论农村社会治理生态之构建

雷 明



论农村社会治理生态之构建

雷 明

农村社会治理作为国家治理的一部分，是中国现代化进程中的重要一环。文章在梳理现代社会治理模式的历史性演进基础上，针对我国现有乡村治理体制性困局，围绕十八届三中全会提出的“国家治理体系”以及“推进国家治理体系和治理能力现代化”概念命题，提出了面向公正发展中国农村社会治理现代化的逻辑选择——构建农村社会治理生态的观点，并对农村社会治理生态概念、系统特质、系统构建等核心内容进行了深入的阐述和分析，给出了如何打造农村社会治理生态系统的系统建议。

国家治理体系； 国家治理现代化； 农村社会治理； 农村社会治理生态

十八届三中全会首次提出“国家治理体系”概念，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。农村社会治理作为国家治理的一部分，是中国现代化进程中的重要一环。中国的农村社会治理经历60多年的发展，取得了一定的成就，但随着改革的进一步深入，农村地区也日益出现新的治理危机。尤其是农村税费改革以来，国家与农村间的关系发生了重大的变化。国家不再向农村提取资源，代之向农村输入大量资源，提供公共服务。在这一背景下，研究农村社会治理和农村公共物品供给就具有必要性和紧迫性。

一、农村社会治理现状及体制性困局

改革开放后，国家为了从根本上释放农村社会的发展能量、搞活农村经济，决定废止人民公社，建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，由村民自行选举村干部组成村民委员会管理农村社会事务。从国家制度设计的初衷看，这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局，体现了国家对农民政治参与权利的尊重，它“改变了新中国成立以来农村组织化的进程，标志着国家行政权与农村自治权的相对分离”[1]。然而，国家治权与民间自治的分离并未使农村社会走向“善治”，农村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟，“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。从已有的调研来看，影响村民自治发挥应有作用的论述主要集中在体制方面，村民自治事实上受到现有体制的掣肘。尽管村民自治已经确立了广大村民治理乡村的主体地位，村委会相对独立地行使治权，但在“压力型体制”下，出于行政绩效的考量，乡镇政府其实不愿意放权而使农村实行真正意义上的自治，可以说是“压力型体制”阻碍了基层自治政治空间的拓展。

另一方面，虽然实行村民自治制度以来，国家行政权力逐步退出了乡村社会，但是国家不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。然而，由于农业税的取消、各种惠农政策的实施以及乡镇综合配套改革等一系列措施的推行，乡镇政府原有职能大大收缩，其行为模式由过去的“要钱”“要粮”转变为“跑钱”和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。这种“悬浮型”基层政府也无法保障村民自治的实施。

可以说，从纵横两方面来看，现有的体制性冲突影响和制约了村民主体性的发挥，缺失了村民主体性的农村基层自治运转困难，难以形成有效的乡村治理。在大多数情况下，村委会组织和协调村民治村的无力与上级政府引导和监督村民自治的虚化，事实上导致了相当地方的农村陷入无治理的自发状态，即使乡村传统的公序良俗也在空心化中遭到严重侵蚀，致使诸如乡村社会治安和生态环境保护等基础性的治理竟也成为令人堪忧的普遍问题。

中国农村社会治理何去何从、缓解当前农村危机的出路何在、能否找到一种更合理的社会治理新模式来替代现有的乡政村治模式，依然是一个在理论层面、特别是实践层面没有得到很好解决的重大问题。

二、农村社会治理生态的提出

现代社会的发展催生了现代治理理念与治理实践。如今治理理论已成为了一种引人注目的国际性浪潮和趋势，并在公共管理的理论研究中日益凸现出其理论核心地位，同时也为中国农村社会治理结构的重塑提供了理论支撑和智力支持。

(一)现代社会治理

“治理”一词溯源至拉丁文中的“Gubernare”和希腊文中的“Kubernetes”，意为“古代的船长或舵手”。按照柏拉图的释义，“Kubernetes”意即“掌舵或操纵的艺术”。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”[2]。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对“治理”给予了权威定义: “治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”。根据西方学者的定义，地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它包含下列四项意涵：第一项多元治理；第二项包括正式与非正式的规则；第三项除了新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系；第四项基于政治运作传统，考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境，不能交由管理主义者或精英来掌控治理。按照公民的生活轨迹整合服务职能，建立纵横交错、内外联结的协作机制[3]。从一般概念上讲，治理所指的管理的行为，既可以发生在私人部门，也可以发生在公共部门。其主体不仅包括传统的权威主体，即国家和政府，而且还涵盖村民、社会组织等新的治理角色。为了实现公共利益最大化，满足公众日益增长的物质文化需求，治理要求综合运用行政、市场和社会动员等多种手段，建立呈网络化布局且上下、左右、内外联动的权力结构。治理理论强调的“多中心”理论、变“划桨”为“掌舵”的政府职能理念转变以及将竞争引入政府的公共服务等观点，为构建农村公共服务治理机制提供了理论基础。

(二)农村社会治理生态

对于十八届三中全会提出的国家治理体系，我们理解它的核心还是执政党的领导，人民当家作主和依法治国三位一体的有机统一。这个提法的根本是，在新的社会发展和变迁的过程中，执政党领导怎么能够维系和保障，人民究竟怎么能当家作主，以及怎么样依法治国，我们这里提出社会治理生态概念也是依据这三点来考虑的。

计划经济时代，强调社会管理由掌握公共权力的政府机构和部门通过行政命令，要求被管理者服从其管理。强制性、命令式的管理是那个时代国家管理的重要特征和集中体现。改革开放30多年来，我国的国家治理体系经历了巨大的转变，取得了重要的进步。中国农村的治理体系从以“权威和个人魅力”为基础转向以“广泛参与+提高效率”为基础，在治理职能转变、加强公共服务和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就，同时社会组织蓬勃发展，国家管理体系不断健全。强制性、命令式的管理已不适应社会发展要求，作为一种新的配置资源的主要机制的体现，管理被提升到治理层次。

随着市场经济的深入推进，农村社会正由结构单一具有鲜明层级化结构特征的社会，向具有复杂网络结构特征的社会转变。农村治理形态也正由单一政府主体形态发展成政府、市场、社会和自然环境，以及全体民众多主体形态。治理模式也正由一维模式转变为多维模式，治理体系由结构单一主体主导的刚性体系进化为具有复杂大系统结构的多主体并存的柔性体系。

在治理理论的众多研究途径中，为规避政府管理途径和公民社会途径相继陷入盲目的“国家中心论”和“社会中心论”的困境，合作网络途径则另辟蹊径而意图整合上述两种研究途径，认为治理是“政府与社会力量通过面对面的合作方式而组成的网状管理系统”，“是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”[4]。在治理的诸多用法中，无疑“只有网络治理才有新的特征”。网络治理不仅为多元的治理主体提供了一个互动的平台，更重要的是，它需要彼此在这个平台上发挥各自的优势，共同协作。因此，在塑造新的中国农村社会治理形态的同时更需要构建一个新的治理主体的结构模式和多元主体间新的关系模式。

另外与传统管理中单一的、自上而下的权力流向不同，治理的权力向度是多元的、相互的，它是多元的治理主体之间上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的管理。

这里，借鉴生态学理论，我们提出农村社会治理生态概念。农村社会治理生态体系是由农村社会治理生态主体和农村直隶生态环境所构成的，系统的要素包括了主体和环境要素，是彼此依存相互影响和制约的，共同形成的动态生态系统。

农村社会治理生态主体是指政府、自治组织、私人部门、第三部门与村民。这个系统里的生态产品，包括政策法规条例，农村社会治理的生态服务，以及司法服务、行政服务、市场服务、公益服务等，其供应者和提供者，主要是农村社会治理主体中的机构部门、团体和个人。

农村社会治理生态环境，是指农村社会治理生态主体赖以生存和发展的自然、社会、经济、法制、信用、政府服务等因素综合构成的环境，其中既包含农村社会治理产品和农村社会治理服务，也包括农村社会治理决策机构和农村社会治理监管机构，更包括自然生态和社会经济中各种环境要素。这里的农村社会治理产品和农村社会治理服务的对象主要是指贫困户、贫困村和贫困县乡村等。

我们知道，农村社会治理离不开治理主体(如政府机构部门、组织、个人等，乃至全体村民)的支持，而治理主体的支持都需要有一个良好的治理生态环境，这是保证治理主体稳定有效的决定性因素，也是农村社会治理体系建设中一个亟待解决的实践难题。

经济学中，政府与市场一直被视为根据不确定性、交易频率以及资产专用性三个维度在程度上的差异而可供选择的、相互替代的资源配置方式。而随着社会发展过程中顾客需求的多样化、主体化以及个性化等趋势的不断加强，一种更复杂并能与其内部资源相互补充的外部关系网络应运而生，由此实现了“看不见的手”(市场)与“看得见的手”(政府)之间的握手(形成组织间的协作)。

在农村社会治理领域，随着社会的发展和民主化程度的不断提高，政府与社会、政府与市场同样已不再如我们先前所预设的那样是两种完全对立、相互替代的协调方式，两者在很多情况下可以、事实上也必须实现彼此间的握手而形成协作关系。

因此，新形势下农村社会治理已经不仅仅是政府部门对社会的管理，还应包括正确处理政府部门之间关系、政府与社会之间、政府与市场之间、政府与公民之间关系及公民与公民之间关系。农村社会治理要求遵循社会发展客观规律，管理者与被管理者是平等的，要共同构建社会秩序，管理者自身也要受到规则约束，接受监督，与被管理者形成良性互动，形成有效的协作关系。而农村社会治理生态理念提出，正是试图解决这一难题。

三、农村治理生态系统特征

按生态学理论，生态是指在一定时间和空间范围内，生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个彼此关联、相互作用并且有自动调节的有机统一整体，其存在的条件包括大气、水、土壤；而有效的运行法则和机制则是其运行的保障，如物质不灭法则、能量守恒法则、天人合一法则以及万有引力机制、物竞天择机制等等。

农村社会治理体系首先是类似生态系统的，一个有机的、自下而上可控协调的自组织系统，在这里面各个主体、各个要素相互形成一个彼此依赖共享权利的自组织系统。它是以一个动态网络的结构替代了机械的僵化的层级结构。实质上，农村社会治理生态就是一个围绕一个共同的目标而形成的彼此依赖、共享权力的动态的自组织复杂生态系统。它不仅仅是由系统各个要素形成的静态网状实体，更是一个在信息的互动与传播过程中不断建构、解构与重构的开放性系统。

这一系统中虽然各个要素之间在空间上呈离散状态，但却能在治理生态平台上频繁互动并实现资源的整合与协调，由此以动态网状的结构取代了机械、僵化的层级结构。同时，在这种广泛包容性与参与性的基础上所构建的生态系统，更能利用自身的信息和优势形成一整套深人社会各个层面，广泛解读环境变量，并迅速作出相应对策的整体联动系统，从而在很大程度上增强了系统结构的动态适应力。

我们知道，任何组织都不可能长期拥有某种核心优势资源。尤其在现代社会中，各种环境变数具有了高度的复杂性和动态性特征，更需要与之相关的各方面的资源整合，需要来自不同组织与个体共同努力与协作。农村社会治理生态将系统各个要素所具有的核心优势经过主动优化、选择搭配，相互之间以最合理的结构形式相结合而形成了一个优势互补、匹配的有机体，呈现出核心优势爆炸的格局，并必将带来核聚变式的巨大能量，从而在整体协作中收到1+1>2 的协同效应，突破单一政府组织自身的能力缺陷而提高治理系统处理问题的能力。

农村社会治理生态容纳了众多的决策主体并赋予其独立的行动权，而建立起以政府组织为核心、以决策主体的多元互动为基本特征的治理体系。它将政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的部分重新整合，采用一种新的整体、全盘的思维方式来分配社会治理的职能与权力。同时塑造了一个信息开放的组织系统，增加了公共决策的开放性与透明性，在多元的决策主体相互配合基础上作出的决策更能得到社会的认可。

农村社会治理生态的决策过程中，决策主体在各自的核心领域都拥有独立自主权和相应的决策权，彼此在这种动态的相互配合与协调过程中，自觉调整自己的行为而作出协调一致的决策。它们打破时空的限制，在治理生态所塑造的平台上进行广泛的信息交流与探讨，在核心决策机构的协调和引导下，在各自的核心优势范围内作出决策，最终整合成整体决策，而保证了这种决策流程的动态适应性。

可以说，农村社会治理生态构建，就是秉承多元主体理念，发挥政府与市场在社会资源配置方面不同的优势与功能，实现两者在引领农村社会治理的不同场域的相互支持与补充，使政府、乡村社会组织和村民在实现和保障村民自治制度顺畅运行方面各司其职，彼此配合，形成政府监管与服务到位、社会组织力量广泛参与和村民自愿自觉依法自主治理的有机治理体系，以有效克服基层政府在农村社会治理中的过度控制或不作为的既有弊端，最大限度地实现村民自治的价值和制度效能，尽可能地达至实现乡村社会善治的状态与格局。

因此，农村社会治理生态一定是一个开放系统，无论是在制度层面还是在执行层面，必须把握和清楚划分农村公共服务全过程，促进治理主体(五大主体或者更多)在各个环节形成合作、竞争与制衡的良性关系，主动投入到公共服务 (不仅仅是村级) 治理中来。

四、农村治理生态系统构建

作为一个动态的体系，农村治理生态系统更加注重系统各主体之间的互动和参与，改变单个行为方式，以增强治理的凝聚力和组织性，发挥各主体互助性和利他性，通过系统有效的耦合和协同机制，提升系统各主体的自主和合作意识。

在这样一个治理生态系统中，各主体之间不是主仆、治理被治理的关系，有的只是平等、包容、协同、合作的和谐关系。在这里，要我做已被我要做所取代。共通的理想、包容的目标构成整个生态系统赖以生存的土壤，而一个集包容、协同、和谐为一体的综合运行机制及其坚实的法制体系，则是整个生态系统赖以持续稳定高效运行的保障。

那么应该如何构建农村治理生态系统？重要的还是体制和机制。构建农村治理生态系统一个关键就是要有一个建立在高度法制基础之上的，能够充分保障农村治理生态系统运行的综合有效的协调机制。换句话说，农村治理生态系统的形成过程，可以通过建立在高度法制基础之上的、有效的综合治理协调机制来达成。这一机制包括：(1)开放的农村治理机制；(2)有效的农村治理调控机制；(3)统一的农村治理整合机制；(4)完善的农村治理稳定机制；(5)发展的农村治理创新机制；(6)高效的农村治理耦合协同机制等。这些机制协同合作，综合发挥作用，自发地搜寻、发现影响农村治理的各种因素，并发挥调节作用；整合农村治理各部分、各主体及各种力量，使农村治理体系自发形成自我约束、调节功能，共同通过协同效应产生秩序，使农村治理结构获得相对平衡，进而促进农村治理在良性的状态下正常运行。

为构建这样一个有效的综合机制，从宏观方面上讲，就必须对农村治理体系进行制度创新与流程再造，对农村治理进行政策引导和行为规范，赋予农村治理生态系统以高度的适应性、效率性、稳定性和政策性等方面的重要系统功能特征。具体来说，农村治理生态体系的构建，需要充分调动政府、市场和全社会力量，充分发挥看得见的手、看不见的手以及法制、道德力量四重调节机制，理顺政府、民间团体机构、村民个人之间的关系，健全制度，优化机制，充分满足农村治理各主体的各中需要与农村治理生态体系正常运行的各种需求，最大限度地降低农村治理过程中的整体风险。

为此，首先，应将农村公共服务视为一个复杂的开放系统，以政府为主体的单中心体制使政府在农村公共服务的全过程垄断了决策、生产、供给的各个环节，系统长期处于封闭状态。伴随着市场经济的发展，私人部门、第三部门、农村自治组织发展迅速，农村公共服务这一系统的封闭格局趋向开放，系统已达到远离平衡态条件，需要各种变量竞争与合作的相互作用。其次，应重塑农村公共服务的治理结构。治理理论认为，公共服务的多元化供给是现代社会发展的必然要求和现实选择，这就要求我们打破政府独家垄断局面，由政府单一主体向政府、私人部门、第三部门、村民自治组织多元主体转变，达到开放系统整体功能的最优能效。再次，应赋予多元主体以清晰的定位及职能分工。依据“序参量”原理，政府在其中占主导地位，主要发挥“主导协调”作用；自治组织主要发挥各级政府和群众的沟通桥梁作用；“市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动”，私人部门在能够获利的同时使农村公共服务达到成本最低与效果最优；第三部门是农村公共服务其他治理主体的有益“补充”并发挥组织的专业性与独立性；作为公共服务的消费者、供给者，村民的积极参与“不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长”。最后，还应将农村公共服务治理全过程细化为“表达”“决策”“筹资”“生产”“评估”与“问责”等具体环节，依据“竞争与合作”“控制参量”及“反馈”原理，设计“合作”“竞争”与“制衡”机制，多元主体在上述环节中遵循合作、竞争与制衡机制有序运行。至此，笔者构建了一个“农村公共服务多元主体协同治理系统”，这一开放系统由政府、私人部门、第三部门、村民自治组织等多元主体共同治理，在“表达”“决策”“筹资”环节依据合作机制运行，在“评估”“问责”环节依据制衡机制运行，而“生产”环节则既可能存在合作，也可能同时存在竞争与制衡。

五、构建农村社会治理生态系统的建议

针对我国发展进入关键期，改革进入攻坚期、深水区，增长进入平缓期，社会稳定进入风险期，习近平总书记提出：“社会管理面临新情况新问题，必须通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理转变”。“社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容”。“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[5]。这一论断，解析了社会治理新常态。构建由基层党委和政府、村级组织、社会组织等多元主体协同参与的具有地方特色的农村社会治理创新体系，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。总体上讲，还是应从体制机制上入手，重点抓住以下几个方面。

(一)建立健全高度完善的法律体系和制度

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。同样，农村社会治理创新需要运用法治思维和法治方式，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在建设法治国家、法治政府和法治社会中促进社会既充满活力又和谐有序。

具体来讲，构建农村社会治理生态体系，应进一步建立健全高度完善的法律体系和制度，农村社会治理制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是构建农村社会治理生态，实现农村社会治理体系和治理能力现代化的重要保障和关键指标。

(二)加强和完善“法治、德治、自治”有机结合的多元主体协同共治的农村社会治理组织结构体系

在农村社会治理实践中，必须要正确处理好依法治理、基层自治、村民德治与社会共治的关系，综合运用法律规范、道德约束、舆论引导等多种方式和手段，加强和完善以党组织为核心、村民自治为基础、村民广泛参与、各类社会组织互动合作等多元主体协同参与的农村社会治理的组织结构体系。具体来讲，构建农村社会治理生态体系，应在法制建设的基础上，进一步将政府治理与社会治理相结合，政府治理与公民治理相结合，政府治理与市场机制相结合，政府治理与道德调节相结合，最大限度地调动各方力量、汇集各方资源推进农村社会治理生态构建。

党委、政府、社会、基层组织、个人形成一个多元主体系统，通过平等的合作型伙伴关系，通过政府引导、平等协商、利益分享、责任共担的方式，良性互动，形成符合整体利益的公共政策，共同推进社会治理。

另外，社会治理需要运用多种规则体系。现代社会纷繁复杂，社会治理规则体系也不是单一、同质的，而是由不同类别、不同层级、不同效力社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、指引和约束作用。因此，在社会治理创新中应更加重视运用其他社会规范，引导和支持不同方面的群众通过制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章，进行自我约束、自我管理，规范成员行为，发挥多种社会规范的积极作用。

(三)推进农村社会治理机制创新，促使有效的农村社会治理机制早日形成

构建农村社会治理生态体系，应大力推进农村社会治理机制创新, 将机制创新与建立现代农村社会治理制度相衔接，将机制创新与健全公民治理制度相对接；创新治理组织结构、治理方式方法和具体手段，包括：(1)层级化向扁平化转变(组织)；(2)直接向间接转变(方式)；(3)传统的刚性向柔性转变(手段)；(4)强制性向诱致性转变(政策)；(5)命令式向诱导式转变(方法)；(6)单项向双向转变(行为)；(7)猫捉老鼠向协商合作转变(策略)；(8)充分发挥社会舆论的监督作用。随着经济的发展，包括新闻舆论监督在内的公民的民主监督，是扩大公民有序政治参与的手段，也是依法治国基本方略的必然要求，也是构建农村社会治理生态的主要保障。

(四)正确处理好基层政府与村级组织的职能定位与分工，加强和完善农村社会治理的领导组织体系与公共服务体系

在农村社会治理实践中，必须要正确处理好基层政府与村级组织的职能定位与分工，切实解决党务、政务与村务不分以及村级组织行政化等问题，加强和完善农村社会治理的领导组织体系与公共服务体系。组建以区域化党委为核心的新型农村社区，探索实现以集体经济强村带动薄弱村经济发展、以先进村级组织带动后进村级组织发展，实行“组织共建、资源共享、干部共管、事务共商、难题共解、发展共促”[6]，从而实现区域内村域共同体的协同治理与发展。构建政府主导多主体协同开展农村社会治理的模式，实施以“网格综合管理、全员全科服务”为核心，形成源头治理、各方联动、综合服务的农村社会治理新模式。建立健全真正由村民参与的民主监督制度和民主监督平台，把农民的知情权、决策权、参与权、监督权真正落到实处。设置村务监督委员会，建立健全村民参与监督的组织平台与制度体系。

(五)推进农村集体资产股份制改革，加强和完善农民权益保障体系

针对目前一些村村集体资产产权不清、主体不明、管理不力、分配不公、监督欠缺等导致农村利益纠纷和社会矛盾激化等问题，积极探索试点农村集体资产产权股份制改革。首先，要明确村经济合作社是作为村集体资产产权管理的主体地位，加强规范化的组织建设。其次，要建立健全村经济合作社集体资产资源的登记清查制度、民主管理制度、公开招标制度、合同管理制度和责任追究制度，加强村经济合作社对村集体资金、资产、资源的规范化管理。最后，通过清产核资、评估与量化资产、界定股份成员及股权、制定和规范管理制度，有序推进农村集体资产产权制度改革。

(六)更加重视互联网治理，建立农村网络治理平台

互联网治理是社会治理的新领域、新内容。互联网既是社会治理的对象，也是社会治理可以利用的重要手段。21世纪以来，互联网技术迅猛发展，网络已经成为绝大多数中国人须臾离不开的工作手段和生活内容，它为人们的社会参与和社会表达提供了极大的便利，改变了传统的生产、生活和社会交往方式。农村社会治理生态是一个复杂的大系统，农村社会治理生态的形成是一项复杂的系统工程。现代信息技术对现代社会广泛渗透给农村社会治理带来巨大挑战之时，大数据这样的先进信息技术也为农村社会治理体系提供了革命性的改造工具。这就需要我们利用充分新技术，大力推进现代网络、电子商务、电子政务在我国农村社会治理中的应用，为农村社会治理生态的形成提供强有力的技术支持和保障。

具体来说，构建全国性综合农村网络治理平台，就是要充分发挥现代网络技术优势，推进社会治理参与机制，真正建立一个全社会各个主体都能参与、都能看到，清晰度很强的围绕农村社会治理的网络支撑体系。在此基础上，发挥网络平台、大数据和电子政务治理功效，为构建农村社会治理生态提供重要的支持，将智慧农村的基本特征“互联网+”，互联网+智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧政府等，成为农村社会治理新常态，最终推动农村社会治理生态形成。这对于降低农村社会治理成本，进一步完善农村社会管理与运行功能，缩减政府规模，提高决策能力和执行能力，以满足经济社会发展的要求，让广大农民生活更方便、出行更便利、环境更宜居，具有重要意义。

(七)更加重视人民团体和社会组织的作用

现代社会治理要求农村社会治理在坚持党政主导的前提下，更加注重培育、支持和引导多元主体参与社会治理。党的十八届三中全会提出，建立科学有效的社会治理体制，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府公民之间的桥梁和纽带，是社会治理新的重要主体。政府与第三部门协同进行的“合作式治理”，是一种基于共同参与(co-operative) 、共同出力(co-llaboration) 、共同安排(co-arrangement) 、共同主事(co-chairman)等互动关系的伙伴情谊的治理形式。第三部门不仅可以增加供给总量，而且能够满足多层次、多样化的需求，对于填补政府失灵和市场失灵的空缺具有重要的作用。

我国目前在民政部注册登记的各类社会组织达近60万个，覆盖科技、教育、文化、卫生、体育、扶贫、环境保护、经济发展、权益保护等多个领域。但是，与发达国家相比，我国社会组织发展存在种类偏少、数量不足、能力较弱、行为不规范、作用发挥不充分等诸多问题。要激发社会组织活力，清理和规范现有社会组织，改变“吃财政饭、当二政府”的现象；鼓励和支持行业商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及城乡社区服务类社会组织大力发展；转变政府职能，建立健全政府购买社会组织服务机制，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道；完善社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。

六、需要注意的问题

在打造农村社会化治理生态过程中，现有农村社会化治理过程中所出现的一些问题，还是需要引起特别重视。

(一)“网格化”治理效果虽好，但总让人感觉防控色彩较浓

目前农村社会化治理中的最大特点，就是借助“网格化”把党委、政府、社会、公众协同起来治理。这张横向到边、纵向到底，上下联动、左右协调的大网，全面整合了社会管理与服务资源，夯实农村社会化治理基础，创新基层社会管理格局，具有重要创新意义和推广价值。

但这张“网”同样备受诟病，虽然认为“网格化管理只是手段，服务群众才是目的”。“综治网格化管理”已经包含了丰富的服务内容，但终因“娘胎里带来的不足”和“名称的缺陷，难以真正脱胎换骨。导致外界对“综治网格化管理”的理解，一直停留在“搞防控”的认识，这有观念“先入为主”的因素。

(二)党委政府虽高度重视，但关注点仍在社会治安综合治理

改革开放以来，成名于社会治安综合治理的经验，导致党委政府产生惯性思维，把农村社会化治理工作中心和宣传重点都放在综治方面，这在新一轮社会管理创新试点工作中也不例外。但社会治安综合治理主要是满足群众安全需求的一种经验，无法满足群众日益增长的多元化公共服务需求，必须加以创新发展。所以中央决定将社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会，从“治安”到“管理”的更名，意味着原来单纯的农村社会治安管理功能已经向农村社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富。在这种背景下，一方面应该将农村社会治安问题与社区服务、民生改善、民主发展等进一步有机结合，以与“社区制”的到来相楔合，另一方面应充分挖掘已有的公共服务、民生元素并加大宣传。

(三)社会组织虽数量繁多，但缺乏有效引导、管理和整合

从目前来看，社会组织数量并不少，但存在几方面问题：一是体制内的社会组织偏多，体制外的社会组织偏少。体制内的社会组织带有自上而下的NGO行政色彩，明显影响了组织功能，难以深入社会；二是社会组织对政府资源依赖性强，资源不到位时，运作无力；三是社会组织缺乏组织化、制度化，领导个人特征突出；四是社会组织存在功能单一、专业服务能力有限、社会资本缺乏整合等问题；这些问题除了社会组织本身的原因所致，还因政府缺位所致。政府没有加强引导、管理和整合，导致社会组织无序发展。今后恢复设置社会组织管理科的基础上，设置社会组织管理科或至少有“专人负责、专人管理”，对农村社会组织实行备案、登记管理，使农村社会组织管理日益规范化，使政府与社会组织之间、社会组织彼此之间的沟通合作、信息反馈更为畅通。

(四)公众参与率虽高，但缺乏志愿组织作为有效支撑

目前主要依靠“网格化”来提高公众参与率，这种方法的实际效果虽好，但“行政化”色彩太明显。今后应鼓励村两委干部、村民代表、党员、团员、妇女组织、各类协会成员、热心人士等组建各种类型农村志愿者队伍，尤其是要组建一二支带有特色的志愿者队伍。

另外，还要加强农村社区志愿者组织注册登记，争取注册志愿者占常住人口的5%以上。同时通过建立社区志愿服务档案制度、优秀志愿者表彰制度、志愿服务项目申报及津补贴制度等方式，强化社区志愿服务激励机制，鼓励居民就近参加志愿服务。

(五)多元但未协同

“政府主导、多方参与”，这与农村公共服务多元主体协同治理的“多元主体”是相一致的。但前者的“多元”，与本文农村社会化治理生态的“多元”尚存在差异。

首先，“多元主体”的范围不广。其一，多元应涵盖政府、自治组织、私人部门、第三部门与村民，而实践中突出了“政府”与“自治组织”，对村民的权利与责任也有一定的主张，但对于“市场主体”的作用，仅表述为“支持和引导市场主体参与农村公共服务和社会管理”，在此，市场主体的地位是被动的，是“政府”这一“主体”引导的“客体”，说明并未真正将私人部门视为可以建立“公私伙伴关系”的平等主体。其二，对于第三部门，仅仅停留在“鼓励和吸引各类社会组织共同投入和发展公共服务事业”的层面*关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)(成委发[2008]37号文件)。。应该重视第三部门在农村公共服务建设中的地位与作用，不仅争取第三部门的资金投入，还应引进与其合作的先进经验与模式。

其次，“多元主体”的“协同度”不够。农村公共服务多元主体协同治理机制要求的五大治理主体“协同”，是在确立政府“主导协调”、自治组织“承上启下”、私人部门“互利双赢”、第三部门“补充共享”、村民“参与实践”的角色定位基础上，在表达、决策、筹资、生产、评估、问责六大环节，根据农村公共服务具体实践的需要，形成不同的角色组合，形成合作、竞争、制衡的协同关系，共同完成农村公共服务协同治理的目标与任务。

“协同”的合力，基本上都是政府唱主角，对自治组织要求过多，自治组织的公共服务压力包袱仍未解脱，而市场与社会主体的参与很少。在村民参与度上虽较之其他省市有优势，但村民的利益表达、监督评价体系尚未真正建立，且村民参与未能得到其他主体的配合与支持，则其参与能力与素质无法与农村公共服务的决策需求相匹配，也不能达到促进科学决策与有效监督的效果。

再次，“政府主导、多方参与”实践效果不佳。尽管不少地方出台《公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》，对村(居)民委员会向小城投公司申请项目建设融资做出了具体规定与安排，但此处的融资实际上融的还是国家的、集体的资，并未有社会资本投入到农村公共服务的建设。“政府主导、多方参与”这一基本思路在现实中难以得到执行，一定程度上牵制了村级公共服务只能过度依赖于财政，从而造成村级公共服务建设水平的参差不齐。

[1] 于建嵘.岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁.北京：商务印书馆，2001

[2] 娄成武，谭羚雁.西方公共治理理论研究综述.甘肃理论学刊, 2012(2)：114-119

[3] Tony Bovaird, Elke Loffler.公共管理与治理.北京: 国家行政学院出版社, 2003[2006]

[4] 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径.北京:中国人民大学出版社, 2003

[5] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本.北京：学习出版社,2014

[6] 陶诚华.适应新常态发展创新农村社会治理体系.政策瞭望,2015- 03- 20

On the Rural Social Governance Ecosystem Construction

Lei Ming

“State governance system construction” and “promoting the modernization of state governance system and governance capacity” was explicitly launched out in the third plenary session of the 18thCentral Committee of the Communist Party of China. As part of the state governance system, the rural social governance is an important part in the process of the modernization of China. Based on the evolution of existing rural governance system in China and the modern social governance model in the world, one new rural social governance model——rural social governance ecosystem be proposed in this paper, and the concept of the rural social governance ecosystem, system characteristics and system construction of the rural social governance ecosystem be also discussed deeply in this paper. At the last, some policy suggestions on how to build the rural social governance ecosystem be put forwarded in this paper.

State governance system； State governance modernization； Rural social governance； Rural social governance ecosystem

2016-05-26

雷 明，北京大学贫困地区发展研究院院长、教授，邮编：100871。