民办教育与京津冀协同发展

单大圣

(国务院发展研究中心,北京 100010)



民办教育与京津冀协同发展

单大圣

(国务院发展研究中心,北京 100010)

京津冀协同发展,涉及三地生产要素和资源的深刻调整。教育协同发展是京津冀协同发展的重要内容,对于各类要素资源的有序流动也具有引领、带动的作用,应当成为协同发展的优先领域。新的教育协同机制应努力增强公平性、提高灵活性、适应流动性、促进互补性和深化针对性。要实现以上目标,关键是创新教育服务的提供方式,重视和发挥民办教育的作用，包括提供多样化、选择性服务,开展产教结合、校企合作,推进优质教育资源共享,深化产学研合作,推动教育一体化,转变政府职能、促进教育改革等。

民办教育;京津冀;协同发展;要素集聚

推动京津冀协同发展,是党中央、国务院从经济社会发展全局出发作出的一项重大战略。京津冀协同发展,不是简单地缩小经济发展差距,而是涉及三个地区生产要素和资源的深刻调整,是对社会经济事业提出的总要求。教育协同发展是京津冀协同发展的重要内容,对于各类要素资源的有序流动也具有引领、带动的作用,应当成为协同发展的优先领域。在教育协同发展中,民办教育可以而且应该发挥重要作用。

一、京津冀协同发展与教育协同发展

京津冀协同发展要实现的政策目标有很多,包括疏解北京非首都功能、解决大城市病问题,加快河北发展以及打造全国新的经济增长极等,2015年颁布的《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)也明确了近期需要率先取得突破的产业、交通和生态环保等重点领域。但从根本上说,京津冀协同发展的成效要体现在增强三地人民的获得感上,让他们从协同发展中得到实实在在的好处,凸显“以人民为中心”的理念。

目前三地呈现差异化发展的格局,北京处在后工业化时期,天津处于工业化后期,河北处于工业化中期。①龙露：《京津冀一体化初见成效》，《北京晚报》2015年7月9日，第03版。不过,虽然三地发展阶段不同,但是群众的民生需求高度重合,特别是在住、行条件逐步改善后,群众对更加公平、更高质量的教育、健康、文化及娱乐等方面的需求越来越强烈,这些领域涉及千家万户的切身利益,更能影响群众的获得感。各类公共服务问题若处理不好,往往成为社会热点，因此公共服务改革是协同发展的重点工作。在各类公共服务中,教育服务具有基础性、先导性作用,涉及人数最广,贯穿个人生命周期始终,还具有起点公平的意义。京津冀三地区域功能的调整和产业的快速转移,必将带来学龄人口的剧烈变化和教育需求的深刻调整,使教育越来越成为突出的民生问题,因此应当把教育协同发展作为京津冀协同发展的优先领域。

教育不仅具有民生属性,对京津冀三地要素流动、资源分配以及各个方面的协同发展也具有重要的牵引和带动作用。长期以来,北京对周边地区的发展存在明显的“虹吸效应”,这背后既有着深刻的行政体制根源,也与公共服务资源布局有重要关系,京津两地尤其是北京聚集了全国大量优质教育资源,对优质要素具有很强的吸引力,造成优质资源和生产要素的单向流动,这是导致三地相对独立、自成体系和难以协同发展的重要原因。当前,通过行政手段对三地要素、产业等进行定向调控固然是必要的,但是带动作用往往有限,效果的发挥也需要一段时间,如果在教育服务方面进行调整,往往能引领和带动要素、产业的合理流动与优化配置。具体来说,可以通过以下五个机制实现。

第一,推动基础教育均衡发展,可以破除人口流动的体制障碍,保证产业转移顺利实施。基础教育具有明显的属地管理特征,主要为当地户籍人口服务,在分割的管理体制下,劳动力和人才流动受到抑制,加上差异化的基础教育发展质量,使得市场经济条件下人才逐利跨区域移动的趋势被限制。在已经启动的产业转移工作中,最突出的就是教育等公共服务的配套问题,随着人口迁移和流动成为常态,推动基础教育均衡发展已是当务之急。

第二,通过实行有针对性的教育政策,可以解决协同发展中的人才短缺、产学研合作等问题。当前,京津冀三地产业发展需求各异,集中体现为北京“吃不了”、天津“吃不饱”、河北“没得吃”的状态,反映的是北京“大城市病”问题、天津发展潜力问题以及河北产业发展问题。这些问题的解决涉及产业调整,要求高等教育和职业教育在不同产业链上提供人才培养支撑。

第三,通过调整优质教育资源布局,可以有效引导资金、人才的合理流动,疏解北京非首都功能。北京由于集中了过多的教育资源,导致优质要素长期净流入而变得“又肥又胖”,造成了很多问题。面对人口资源环境的巨大压力,北京通过教育政策限制人口流入,反而固化了教育格局,进一步加剧了优质要素的流入,使疏解非首都功能的问题难以破解。因此，必须从京津冀整体角度调整教育政策,才能引导资金、人才的合理流动。

第四,教育对京津冀地区人口均衡发展具有重要的导向作用。在京津冀协同发展中,最重要或带有管总性质的,应该是打造以北京为核心的世界级城市群。*张军扩:《促进京津冀协同发展,打造世界级城市群》,《中国发展观察》2015年第9期,第9页。人口均衡发展是世界级城市群的内在要求和可持续发展的重要保障,国际上的大都市圈在发展过程中也大多出现过类似于京津冀地区存在的人口空间极化现象严重、中心城市人口过度集中等突出问题。他们比较普遍的做法是：限制中心城市、人口聚居区教育医疗和行政机关等公共机构建设,有计划地向周边城区外迁机构或者新建机构,目的是向外围城市疏解中心城市人口密集的压力,实现人口均衡发展,解决职、住过度分离的问题。

第五,教育服务既有事业属性,也有产业属性,优质教育资源的转移具有产业转移性质。京津地区高校的研究机构、产学研合作平台等,需要寻求效益最大化的新战略空间,因此可以向河北等地区拓展。

推动教育协同发展,不仅具有引领和带动的作用,而且在推进方式上还具有简单方便、见效快速等优势,在各项协同发展工作中有望率先取得突破。交通、生态环保、产业等领域涉及政府、市场、社会多方利益关系的深刻调整,需要较长一段时间才能见成效。相比较而言,教育服务主要涉及政府体制改革和政策调整,只要政府下定决心,发挥改革的主导作用,完全可以早起作用、早见实效,而且从国际经验看,相比产业转移和行政副中心建设,教育等资源的跨区域调整更容易成功。另外,教育服务涉及群众切身利益,如果能够在短期内见效,就可以给各方面以极大的信心,为京津冀协同发展创造有利条件。

二、京津冀教育协同发展的着力点

京津冀三地很早就在教育协同方面有过探索,比如在建立廊坊大学城拓宽首都高校发展空间时,三地高校跨区域成立了协同创新平台,建立了华北五省(市、区)教育合作机制等。但是,在京津冀协同发展的背景下推动教育协同,已经不是一般意义上的建立教育合作或者协调机制,而是要站在城市群这一区域层面对三地教育事业进行整体设计,建立与世界级城市群相适应的教育服务体系。这是一个宏大、深刻的系统工程,也是一项非常艰难的工作。从总体上看,京津冀是我国教育发展水平较高、高素质人力资源较为集中的区域,完全可以为世界级城市群提供强大的人才支撑。而目前存在的主要问题是教育发展不均衡、与区域经济发展结合不够紧密、教育资源封闭

运行、集聚度不够、配置效率不高,难以满足人口跨区域流动的要求。

从政府的教育投入来看,三地存在明显差距。2014年河北小学、初中、高中、中职和高校的生均教育事业费分别为5 349.05元、7 749.39元、7 748.15元、8 031.58元和12 292.61元,不到北京的1/3,也远低于天津,更低于全国平均水平;天津高校的生均教育事业费为18 667.98元,远低于北京(见表1)。

表1　2014年京津冀各级各类教育生均教育事业费*②资料来源于《教育部 国家统计局 财政部关于2014年全国教育经费执行情况统计公告》(教财〔2015〕9号)。/元

表2显示，2014年河北小学、初中、高中、中职和高校的生均公用经费分别为1 439.30元、2 121.14元、2 207.91元、2 435.11元和6 520.68元,远低于北京、天津,也低于全国平均水平;天津中职、高校的生均公用经费分别为5 918.03元、10 224.68元,远低于北京。

表2　2014年京津冀各级各类教育生均公共财政预算公用经费②/元

至于教育投入差异以及教育理念、教学方式、教学水平不同带来的基础教育质量差距,相比经费投入本身可能更大。在对人才培养具有关键作用的高等教育和职业教育上,三地差距也很大,其中北京集中了全国最好的高校和高质量的职业学校,天津也有许多高水平大学和职业学校,河北则相对落后。此外,教育与区域经济发展和产业发展不够紧密、教育跨区域分割管理等虽然是中国教育的普遍性问题,但因触及体制性问题而难以作出较大的改变,对三地协同发展的影响更大，如果仍采取权宜之计,就无法从根本上解决上述问题。笔者认为,新的教育协同机制应该努力实现以下目标。

一是增强公平性。促进教育公平并不完全出于社会公平的考量,对于区域发展也有关键作用,因为教育不平等会使社会不同收入阶层逐渐被固化,既不利于市场竞争机制的形成,也不利于知识和科技在不同收入阶层间的扩散,最终阻碍劳动生产率整体提升。*金立群:《中国如何跨越“中等收入陷阱”》,《人民日报》2015年8月11日,第07版。受发展阶段差异的影响,三地财政教育投入和居民分担成本的差异难以在短期内得到改变,因此推动教育公平将是一个长期且艰巨的过程,需循序渐进。就近期而言，应努力实现区域内教育均衡,并加快缩小城乡差距,最终实现缩小区域差距的目标。

二是提高灵活性。从京津冀三地的年度统计公报来看,2014年三地常住人口规模均有增长,其中河北人口自然增长率显著高于北京和天津,对教育的刚性需求更高。*张力:《京津冀教育协同发展的基础与前景》,《天津市教科院学报》2015年第3期,第5页。随着全面二孩政策的实施,局部教育供需矛盾将会加剧,要求政府根据学龄人口变化动态调整教育规划布局。此外,居民消费结构的升级以及社会分工的细化,必将形成不同的教育服务需求层次和公众偏好差异,要求政府增强教育体系的灵活性,提高教育管理能力。

三是适应流动性。随着京津冀三地协同发展的深化,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的缺口问题越来越突出,关键是要解决好常住人口子女入学问题,可以运用中小学学籍管理信息系统、建立随迁子女教育经费可携带机制和以房产税作为重要来源的教育投资机制等形式,形成以常住人口为准的教育服务提供机制,最根本的是要建立更具开放性的教育体系,而不是采取控制外来人口这种简单粗放的方式。许多实证研究表明,北京等城市的教育控人政策并没有实现预期目标,大量外来人口仍留在北京生活,反而造成了许多社会问题。*《“教育控人”难见效 失学流动儿童仍留京》，2015-10-29，http://china. caixin.com/2015-10-29/100867843.html。

四是促进互补性。在发展不平衡的背景下,三地同时存在过度教育与教育不足两种人力资本配置失衡现象。以北京职业教育为例,由于本地生源数量减少,近年来中等职业学校外地生源已经占到招生数的57.4%,高等职业学校外地生源也占到招生数的25%以上,很多毕业生选择在京就业。*史枫:《人口调控背景下的首都职业教育:困难、机遇与策略》,《中国职业技术教育》2014年第24期,第39-44页。随着人口调控政策的收紧,招收京外生源将受到严格的限制,北京职业教育就面临着资源闲置的问题,天津也面临类似问题,相比较而言,河北职业教育资源短缺,且质量不高,完全可以在大范围内进行优化配置,实现互补发展。

五是深化针对性。教育尤其是高等教育和职业教育，其规模、结构和质量须适应人力资源市场的相关要求,并适时加以调整,以增强人才培养的针对性,这对京津冀教育的协同发展尤为重要。当前的偏差主要表现在行政化、属地化的教育管理方式与市场化的社会用人需求之间不匹配。深化教育的针对性,不单单是一个工作机制问题,也是一个体制问题,必须坚持由市场来配置资源。

要实现以上目标,既需要突破行政区划间“画地为牢”“各自为政”的教育运作方式,实现区域内教育事业的高效治理,也需要借助强大的行政力量,合理调整公共教育服务布局,在这方面已经有很多的政策建议和实践经验。但笔者认为,实现教育深度协同,最重要的还是要转变政府教育管理职能,在管理体制、办学体制等方面进行改革创新,关键是要创新教育服务的提供方式。党的十八届五中全会明确提出：“凡是能由市场直接提供的服务,就不再由政府直接提供。”大量的理论和实践也表明,民办教育在应对快速变化的教育需求、实现教育资源优化配置、推进教育与产业融合等方面有着独特的优势,应该重视和发挥民办教育的作用。

三、民办教育发挥作用的实现形式

京津冀地区是我国民办教育发展比较活跃的地区,特别是北京市的民办教育资源较为丰富,天津的民办职业教育也十分活跃。在教育协同发展中,民办教育关键是要在一些重点、难点问题上取得突破性进展。

一是在提供多样化、选择性服务方面取得突破。在义务教育领域,随着产业深度转移,一些高收入家庭的子女已不再满足于公共教育机构的服务水平,要求接受优质教育和个性化的教育服务,因此要在推进义务教育均衡发展的前提下,发挥民办学校对教育市场需求反应灵敏的优势,面向部分人群高度个性化、选择性的教育需求,提供多样化的义务教育服务。在学前教育领域,扩大普惠性教育资源和解决“入园难”问题，仍然是“十三五”时期各地教育事业的重点工作,要针对全面二孩政策实施后学龄人口快速增加的趋势,鼓励民办教育机构提供普惠性的学前教育服务。在普通高中领域,要引导民办学校错位发展、特色化办学,努力在多样化方面取得突破。在继续教育领域,要适应消费结构升级后快速增长的社会教育需求,面向三地群众开展社区教育、在职培训和网络学习等形式的继续教育。

二是在产教结合、校企合作方面取得突破。在市场经济条件下推进行业、企业深度参与职业教育办学的有效实现形式,实现人才培养规格与产业需求的匹配,一直是我国职业教育没有解决好的问题,也是职业教育教学脱离实际需求的重要原因,更是京津冀协同发展中需要重点解决的问题。行业、企业办职业教育曾经是我国计划经济时期培养技能型人才的宝贵经验,培养了一大批专业技术型人才和技能型人才,这与当时高度集中的教育体制密切相关,其模式已经不可复制。在新形势下,要尽可能发挥民办教育和社会资本的作用,积极推进产教结合、校企合作,共同推动专业建设和课程设置、教学内容和教学方法的改革,增强人才培养的针对性。尤其是要鼓励行业、民营企业参与职业教育的办学和管理,培育新的民办教育业态,比如鼓励职业学校与企业合作,建立职业教育集团,承担企业职工培训和技术创新。其好处是民办职业教育机构不太受行政区划制约,可以打破区域界限,探索跨地区、同行业、集团化的办学模式,在三地产业互补链环上对共性程度强的专业形成模块教学方式开发、开展实习实训环节的贯通培养。*张力:《京津冀教育协同发展的基础与前景》,《天津市教科院学报》2015年第3期,第5页。

三是在优质教育资源共享方面取得突破。当前北京中小学校、职业学校和高校普遍面临发展空间不足的问题,高校科研机构、产学研机构也亟待与产业发展深度结合,具有向外转移的强烈愿望。相比较而言,天津教育、科研基础条件较好,河北要素成本低,大规模基础设施建设的空间大,也具有承接北京高校优质教育资源和科研资源的强烈愿望,推动三地优质教育资源共享具有很强的现实性。但是,公办教育机构跨区域转移往往受到复杂的隶属关系、行政区划、体制机制的制约,承接优质教育资源、打造新的教育业态也需要更长时间,实施和管理的难度都较大。在这方面,可以积极发挥民办教育与市场结合紧密、管理灵活、资本和管理手段先进等特点,鼓励民办学校参与优质教育机构转移办学,比如通过教育集团化、学校联盟、委托管理和开办分校等方式,开展跨区域合作办学。

四是在深化产学研合作方面取得突破。打造京津冀地区产业发展链条、推动产业转移对接,必须高度重视劳动力、土地、技术和人才等要素的集聚。历史上,美国制造业快速发展就得益于研究机构、技术工人和产业链的高度集中,高度集中的大型制造商内部研发能力可以实现研究成果的转化,并且将技术成果外溢到中小企业。京津冀地区集中了大批高端人才培养和科研水平处于前沿的高校和职业学校,但是由于当地缺少合适的产业、充裕的资金和合格的劳动力,难以转化为产业发展,学校自身的发展也受到制约。近年来,一些高校陆续在发达地区设立分支机构,与当地企业开展研发合作,取得了很好的效果,但这些尝试都是自发和个别的,没有形成长效机制。在这方面,民办教育机构要积极作为,既可以自主转移寻求要素结合,也可以联合大学科研机构合办研发机构、组成教学科研联合体；既可以鼓励北京、天津的学校到河北去,也可以让河北的学校到北京、天津去,鼓励高校研究机构、职业学校与制造业基地开展合作,推进技术、劳动力和资本等要素的集聚,推动产业的可持续发展。

五是在推动教育一体化方面取得突破。世界教育体系的发展,大多突破学历教育和学校教育的局限,适应学习渠道、学习方式多样化需求,促进学校教育、社会教育融合,建立认证机制,对学习者在职工作经历以及在各类学校和教育培训机构的学习结果进行认证,形成打通各类学习形式的一体化的教育体系,这是实现区域内教育一体化的重要基础,也是京津冀教育协同发展的必由之路。欧盟在一体化过程中高度重视教育一体化,大致经历了从不同国家师生交换到整合各国学历认证、资格标准等过程。党的十八届三中全会提出：“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换,拓宽终身学习通道。”鉴于学习成果认定涉及基本教育制度短期内难以突破,建议京津冀三地在民办教育领域率先试点,积极发展劳动力在职教育,率先开展课程互选、学分互认、师资互聘、联合培养以及合作科研试点,建立三地学习成果互通互认制度,为京津冀一体化提供示范和先导。

六是在转变政府职能、促进教育改革方面取得突破。在当前政策环境下,发挥民办教育作用不会自动实现。从总体上看,当前京津冀地区教育服务供给仍比较单一,市场化水平不足,民办教育发育不够充分,关键原因在于政府职能没有根本转变,必须进一步落实民办学校与公办学校平等的法律地位,创新教育服务提供方式。最近,全国人大法律委员会对《民办教育促进法修正案(草案)》暂不交付表决,主要是在“分类管理”等问题上出现了较大分歧,说明在民办教育基本制度问题上还有许多理论和实践问题没有解决。建议在京津冀地区也开展民办教育分类管理试点,完善相应的办学许可和注册登记制度以及产权、资产管理和财务会计制度。通过鼓励民办教育事业发展,推动公办教育体系改革。同时，要引导全社会正确认识民办教育,不管是营利性还是非营利性民办学校，都是具有公益性的社会事业,都是推动京津冀教育协同发展的积极力量。要按照刚刚出台的《慈善法》精神,顺应群众参与慈善活动的热情,积极鼓励教育捐赠,大力发展非营利性民办学校。

(责任编辑毛红霞)

Non-governmental Education and Cooperative Development of Beijing-Tianjin-Hebei

SHAN Dasheng

(DevelopmentResearchCenteroftheStateCouncil,Beijing, 100010,China)

Cooperative development of Beijing-Tianjin-Hebei involves three elements of production and the profound adjustment of resources. Cooperative education development is an important part of Beijing-Tianjin-Hebei’s cooperative development, and plays a leading role in the orderly flow of all kinds of elements of the resources and should be treated as a priority area of the cooperative development. The new cooperative education mechanism should strive to enhance the fairness, improve the flexibility and adapt to the mobility, promote complementarity, and deepen pertinence. To achieve the above objectives, the key is to innovate the supply modes of education service, attach importance and play the role of non-governmental education, including providing diversified and selective service, combining industry and education, conducting college enterprise cooperation, promoting quality education resources sharing, deepening cooperation, promoting the integration of the education, the transformation of government functions, and promoting the reform of education.

non-governmental education; Beijing-Tianjin-Hebei; cooperative development; factor agglomeration

2016-03-23

单大圣,男,湖北黄梅人,副研究员,管理学博士,研究方向为社会建设和社会管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.03.001

民 办 高 等 教 育