四川省民办高校差别化用地政策研究
2016-01-23高红琴黄海燕
高红琴 黄海燕
(四川托普信息技术职业学院,四川 成都 611743)
四川省民办高校差别化用地政策研究
高红琴黄海燕
(四川托普信息技术职业学院,四川 成都 611743)
当下国家大力鼓励民间资本进入教育领域,但在一所民办高校的办学成本中,土地征用费占据了30%的建设费用,阻碍了民办高校教育的进一步发展。教育用地问题会影响民办高校师资队伍的稳定、生源的招揽以及自身的可持续发展。为了扶持民办高校的发展,政府应该在教育用地上实现差别化管理,包括供地形式、规划审批、民办高校与非高校用地、处于不同发展阶段的民办高校用地等。
民办高等教育;民办高校;差别化用地;用地政策;四川
随着政府大力鼓励和引导民间资本进入教育领域,四川省民办高校获得快速发展,规模日益壮大。截至2014年底,全省共有民办普通高校33所,其中独立学院10所;民办高校普通本专科在校生33.51万人,其中本科生15.62万人,专科生17.89万人,分别占全省对应总数的25.23%、20.85%和30.88%。①《2014年四川省教育事业基本情况》,2015-09-22,http://www.scedu.net/p/9/?StId=st_app_news_i_x635785362064696358。规模的壮大进一步刺激了投资者兴办民办教育的积极性,但教育用地成为投资者举办民办高校时所面临的重要问题之一。土地征用费在一所民办高校的筹建费用中所占的比例最大,而土地是政府所掌握的资源,政府完全可以通过制定优惠的土地征用政策来促进民办高校的建设和发展。②刘永根、谭永红、孙希刚等:《广西民办高校用地政策研究》,《学术论坛》2005年第12期,第190-194页。据统计资料显示,2013年四川省民办高校占地面积总计4 951.81万平方米,其中学校自有的占地面积为2 925.65万平方米,租用的占地面积为2 026.16万平方米。③四川省教育厅计划基建财务处:《四川省教育事业统计提要》,2014年3月。研究民办高校差别化用地问题,对促进民办高等教育乃至整个高等教育的健康发展都有着重要意义。
一、教育用地对民办高校的重要性
兴办一所民办高校必须要有固定的场所。正所谓“教育用地是学校发展的生命线,是教育事业发展的基础和保障”④黄建辉:《城市中小学教育用地问题探析》,《教学与管理(中学版)》2014年第1期,第17-18页。,有了固定场所,才能增强师生的凝聚力和主人翁意识,提升民办高校的核心竞争力。
(一)政策规定的民办高校生均占地面积大
民办高校在创建时,其硬件设施必须符合国家的办学标准。根据教育部颁布的《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发﹝2004﹞2号)、《四川省民办教育机构分类设置标准》(川办函〔2002〕75号)等文件,笔者对四川省各层次教育用地标准作了统计。在四川省各层次教育中,高等教育根据专业类别不同,生均占地面积最低不少于54平方米,最高不少于88平方米;高中教育生均不少于12平方米;初中教育生均不少于10平方米;小学教育生均不少于8平方米;幼儿园生均不少于4.5平方米。可见,普通高等教育所需生均教育占地面积是最多的,土地征用费在民办高校的筹建费用中所占的比例甚至超过30%。因此,解决用地问题是推动民办高等教育可持续发展的重要工作。
(二)用地对民办高校办学有重大影响
根据马斯洛需要层次理论,当人的生理需要得到满足后就会有安全需要,人们希望自己职业稳定、工作安全。*陈艳:《马斯洛需要层次理论对构建和谐师生关系的启示》,《教学与管理(理论版)》2014年第10期,第79-81页。教师只有解决了低层次需求,才能追求自我实现,安心留在民办高校工作。可见,合理解决民办高校教育用地问题是一项基础性工作,有利于真正实现民办高等教育的可持续发展。
1.稳定教职工队伍。首先,民办高校要获得更好的发展,需要高水平的教师,这是实现民办高校可持续发展的战略资源、第一资源。*王慧:《高校教师职务聘任制改革研究》,河海大学2007年博士学位论文,第1-2页。当然,高水平的教师谋求工作必定会考虑更换工作场地的机会成本和交易成本。一些迟迟没有拿到土地使用权的民办高校,显然难以招聘到高水平的教师。其次,如果民办高校没有拿到土地证,其土地使用性质就有可能随时发生改变,这会使教职工缺乏安全感与归属感。他们会时刻保持警惕,不断寻找更稳定的工作,不能安心从事教学和科研工作,也无法形成凝聚力和向心力。因此,只有解决了教育用地问题,才能有助于稳定教职工队伍,增强他们的凝聚力。
2.吸引生源。我国民办高校最大的特点是缺少政府公共财政资助和社会捐赠,主要依靠学费,因此,生源是学校的生命线。近年来,随着竞争的日趋激烈和人口红利的不断减少,教育市场由卖方市场变成了买方市场,学生面临更多的选择。在此情形下,学生及家长首先会寻求安全感,没有拿到土地证的民办高校肯定不是其首选,进一步推导:一所没有拿到土地证的民办高校,其专用性资产投入必然较少,办学环境也不会很好,师资队伍也不会稳定,教学质量更是难以保证。可见,稳定的办学场所对民办高校来说至关重要。
3.促进可持续发展。在教育发展的生态环境中,如果民办高校没有固定的办学场所,就难以吸引优秀的教职工,也就难以保证教学质量,最终不能争取到足额的生源。我国民办高校大多是“投资办学”,只有充足的生源保障,才能吸引社会资金进入教育领域,才能促进高校的可持续发展。调查发现,已经具有一定办学规模和办学影响力且办学时间较长的民办高校,因土地问题迟迟没有得到合理解决而极大地挫伤了办学者和教职工的积极性,在一定程度上阻碍了学校的健康发展。
综上所述,土地使用政策是否到位,能否与公办高校一视同仁,在一定程度上可以视作政府民办教育扶持政策是否到位的一个标志,影响着民办教育的存续和发展。
二、四川省民办高校用地政策的现状
按照目前《土地管理法》的相关规定,民办高校有“出让和划拨”两种形式可以获得办学土地使用权。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为;而划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。目前符合国土资源部在第9号《划拨用地目录》中规定的“非营利性教育设施用地”,是指高校的学生宿舍、食堂、教学实习及训练基地。
从2003年开始,四川省政府就颁布了包括《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》(2003)、《四川省教育厅等部门关于大力促进民办高等教育的意见》(2006)和《四川省民办教育促进法》(2008)等一系列解决民办高校用地问题的政策,明确提出“新建、扩建民办学校按公益性事业用地实行行政划拨并优先安排;建设过程中涉及的经营服务性收费按国家和省规定的收费标准的下限收取。实行土地使用权转移优惠政策,符合《划拨用地目录》的,经县级以上人民政府批准,可继续以划拨方式由民办高等学校使用;不符合《划拨用地目录》的,应依法办理土地有偿使用手续;教育用地不得改变土地用途,土地使用权及地上建筑物转让、出租的,应按有关法律、法规办理。”
目前四川省投资兴办的尤其是一些具有10年以上办学历史的民办高校,其办学用地多来源于土地出让,且其出让费因所处的行政区划不同而各异。而民办高校在建校选址时,一般会选在人口相对集中、环境较好的城区,因此如果按市场价格计算办学用地,费用相对较高。在办学经费总量不足、来源单一的情况下,高昂的地价支付将严重打击举办者的积极性。同时,还有部分民办高校的用地因当地经济发展变化和地方政府政策的调整,办学用地问题迟迟无法解决,导致举办者不敢也不愿进一步加大教育投入,对持续办学失去信心。
综上所述,虽然四川省相关政府部门颁布了许多有利于实现公民办高校平等待遇、强化扶持民办高校的政策条例,但是在实际执行过程中,土地问题并没有得到有效解决。究其原因,纵观既有的民办高校土地使用权政策,其实施的前提是“按照公益性事业兴办的民办学校能够享受划拨的优惠政策”以及根据《划拨用地目录》的规定“必须要非营利性教育设施用地才能享受划拨用地”,但四川省尚未出台针对营利性与非营利性民办学校分类管理的办法,这就使得用地问题陷入困境。
三、建议与对策
民办高等教育属于公益性事业,具有较强的正外部效应,政府必须担负起支持民办高校发展的责任。在目前土地供需矛盾日益突出的情况下,笔者提出对民办高校实行差别化用地的建议。所谓差别化用地,是指基于民办高等教育的公益性、差别化以及不同发展阶段的特殊性,在不改变教育用地属性的前提下,在供地形式、规划审批、民办高校与其他民办教育用地以及不同时期的民办高校用地四个方面实现差别化管理。
(一)供地形式的差别化
从教育公平原则上说,不管是营利性民办学校还是非营利性民办学校,都是培养人才,与公办学校一样具有正外部效应,所以理当享受与公办学校同等的用地政策。在四川省尚未出台明确的针对营利性与非营利性民办学校分类管理办法的前提下,建议四川省对新建、改扩建民办学校的用地需求,按“划拨”“出让”和“划拨+出让”三类形式分别执行,采取差别化的供地形式,并在收取拆迁赔付或出让金时,考虑实行缓缴或者分期缴纳的政策,适当缓解投资者的资金压力。凡符合《划拨用地目录》的,政府可按行政“划拨”方式提供土地,按拆迁赔付成本价向民办学校供地;民办学校愿意以“出让”方式依法取得土地使用权的,可优先将土地使用权出让给民办学校,并按照优惠价格提供土地,对优惠价格给予最低和最高的价格指导;根据投资者的需要,也可采取“划拨+出让”(部分划拨、部分出让)的供地形式,扶持民办教育。
(二)规划审批的差别化
党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首,强调要“努力办好人民满意的教育”,“鼓励引导社会力量兴办教育”。目前,民办教育已经成为我国公共教育事业的重要组成部分。四川作为西部地区大省之一,各级政府都应把民办教育的发展纳入重要议事日程。为此,建议针对民办教育的各种类型(包括非学历教育和学历教育中的高等教育、中等教育、义务教育、学前教育等)分别制定差别化用地政策,在土地规划时加以分类安排、区别对待。在符合城镇规划和土地利用总体规划的前提下,做好用地选址工作;建立简单易行的申报、审批程序,做好各项对接工作,在具备办学条件和符合用地双重指标的前提下,按照“成熟一个,报批一个”的原则,解决用地需求。
(三)与其他民办教育用地的差别化
教育部有关高校“设置标准”的文件,如《普通高等学校设置暂行条例》的5项标准、《民办高等学校设置暂行规定》的6项条件和《普通本科学校设置暂行规定》的7项标准,均提到了土地和校舍、教师队伍、图书和仪器设备等,清楚地呈现了教育部对高校设置的标准条例。同时,对照教育部《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》文件中对普通高校核定年度招生规模与办学条件的检测标准,其中的“基本办学条件指标”有生师比、研究生学位教师比重、生均教学行政用房、生均教学科研仪器设备值以及生均图书5项指标。可见,要办好一所民办高校,其经费投入和办学基本条件远远超出了非高等教育的经费投入和设置标准,而其中土地和校舍成为办学所需要的关键要素之一。为此,建议四川省政府对民办高校用地与其他民办教育用地实行差别化管理,即民办高校用地享有公办高校同等政策,均统一按划拨方式供应土地。若土地使用权人申请改变全部或部分用地用途的,应当将申请改变用途部分收回,按时价定价,重新依法供应。
(四)不同发展阶段用地的差别化
四川省民办高等教育经过20余年的发展,形成了相当的办学规模,政府的管理也在逐步规范,但部分已具规模的民办高校用地问题仍未得到合理解决,制约了该省民办高等教育的进一步发展。目前四川省比较成熟的民办高校兴起于20世纪90年代末高校扩招之时,但受诸多原因影响,征地进展缓慢,这期间由于学校周边土地价格大幅上涨,造成土地征用资金的差价还得由民办高校自行承担,这无疑给学校的建设和发展带来了巨大负担,也在很大程度上制约了学校教育环境的改善和教学质量的提高。所以,对于发展比较成熟的民办高校而言,如果政府只是“一刀切”地按照“公共公益设施用地级别与供地价”的条例来管理,将严重影响投资者兴办民办高校的积极性,也会使民办高校出现巨大的资金缺口。为此,建议四川省政府相关部门在教育用地差别化管理的前提下,对新建民办高校制定新的土地政策,重点安排建设用地指标,除自愿以“出让”方式依法取得土地使用权的以外,统一按划拨方式供应土地;对已形成一定规模、尚未彻底解决土地问题的民办高校,应在新的用地扶持政策指导下,充分考虑该校用地的客观情况,彻底解决遗留用地问题,给予举办者更多的信心。
我国民办高校在办学经费方面没有政府的生均拨款和完善的捐赠体系,绝大多数依靠学费收入实现滚动发展,若在办学经费如此紧张的情况下,还要在教育用地上耗费巨大的资金,那将更难以与公办高校形成良性竞争。当然,对民办高校教育用地实行差别化管理,只是政府扶持民办高等教育发展的一项重要政策措施,健全、完善民办高等教育扶持法规政策体系,才是解决民办高校发展问题的关键,才是助推民办教育事业发展与繁荣的催化剂。
(责任编辑毛红霞)
Research on the Policies of Different Land Use Right for Non-governmental Institutions of Higher Learning in Sichuan
GAO Hongqin & HUANG Haiyan
(SichuanTOPITVocationalInstitute,Chengdu,Sichuan, 611743,China)
The government strongly encourages private capitals to enter the education sectors. However, the cost of the land which is controlled by the government accounts for over 30% of the investment cost of building non-governmental institutions of higher learning. The right of education land use is related to the stability of the teaching team, student recruitment ability, and the sustainable development of non-governmental institutions of higher learning. In order to support the construction and development of non-governmental higher education, the government should administrate different land use rights, including land supply forms, planning and approval, land for non-governmental institutions of higher learning and other users, and non-governmental institutions of higher learning at different development stages.
non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; the different land use right; land policies; Sichuan
2015-12-11
四川省民办教育研究中心2015年度重点课题(21)
高红琴,女,四川郫县人,助理研究员,研究方向为高等教育、民办教育。
10.3969/j.issn.1671-2714.2016.03.004