社会组织参与公共文化建设的合法性探析

2016-01-23童萍

中国矿业大学学报（社会科学版） 2016年6期

关键词：建设文化

童萍

(北京市委党校哲学教研部，北京 100044)

社会组织参与公共文化建设的合法性探析

童萍

(北京市委党校哲学教研部，北京 100044)

从文化的本质属性来考量，公共文化指的是具有“公共性”和“共享性”的文化，即与社会大众的共有福祉和公共利益有关的文化。当代中国语境中的公共文化与传统公益性文化事业在本质上是相同的。区别只是在于文化提供的方式，公共文化更强调文化发展过程中政府、市场、社会的合作关系，而公益性文化事业更多地靠政府直接生产和提供。市场和政府在公共文化建设中的双重“失灵”，给社会组织参与公共文化建设留下了巨大的空间。引导社会组织参与公共文化建设有利于提高公共文化服务的效率和水平，有利于促进政府职能转变，有利于满足人民群众多样化的文化需求，有利于激发文化创造活力，为建设社会主义文化强国提供支持。

社会组织;公共文化;服务型政府

随着社会主义市场经济的不断推进，人民群众的文化需求日益增长、文化权利意识日益高涨。然而，在当前我国的公共文化建设和发展中，以政府为主导、以公共财政为支撑、以公益性文化事业单位为骨干的发展格局仍是主要模式。随着社会经济的发展和市民文化需求的持续增长，这种靠政府“大包大揽”的公共文化发展模式日益凸显诸多问题。为此，中共中央在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”，“构建现代公共文化服务体系”。

推进公共文化服务体系建设，对于满足人民群众文化需求、保障人民群众文化权益，维护社会公正，促进社会和谐，提升国家软实力具有十分重要的意义。但是，在现实的公共文化服务体系的构建过程中，由于传统体制、文化的影响以及文化自身发展的复杂性，人们对于社会组织*社会组织有广义和狭义之分。广义的“社会组织”泛指社会上的一切组织，包括政府、企业与他们之外的其它一切组织。狭义的“社会组织”则专指与政治和经济组织相对应和区别的其它各类组织。本文指狭义的社会组织，即处于政府系统和市场系统之外的，由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、民间性和公益性特征的各种组织。2007年之前，社会组织又被称为“民间组织”、“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”、“志愿者组织”、“公民社会组织”。在我国，社会组织的主体是社会团体、民办非企业单位和基金会。此外，还包括一些社区基层组织、草根组织、社会中介组织、事业单位和人民团体。参与公共文化的理解存在不同程度的差异。因此，有必要首先澄清一些基本认识，如此,才能更加深刻地把握公共文化建设中社会组织参与的内涵和意义，更好地促进社会组织参与公共文化服务体系的建设。

一、文化的公共性本质和公共文化的内涵

从概念的生成语境上来说，公共文化是一个现代主义概念。它与公共领域这一概念具有不可分割的关联[1]。在哈贝马斯看来，公共领域居于公共权力和市场经济体系之间，它并非是一个实体，但却客观存在，不容忽视。哈贝马斯认为：“所谓‘公共领域’，我们首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。”[2]他认为公共领域包括古代公共领域(如古希腊城邦政治)、代表型公共领域、资产阶级公共领域、平民公共领域和大众文化公共领域几种形式。其中，现代公共领域(即资产阶级公共领域)的形成伴随着近代欧洲从封建社会向民主社会的转变以及近代民主化的完成。在现代公共领域(即资产阶级公共领域)的形成过程中，文化发挥了重要的建构公共领域的作用。一方面，公共领域的主要内容，“包括教会、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等等”[3]序言,29，都是社会的文化体系；另一方面，文化也构筑着公共领域的边界，进入公共领域的人们基本秉持和遵循着大体类似的文化价值观念。

但是从文化的本质来看，公共文化自人类产生之时就已经存在。我们通常所说的文化有广义和狭义之分，狭义的文化指的是人类精神活动的成果，是与政治、经济相对应的文化。广义的文化指的是人类所创造的一切物质文明和精神文明的总和，它是与“自然”、“蒙昧”相对立的人的、社会的状态。本文所指的是广义的文化。从这个角度来理解文化，文化是人类所特有的生存方式和掌握世界的方式，也是人类特有的品质和身份象征。正如怀特所说的，由于文化的存在，使得人与其他生物之间存在着本质上的区别，这种本质上的区别，“不在于生存目的方面，而在于生存方式方面。人的生存方式是文化方式：文化才是唯独人具有的生活方式。由于文化依赖于唯独人才拥有的能力，即使用符号的能力，所以，人的行为与所有其他生物之间的区别，不仅是巨大的，而且是基本的、本质的区别”[4]。

既然文化是人类特有的生存方式，那么它必然具有类的特点，这就决定了文化的公共性特征。从共时态的角度看，一定的文化必然为一定的群体所共享。它通过塑造一种社会文化环境，使身处其中的成员不知不觉地被这种文化环境所“同化”。美国人类学家克鲁柯亨在《文化的研究》中提出：“文化是历史上所创造的生存式样的系统，既包含显型式样又包含隐型式样：它具有为整个群体共享的倾向，或是在一定时期中为群体的特定部分所共享。”[5]恩伯在《文化的变异》中也指出：“如果只有一个人在想某个问题或做某件事，那么这个行为代表的是个人的习惯而不是一种文化模式。这是因为，一种被认为是文化的思想行为必须被一处居民或一群人所共同享有；即使不被共同享有，如果大多数人认为合理，也可以被视为文化的观念和行为。”[6]而且，由于人类需要的普遍性和实践活动的共通性，不同群体、不同民族之间的文化具有一些相通的内容和相同的价值。对此，恩格斯曾形象地指出：“对同样的或差不多同样的经济发展阶段来说，道德论必然是或多或少地互相一致的。从动产的私有制发展起来的时候起，在一切存在着这种私有制的社会里，道德戒律一定是共同的：切勿偷盗。”[7]

从历时态的角度看，一种文化还可以为不同时代的主体所共享，具有代代继承的特点。随着时间的流逝，一代又一代人的生命可能会逝去，但文化却通过一代又一代人的学习而继承下去，形成民族文化的传统。民族文化的继承是一种社会遗传，而不是生理遗传。因为文化只能存在于社会的群体之中，而不能存在于人的生理遗传结构之中。对于每个个人来说，文化如同自然界那样地存在着，人们出生以后就面对着既定的由先辈们所创造的文化世界。在生活中，人必须要通过后天的学习(包括家庭教育和社会教育)和自己的社会实践去获取文化。正是因为文化的这一特点，文化大厦才能在个体生命之外不断壮大和不断发展，才能在人类的历史长河中不断树立起一座座不朽的丰碑。可以说，公共性是文化的本质特征和题中应有之义，没有公共性的文化根本不能称其为文化，恰恰是具有公共性的文化(或称之为公共文化)为文化的交流和传承奠定了基础。

由是观之，这里我们可以确立对公共文化的一个基本认识，即公共文化指的是具有“公共性”和“共享性”的文化，即与社会大众的共有福祉和公共利益有关的文化。如果从这个意义上来理解公共文化，可以发现公共文化和文化具有共生性：“公共文化是一个社会得以存在和延续的基本要素……无论古今中外，只要有社会，就必然有公共文化存在。”[1]

“公共文化”这一概念于2005年进入中国。在此之前，我们更多使用的是与经营性文化产业相对应的公益性文化事业*党的十五大首次将我国文化发展领域区分为经营性文化产业和公益性文化事业两部分。。2005年10月，中共十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，将“公共文化服务”专辟一章，置于文化产业之前，并对公共文化服务体系的内容进行了解释和指引[8]。2007年6月16日，中共中央政治局召开会议，专门研究公共文化服务体系建设问题。2011年10月，中共十七届六中全会首次将“文化命题”作为中央全会的议题，其中用576字的篇幅详细阐明了公共文化服务体系建设的基本要求、原则和内容：“要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”2012年10月，党的十八大报告“扎实推进社会主义文化强国建设”部分专门提出“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”。2013年11月，中共十八届三中全会作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，报告中用267字的篇幅再次提出了“构建现代公共文化服务体系”的要求。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅为了贯彻党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关要求，印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，专门针对公共文化服务建设提供了指导性意见。公共文化服务问题作为文化改革和发展的内容被提到了空前重要的高度。

可见，当代中国语境中的公共文化是从公益性文化事业的概念延伸出来的，是与经营性文化产业相对应的概念。它不仅包括传统意义上由国家兴办的文化事业，如文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、工人文化宫、青少年宫等，还包括公共文化基础设施、公共文化管理运行机制、公共文化的财政保障、公共文化产品服务的生产供给、群众性文化活动、对外文化交流和对外文化宣传、文化遗产保护等内容，甚至也包括哲学社会科学事业[1]。与传统的公益性文化事业不同的是，公共文化更强调公益性文化事业发展过程中的公私合作和政府、市场、社会的伙伴关系，而后者更多地靠政府直接生产和提供。所以，有学者提出：“建设‘公共文化服务体系’，乃是市场经济条件下发展‘公益性文化事业’的一条崭新途径。”[9]

二、社会组织参与公共文化建设源于政府和市场的双重“失灵”

现代政治学、社会学认为，社会组织与政府、企业共同构成当代社会的三大支柱，是促进社会和谐的三大力量之一。在公共文化建设中，同样如此。如前所述，公共文化指的是具有“公共性”和“共享性”的文化，即与社会大众的共有福祉和公共利益有关的文化，那么在中国市场经济不断发展完善、人民群众文化权利意识不断觉醒的今天，公共文化产品的提供和服务也不应该无视这一现实，我国的公共文化服务建设应该从传统的计划经济条件下政府(包括政府文化主管机关和国有文化事业单位)包办公共文化服务，转变为由政府主导，同时市场和社会广泛参与，三者共同成为公共文化建设主体的新模式。这个结论也是基于我国三十多年来公共文化建设过程中出现的“市场失灵”和“政府失灵”的“双重失灵”不断加以确认的事实。

市场经济作为资源配置的一种优化方案，是社会总财富创造的动力源泉，能够有效地推动和繁荣文化市场，并为公共文化的建设提供了经济基础和更大的发展空间。而且，在历史的发展进程中，市场曾经发挥了推动文化从封建政治权力中解放出来继而获得更加广泛公共性的重要作用。对此，哈贝马斯作过描述：“过去，文学和艺术作品，哲学和科学作品很少具有它们所不喜欢的商品外形，以至于只有通过市场，它们方能成为从实践中分离出来的独立的文化产物。……市场的功能仅局限于分配文化商品，以及将它们从资助人和贵族鉴赏者手中解放出来。交换价值对商品质量本身并没有影响。”[3]191但是，一旦文化经由市场的途径从政治权力中解放出来，又极容易成为市场的俘虏。市场经济是以盈利为目的的经济，追求利益最大化是市场经济的本性。如果市场的这种逐利本性渗透到文化领域，那么势必将文化发展引上一条只追求货币的交换价值的功利主义的不归路。在功利主义看来，一切都可以拿来交换，一切文化生产的目的都是为了追逐资本，而“善良、斯文、忠诚、爱、感激等，对日常工作和公众生活而言都是无关宏旨的”。“除了实用之外的其他价值变得可有可无，个人德行和罪过也只是身外之物了。”[10]在这种思维的指导下，文化着眼于追求真善美、塑造自由全面发展和生命内涵充实的个人这一价值不但得不到实现，还有可能走向它的反面，更遑论公共文化的建设和发展。对此，萨缪尔森一针见血地指出：“市场可以是我们驾驭下的一匹好马。但是，马无论怎么好，其能量总有个局限……如果越过这个局限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”[11]

首先，市场经济难以满足弱势群体的文化需求。萨缪尔森指出：“市场机制所做的，正是人们要它去做的——它把物品交给那些出价最高的人的手中，这些人拥有最多的货币选票。”而在一个社会中，不同阶层之间的货币选票是不同的，弱势群体由于对于社会资源的占有程度、受教育程度的差异享有较低的货币选票，因而很难享受到一些基本的公共文化服务。以高等教育为例，尽管当前我国力图不断推进高等教育的大众化，但社会分层在高等教育入学机会、专业选择和毕业去向上的影响仍十分突出。城镇考生，尤其是干部子女，一般具备较好的家庭文化条件，而农村地区及城市里的贫困阶层由于受到自身社会经济地位的限制, 在接受教育的机会和综合素质上都会处于比较劣势的地位[12]。弱势群体更无力购买一些收费较高的公共文化产品，享受一些档次较高的公共文化服务。比如，今天很多的艺术展演不再是免费享用的文化大餐，演出的成本和利润、演艺人员的高收入高报酬变本加厉地加到了观众的头上，造成了“天价”票盛行。文化成了一些富裕群体消费的“奢侈品”，很多一般民众都被排除在这种文化消费领域之外，弱势群体就更与之无缘。

其次，市场经济的本性决定了市场不能对具有非竞争性和非排他性的公共文化产品进行有效供给。一个社会的产品可以大致被划分为私人产品和公共产品两类，私人产品指的是只能供私人享用的产品，如食品、住宅和服装等。公共产品是指供社会成员共同享用的产品，它是那种无论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品[13]。萨缪尔森认为，公共物品有两个特征，一是消费上具有排他性，即“每个人对该产品的消费不会造成其他人消费的减少”。二是消费上具有非竞争性。即公共产品每增加一单位的消费，其边际成本为零。也就是说，每增加一个单位公共产品的供给，不需要增加额外的成本。而市场在供应公共服务和公共物品时，恰恰可能出现排他性。他们可能会为了追求利润的最大化而不愿意无偿提供这种产品，或者在提供产品时大打折扣，从而损害了消费者的公共利益。所以，市场经济的逐利本性和公共文化产品的公共物品属性存在着不一致，这就势必会扰乱市场经济的作用机制，导致市场失灵。

再次，精英文化、高雅文化在市场经济中的生存举步维艰。精英文化和高雅文化以真、善、美作为价值追求，以对现实的批判为主要途径，承担着社会文化理想和人文精神塑造功能，包含人类对终极关怀的关切和精神家园的守望。它具有极强的严肃性、批判性和创造性，是一个国家公共文化发展水平的标尺。然而，在只求世俗利益的市场逻辑面前，精英文化和高雅文化明显变得不合时宜，逐渐商品化和平面化，出现了思想贫血和精神萎缩，面临着尴尬的生存境遇。与之相比，建立在工业化和市场经济基础之上的大众文化由于其娱乐性和商品性异军突起，大有侵蚀精英文化和高雅文化的发展势头。殊不知，这种大众文化并不是毛泽东在《新民主主义论》中倡导的为人民大众喜闻乐见的“民族的、科学的、大众的文化”，而是法兰克福学派所批判的“文化工业”，其本质特征不是满足人民群众的精神文化需求，而是以攫取商业利润为主要目的。“它试图迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需求，以增加销售，而不是将广大公众导向一种实质未受损害的文化。”[3]191

公共文化建设中的“市场失灵”表明，公共文化的供给不能够简单地以纯粹产业化、市场化的方式来实现，这就要求政府必须发挥应有的作用。按照近代启蒙思想家的解释，政府的出现就是人类为了摆脱社会原初的自然状态，让渡部分权利组成的，其目的是保证人们的和平、安全、公正。霍布斯的观点就很有代表性：“国家的本质就存在于他身上。用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[14]随着现代市场经济的发展，特别是市场经济发展中暴露出来的问题，要求政府在经济和社会文化领域采取干预措施，承担起矫正“市场失灵”的职责。但是，由于政府和市场因活动方式的差异以及政府内部的复杂性，导致政府也不能完全胜任社会赋予它的这一重担，即也存在着部分功能失灵的问题。

一方面，政府部门垄断性地提供公共文化产品和服务，缺乏效率和活力。对于政府来说，由于受经济发展总体水平的影响和限制，往往财力有限，因此在公共文化产品和服务的总量上不能保证充足。而且，政府部门在提供公共文化产品和服务时，往往只是从大多数人的需要出发，只能从宏观角度大而化之、粗线条地为多数人提供公共服务，难以依据具体情况满足每一个具体个体或特定群体的特殊要求。另外，在我国传统的大包大揽的文化管理体制下，中央和地方的很多公共文化政策的制定是由领导的长官意志决定，没有经过详细的调研和科学的论证，从而导致很多公共文化产品和服务的提供不合理，既浪费了公共财力，又没有得到老百姓的认同，可谓是“费力不讨好”。

另一方面，政府部门垄断性地提供公共文化产品和服务，极容易导致寻租，减少公共福利。在现代政治中，政府独一无二的权威决定了政府这只“看得见的手”一旦介入经济生活，必然产生垄断。而经过政府批准和许可的提供公共文化产品和服务的部门，必然会利用和借助政府这种独特性质阻止其他潜在竞争者进入该领域，以维护其独家垄断地位，从而获取超额利润，于是就产生了寻租。“这种寻租行为往往涉及采用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益。”[15]为了利益最大化，寻租者会把精力和资源放到如何获取政府力量的庇佑上，而不是用来生产公共文化产品和服务，这就势必导致市场上公共文化服务产品和服务单一、价格居高不下等社会公共福利的损失[16]。

三、社会组织参与公共文化建设的功能分析

市场和政府在公共文化建设中的双重“失灵”，给社会组织参与公共文化建设留下了巨大的空间。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”，“构建现代公共文化服务体系”。引导社会组织参与公共文化建设的意义和功能可以从几个方面来把握。

第一，有利于提高公共文化服务的效率和水平。在公共文化建设的主体中，社会组织具有独特优势。相对于政府而言，社会组织没有历史包袱，因而更加灵活；相对于市场而言，社会组织不以利润的追求为目的，因而在一定程度上能够促进市场竞争的有序化。它既能发挥类似政府的公益性，又具有类似市场主体的灵活性，同时还能避免政府行政管理的滞后性和市场的逐利性，有效地弥补政府和市场在公共文化供给方面的不足。因此，重视社会组织在公共文化建设中的独特优势，积极培育和推动社会组织发挥作用，是提升公共文化建设水平的重要途径。在我国传统的公共文化服务体制中，政府是公共文化服务的核心主体。近年来，随着市场经济的发展和逐步完善，在公共文化建设中也借鉴了一些市场化和社会化运作的方式和手段，取得了积极效果。但是，从我国的实际状况来看，无论是人们的观念，还是社会组织发展的数量、规模以及功能和作用的发挥，都还跟不上公共文化需求的发展和市场经济的需要。因此，有学者呼吁：“必须高度重视非盈利组织的作用，通过积极引入非盈利组织，在强化管理和引导的基础上，充分发挥非盈利组织的作用。”[17]

第二，有利于促进政府职能转变。从公共管理向公共服务转变是国外发达国家政府职能转变的总体方向。公共文化服务是公共服务的重要组成部分，在当前政府管理体制改革的背景下，如果能在公共文化服务中引入社会组织的力量，对于促进政府职能转变将发挥积极的助推作用。我国传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的、政府选择政府供给的国家垄断性体制。在这种文化体制中，政府作为公共文化服务的单一提供主体，既承担着提供公共文化产品和服务生产者的任务，又承担着组织者的职能；既是运动员，又是裁判员。但是，随着市场经济的发展和人民群众文化需求的增强，传统的公共文化服务体制的弊端日益凸显。引导和规范社会组织参与公共文化建设，要求政府改变过去那种统包统揽的模式，积极实行“管”“办”分离，即:“必须依法定位，既要限制权力，又减少层次，还要核算成本；既要根据不同层级政府的准确职能定位与权力分割，又要按照社会管理职能重心下沉、关口前移的原则来下放权力、明晰责任。”[18]政府主要承担 “管文化”的职能，即主要负责文化发展方向的确定、文化发展规划的制定、文化政策法规的制定和颁布、为文化企业和社会组织发展提供良好的保障等宏观管理的职能，而“办文化”的职能交给市场和社会去积极运作，充分调动各种社会力量积极参与公共文化的供给。也就是说，政府的职能变成了社会公共产品的组织者，而不一定是直接的生产者，这无疑推动着政府职能的转变。

第三，有利于满足人民群众多样化的文化需求。改革开放以来，随着我国生产力的快速发展，人民物质生活水平有了很大提高，人们的文化需求也随之发生了巨大的改变。根据国际经验，当人均国内生产总值在3000美元以下的时候，居民的消费主要侧重在物质文化消费上；当人均国内生产总值达到3000美元的时候，居民的消费进入物质文化消费和精神文化消费并重的时期；当人均国内生产总值超过5000美元的时候，居民消费将进入精神文化消费旺盛时期。目前，我国的人均国内生产总值已经达到4200美元，居民消费正由生存型、温饱型，向小康型、享受型转变，人们的精神文化需求前所未有地强烈，呈现出多样化、个性化、层次化的特点。特别是随着中国社会转型的进一步深入，人民群众在阶层、职业和收入上的差距日益增大，不同群体由于受教育程度、经济条件等因素影响的不同，文化需求和消费更加多样和充满自身特点，个性化要求更加突出[19]。因此，引入社会组织参与公共文化建设，建构一个政府主导、社会参与、市场化运作的新模式和新格局，是一种必然趋势。

第四，有利于激发文化创造活力，为建设社会主义文化强国提供支持。当今世界，文化与经济、政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。特别是由于新科技革命的推波助澜和经济全球化的不断深入，文化与经济、政治的联系越来越密切，文化对经济和政治的作用越来越直接，文化的地位和作用获得了前所未有的提升。在国际竞争中，谁占据了文化发展的制高点，谁就能赢得主动、占得先机。因此，越来越多的国家千方百计提升自己的文化软实力，美国、日本、韩国、新加坡等，都是新一轮文化软实力博弈的积极推动者。我国也非常重视文化建设，特别是十六大以来，文化建设在国家发展中的地位不断提升。从十六大提出“文化体制改革”，到十七大将“文化软实力”写入大会报告，到十七届六中全会首次从完整意义上制定“文化强国战略”，再到十八大立足于中国特色社会主义事业总体布局的高度进一步强调“扎实推进社会主义文化强国建设”，党对中国特色社会主义文化建设的重要性认识不断深化和拓展。而建设社会主义文化强国的重要途径就是要充分调动社会各方面的积极性，让更多的人关心和参与文化建设，让更多的资源资金投向文化建设，更好地挖掘释放蕴藏于人民群众中的智慧和力量，更好地激发全社会的文化创造活力。

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