方政府只能通过寻找资本、大户进行季节性流转，但是工作成本要相对高出很多。

对于分散的小农，地方政府的治理手段和约束条件有限，行政成本高、压力大，解决问题的效果还不好，因此地方政府迫切希望调整当前的生产关系。土地通过流转或者入股合作社之后，政府在治理过程中打交道的对象也就能简化为新型的经营主体，从而大大减轻了治理中的交易成本，并且政府还能通过控制补贴等手段对规模经营者进行约束，从而保障规模经营者能够配合政府的治理目标，土地抛荒、秸秆禁烧等难题也就会迎刃而解。政府还能够通过与新型经营主体合作，通过控制作物种植面积、花样等手段，发展观光旅游农业，这些都促使地方政府将土地集中在新型经营主体手中。

3.政绩思维诱导

“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[9]正是这些不同的利益主体，构成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性称为政府的自利性[10]。产生制度创新以及改善农业治理的另外一个后果就是能够产生政绩，从而在官员晋升考核体系中处于优势地位，同时也是很多制度创新偏离政策目标的一个关键影响变量。地方官员在政绩思维的诱导下面，出于部门利益和个体利益考量，人为地控制影响制度创新中的关键变量，以短平快的手段取得制度创新成果，但也扼杀了创新的普遍性适用价值。这种因果倒置型的思维产生的直接恶果就是为了达到既定目标，不择手段，忽视过程中主体利益。在白云村土地股份合作社的兴起、发展过程中，15组村民、地方官员以及职业经理人都得到了好处，农民分红收益比其他组人要高，合作社成为了先进合作社，获得了很多荣誉与支持，地方官员也获得了晋升。

三、土地股份合作社的发展与异化

土地股份合作社作为一种农民把土地托管给生产型经营服务组织经营，目的在于绕过土地租金，使得土地的主人和经营者能够在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制。

因此，从制度设计上来讲，政府、村庄、农民、职业经理人、土地股份合作社应该是一种良性的互动关系，彼此依存且共同服务于农业生产、粮食安全。在制度设计者和学者看来，围绕土地股份合作社的多元互动关系应该如下：

然而，在制度实践中，土地股份合作社却呈现出另外一种运行逻辑：多元主体并没有按照制度设计的预想去实践，而是围绕着土地股份合作社各有所图，充分展现出了经济理性和实用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和经营者在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制。但是农民入股合作社有着多重困境，一方面难以参与到具体的决策、分红以及监督环节，另一方面大多数农民也不愿意承担市场风险，更愿意选择固定租金的方式，来保障自身的经济利益，并且他们最为期待的模式是大户资本在土地流转的竞价过程中，不断提高土地租金，从而获取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托选择职业经理人来经营管理，但在经济理性作用下，合作社成为了经理人获取利益的工具，他们不仅以此获得各种补贴政策，将国家投入转变为私人财产，还将土地股份合作社变为封闭式的管理结构，导致农民和合作社成员难以参与到决策、监督和分红程序中；政府依靠政策和项目支持土地股份合作社发展，其目的不是单纯的保障粮食安全，还有强烈的制度创新和政绩诉求，并且这种诉求扭曲了政府的扶助策略，为了保障试点成功而忽视事物发展的客观规律；土地合作社的发展原本能够解决村庄的农业治理问题，但是在政府的行政干预和压力之下，村庄为了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社发展变成了村庄的政治任务，不得不进行人财投入。地方政府、企业、农村能人与普通社员等利益主体在合作社发展中通过不断的互动与博弈形成了错综复杂的庇护关系，构建起稳定且具有相当强对外排斥功能的庇护关系网络，既在某种程度上扭曲了中央政府的政策目标，又不利于从根本上保护普通社员的合作权益[11]。

四、结论与讨论

在当前农业经营体系调整过程中，地方政府基于制度创新驱动、农业与基层治理考量、政绩思维诱导等多方面的动机，积极推动农业经营主体转型。通过资金、项目、技术、政策等多维度扶持帮扶新型经营主体，而作为地方治理创新的土地股份合作社在此背景下呈现出两种发展逻辑：由经济精英主导的盈利型土地股份合作社和由政治精英主导的兜底型土地股份合作社，从而产生精英谋利、村社托底、土地股份合作社发展异化的社会后果。作为新形势下的农业经营体系创新，新型经营主体应该与传统小农之间有一个较为自然的更替、过渡阶段，其积极意义在于努力发挥其组织功能，将小农无法种植或者不愿意种植的土地，以入股或流转的方式利用起来，再通过机械化、技术化、规模化、集约化等多重手段保障粮食安全，这是一个渐进的过程。政府在推动新型经营主体的过程中应该充分认识到其客观规律性，不能盲目地利用新型经营主体取代传统小农，这样不仅不利于小农的利益，还容易增加新型经营主体的失败风险，进一步威胁粮食安全。

土地股份合作社在地方政府的推动下，大农、资本与部门相互庇护，迅速扩张规模，壮大自身实力，通过各种手段将小农排挤出生产领域，其结果造成了愿意种田的小农无地可种，农民之间分化加剧，虽然个别农户达到了政府所预期增收的目的，但大部分的农民却因此而受到了利益损失。同时，由于当前政府扶持导向的问题，也加速了这一进程的发展。新型经营主体不仅能够获得资金、农资、农具等各方面的补贴，还能够在经营的土地上获得政府的土地整治项目，大大减少了经营过程中的困难。而小农不仅没有那些补贴，耕作的土地也是非常不便利，无法获得土地整理项目，迫使农民因为种田困难而放弃土地。因此，要从多个方面调整当前的农业经营体系政策。

一要充分认识到在当前阶段，小农和新型经营主体是一个长期共存的局面，不能盲目利用新型经营主体替代小农，也不能放弃对农业经营体系的探索，生产关系与生产力的调整不是一蹴而就的。因此，既要重视规模经营，也要重视分散经营，不能在农业扶持政策上搞一刀切，一味地推动新型经营主体去打败小农，否则不仅会加大新型经营主体的风险，也容易给农业安全带来冒进风险。

二是政府要努力调整行政思维，不能简单地靠量化考核思维来推动农业经营体系转型，要积极发现改革中的真问题，避免用数字来代替真实经验，避免用个案来代替普遍发展经验。在实践探索中要努力发现问题、暴露问题并解决问题，而不是忽视客观规律，通过各种手段来促使试点成功。在试点经验推广过程中，不仅要宣传正面经验，也要讲出实际问题，以方便其他地方认识与借鉴。

[参考文献]

[1]黄宗智.中国的隐形农业革命.北京：法律出版社，2010

[2]刘敏，杨玉华，黄艳.农地政策首次明确“三权分离”.新华每日电讯，2014-11-22(002)

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[4]谭林丽，孙新华.当前农业规模经营的三种路径.西南大学学报(社会科学版)，2014(6)：50-56

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[6]罗必良．中国农业经营制度——理论框架、变迁逻辑与案例解读．北京：中国农业出版社，2014

[7]李淼.农业共营制：转变农业发展方式的崇州实践.四川日报，2015-07-24(09)

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[10]祝灵君，聂进.公共性与自利性:一种政府分析视角的再思考.社会科学研究，2002(2):7-11

[11]赵晓峰，付少平.多元主体、庇护关系与合作社制度变迁——以府城县农民专业合作社的实践为例.中国农村观察，2015(2):2-12

(责任编辑：陈世栋)

Elite Profit，Village Vallback and Local Government Behavior：The Double Development Logic of Rural Land Stock Cooperatives

Liu ChengliangSun Xinghua

AbstractDriven by the system innovation and agricultural management, the local government promote the agricultural business entities’ transformation and foster new agricultural business entities actively through multidimensional policies on fund, project and technology, in the course of current agricultural management system adjustment. However, rural land stock cooperatives, as the local governance innovation subject, present double development logics. The one is profit-based and organized by local economic elites; and the other one is political task-based and organized by political elites of all levels. As a consequence, no matter maximizing the benefits or the administrative atmosphere, the land stock cooperatives’development departure from the original intention step by step, which is harmful to new types of agricultural business entities, crowding the interests of peasants and increasing the risk involved in agricultural operation and food security at the same time.

Key wordsLand stock cooperative； Agricultural operation；Food security； Peasants

[收稿日期]2015-12-16

[基金项目]教育部2014年重大攻关课题“完善基层社会治理机制研究”(项目批准号为14JZD030)。

[作者简介]刘成良，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生，邮编：430074；

孙新华，华中农业大学社会学系讲师，邮编：430070。