国家治理现代化进程中基层政府职能转变分析

岳 佳， 曾庆亮

(西华师范大学 政治与行政学院， 四川 南充 637002)

国家治理现代化进程中基层政府职能转变分析

岳 佳， 曾庆亮

(西华师范大学 政治与行政学院， 四川 南充 637002)

基层政府职能转变旨在实现社会治理现代化， 主要是推动基层政府建立与经济社会发展相适应的治理体系和提高治理能力， 其与推进国家治理现代化秉持一致。 当前基层政府职能在治理机制、 治理理念、 治理方式上存在误区， 分析现代国家政府职能转变的逻辑， 吸收其可取经验， 结合我国发展转型实际和历史传统， 通过发展协商民主、 推进服务理念和法治建设实现基层政府的现代社会治理， 达到善治。

国家治理现代化； 基层政府； 职能转变； 协商民主； 法治

国家治理现代化与基层政府现代化具有内在逻辑一致性。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”， “加快转变政府职能”等重要论述， 明确了转变基层政府职能， 完善基层政府治理体系建构， 提高基层政府现代治理能力， 实现基层政府现代社会治理的价值所在。 本文主要围绕国家治理现代化和基层政府治理现代化的关系， 西方国家治理现代化与我国治理现代化是否一致、 是否具有可借鉴经验， 当前我国基层政府职能转变面临的现实挑战和职能转向等问题展开论述。

1 国家治理现代化和现代国家政府职能的演变

1.1 国家治理现代化

国家治理现代化是我国由传统社会步入现代社会的理性选择， 作为一种全新的治国理念， 它旨在建立与现代化社会相符的国家治理体系， 并在治理体系实现中推进治理能力现代化的发展。 国家治理现代化可以从国家构建理论、 善治理论、 现代化理论、 协商民主理论等学理方面与公共事务的复杂性、 公民社会的兴起和全球治理压力等现实因素方面进行诠释。[1]国家治理主要指国家权力如何能够在国家基本制度和权力规定的范围内保持合法、 顺畅、 高效地运行并得到社会成员的普遍认可。[2]从动态发展来看， 国家治理现代化是现代政治要素一种持续的、 循序渐进的逐渐由低级发展到高级的动态的质变过程， 这种现代政治要素主要是治理体系和治理能力[3]， 是“一种与现代社会发展要求相适应的进化过程”[2]。 从状态来看， 国家治理现代化的基本特征主要体现在： ①治理理念理性化， 提高服务意识， 变“管理”为“治理”， 以人为本； ②治理主体多元化， 推进协商民主， 将治理纳入到政府、 社会、 市场三方面力量的协同作用之内； ③治理方式法治化， 通过法律维护公民的权利， 维护社会良好的秩序， 做到有法可循。

综上所述， 国家治理现代化是多元治理主体规范国家权力运行， 实现社会有序运转和维护社会稳定和谐而确立和制定的一系列制度体系。 国家治理现代化是治理状态在过程中的集中体现。 政府治理现代化是国家治理现代化得以实现的重要环节， 国家治理现代化理论为政府实现社会治理提供了理论支撑和实践指导。

1.2 现代国家政府职能的演变

2014年2月17日习近平在《推进国家治理体系和治理能力现代化》中提出： “我国今天的国家治理体系， 是在我国历史传承、 文化传统的基础上渐进改进、 内生性演化的结果。 我国国家治理体系需要改进和完善， 要不断学习并把他人的好东西化成我们自己的东西， 形成民族特色。”[4]具有中国特色的国家治理现代化在于要秉持中国的历史传统和社会实情， 也要对西方现代国家治理进行过滤， 吸收可取经验。

1.2.1 西方国家政府职能的演变

西方现代国家政府职能演变主要发生在三个重要时期， 即自由资本主义时期、 垄断资本主义时期和新自由资本主义时期， 而政府职能也经历三次重大变化， 即从自由放任到干预再到协作治理， 这一过程体现了政府职能和角色的不断调整。 自由资本主义时期， 古典经济学家亚当斯密对市场在调节经济发展方面所发挥的巨大作用深信不疑， 对政府职能做出了明确限定， 他认为政府充当的是“守夜人”的“小政府”角色。 政府的职能主要有三种： 保卫职能， 保护国家处于安全状态中； 保护人民不受压迫和欺侮； 建立公共机关， 并维持其运行， 开展基础工程。 这一时期， 政府的职能有限， 政府组织结构简单和人员少的“小政府”形象是这一时期西方资本主义政府的体现。 19世纪末， 工业化、 城市化发展带来的周期性经济危机、 贫富悬殊等社会问题频发， 引发人们对市场和政府职能的认识。 垄断资本主义时期， 国家治理由自由放任走向政府干预， 政府职能范围也由政治职能为主转向以经济职能和社会管理职能为主。 凯恩斯对这一时期的政府职能作了阐述， 他认为政府应根据社会发展需要扩大职能， 转变职能方向。 在这一时期， 政府职能主要集中在保卫职能方面， 即维持社会公共秩序， 此外还有调节经济发展的职能， 发展基础设施、 科教文卫等方面的管理职能。 相应地， 随着政府职能的扩展， 政府组织结构也日趋复杂， 政府部门和政府组织机构日益增多， 政府组织人员日益膨胀。 政府对市场经济的过度干预， 对经济发展带来了一定程度的负面影响， 且执政成本增加， 政府效率低下， 机构和人员臃肿。 这种情况下， 西方国家政府职能步入第三次大转变。 政府要实现社会有效治理， 将政府、 社会、 市场多个治理主体有效协调,规范治理体系， 提高政府治理能力。 政府职能不再直接参与经济的微观具体领域， 转而以提供公共服务为主。

1.2.2 中国基层政府职能转变

中国基层政府职能转变长期在压力型体制的影响下推进， 故而延续着政府职能转变的道路。 改革开放前， 中国一直运行的是高度集中的计划经济体制和行政体制。 1978年以后， 政府职能有过两次重大转变。 第一次政府职能转变主要是精简机构， 扩大地方政府的管理权， 这种制度安排满足了当时经济转型的需要。 第二次职能转变源于经济转型出现的诸多社会安全问题， 如生产安全、 食品安全等。 基于解决这些问题， 国家不再通过机构和人员安排来开展， 转而以对政府职能进行科学定位为基础进行体系和机制的规范。

2 基层政府职能转变的现实障碍

2.1 机制主体单一

当前基层政府的决策过程主要是以政府一元主体决策为主， 忽略市场、 社会的民主价值。 这主要表现在： ①基层政府长期受传统政治体系和制度的影响， 自诩为治理社会的绝对主体， 与此同时， 基层政府享有比其他社会组织更丰富和有效的社会资源和信息资源， 这使其对社会治理更有信心。 资源优势的双面性也使基层政府职能履行呈现出明显的排他性特征。 ②基层政府长期作为单一治理主体， 与市场、 社会的沟通交流有限， 导致出现社会治理的碎片化现象。 西方现代国家在垄断资本主义时期， 政府对市场、 社会的过度干预出现了政府社会治理能力低下， 鉴于此种情况， 西方国家通过多主体合作协商治理的方式取得成效的经验值得借鉴。

2.2 服务理念淡薄

在长期压力型体制束缚下， 基层政府重视对社会的全方位管理， 注重绩效， 以完成“指定任务”为主， 缺乏服务意识。 首先， 基层政府职能重心失衡。 政府职能重心存在一个动态发展的过程， 改革开放以来， 政府将其职能重点放在经济建设这一环节， 在职能履行中， 长期存在职能缺位、 越位、 混位的情况。 当前， 经济发展给基层政府职能带来了不小的挑战， 其中一个突出弊端是政府在经济管理和提供公共服务方面的长期失衡。 其次， 行政理念保守， 当前基层政府缺乏对服务型政府内涵和职能的理解。 长期受压力型体制和官本位思想的影响， 基层政府工作人员习惯对权力进行自行掌控， 形成地方权威性思想。 在服务型政府理念的推行中， 基层政府并未真正理解“服务”的内涵和范围， 难以真正做到“以人为本”。 最后， 绩效衡量指标和观念没有与时俱进。 长期以来， 绩效衡量指标不科学导致基层政府形成以注重完成上级政府的经济发展要求为主的绩效观念， 在追求绩效的过程中不顾及群众的利益诉求甚至损害他们的利益。

2.3 人治传统依存

当前基层政府职能履行在一定程度上依然难以摆脱传统官本位观念的影响， 人治痕迹留存。 其表现为权力不受法律和制度限制。 究其原因， 第一， 制度和法律不健全， 依法行政执行不力。 完善的制度和法律是国家治理现代化的重要保障， 也是基层政府职能得以转变的制度保障。 基层政府现代化社会治理从根本上说要有完备的制度法律作支撑。 当前基层政府职能履行存在不少与法律制度打“擦边球”的状况。 社会转型时期， 社会失范和无序状态引起了民众不满， 对人治的合理性追求掩盖了合法性的公正有序， 形成转型期的法治陷阱。 第二， 基层政府职能履行缺乏必要的监督。 基层政府是基层社会治理的权威， 在制度实践中， 个体、 社会组织很难做到对基层政府的有效监督， 难以对基层政府职能转变切实发挥作用。 解决基层政府治理出现的人治思想， 西方现代国家法治实践值得借鉴。

3 基于国家治理现代化基层政府职能转变的实现路径

基于当前基层政府职能转变存在的障碍， 实现现代社会治理要求的协商民主、 建立服务型政府、 依法行政是基层政府职能转变的通途。

3.1 实现治理主体多元， 推进协作治理

西方现代国家当前治理成效显著的重要经验是多主体合作治理。 现代治理理论认为， 基层政府要实现多元主体协商治理， 加强多主体之间的交流沟通， 明确各自职责所在， 协力促进社会和谐有序， 经济稳定发展。 在20世纪80年代， 基于对美国当时宪政结构的思考， 约瑟夫·毕塞特在其著作《协商民主: 共和政府中的多数原则》中首次对“协商民主”一词进行了阐述， 协商民主理论开始在学术界引起关注。 20世纪90年代， 西方学者们对协商民主理论进行了广泛而多角度的研究， 如乔恩·埃尔斯特以决策机制为视角对协商民主进行了探讨， 约翰·德雷泽克以全球化为背景对协商民主的发展进行了深入研究。

社会主义协商民主最初是在党的十八大上提出， 随后社会主义协商民主制度化建设在党的十八届三中全会上提出。 俞可平认为：“协商民主追求的是一种公共参与精神和实践， 就是利用一切平等的方式实现多主体共同参与公共事物决策。”[5]协商民主是一个国家所追求的现代民主治理形式， 它基于现代社会对民主决策的追求而产生。 对于基层政府职能转变而言， 协商民主的实现能够有效地约束行政权力的膨胀。 基层政府职能转变需要将政府一元主体转换为政府、 社会、 市场多主体协作推进。 第一， 厘定基层政府与市场、 社会的职能边界。 就基层政府与市场的职责而言， 基层政府要进一步明确市场在深化经济体制改革和促进经济转型发展中的决定性作用， 减少对所辖区域微观经济方面的直接管理， 将对经济的直接干预转变为培育公平竞争的市场秩序， 推动市场发挥调控作用， 形成“有效的市场”[6]。 就基层政府与社会的职责而言， 基层政府要注重培育和发展社会组织， 社会组织有其独特的社会资源， 能够在基层政府的指导下做到协同治理。 第二， 基层政府要简政放权。 明确基层政府、 社会、 市场三元主体在经济调节职能和社会公共服务职能方面的各自具体分工， 基层政府要有步骤、 分阶段推进权力下放， 简化行政审批， 提高行政效率， 逐步实现基层政府的职能转变。

3.2 创新治理理念， 打造服务型政府

如今， 政府职能理念由“全面管理”向“治理”和“服务”的转变是国家实现治理现代化的理性选择。 根据当前我国社会发展的现实需要， 国家致力于将政府主要职能转变到实现市场调节和社会公共服务之间的有效平衡上来。 将政府转变为服务型政府是在党的十七大报告中提出的， 将基层政府打造成为服务型政府体现了政府职能转变在核心价值理念上的重大转变， 这一转变秉承国家治理现代化的精髓。

基层政府转变成为服务型政府， 职能体系要发生重大变化， 重视公平正义， 最大程度地维护和实现公共利益。 首先， 要准确理解“以人为本”服务型政府的内涵。 服务型政府与管理型政府的本质区别是治理理念的不同， 服务型政府着重强调基层政府治理要以人为本， 提供满足公众需求的服务。 其次， 基层政府要重视基本公共服务的推进。 “社会服务职能是服务型政府的主要职能”[7]， 服务型政府要落实以民为本的理念， 提供社会基本公共服务， 谋求公共利益的最大化， 实现社会公平正义， 达到善治。 最后， 科学制定服务型政府的绩效考核。 政府绩效评估是将基层政府打造成为真正的服务型政府的重要手段， 它的主要指标有经济效益、 公平正义、 行政能力、 生态环境等。 传统的政府绩效考核片面地以经济效益为主要甚至是唯一的考核标准。 服务型政府主要是要践行公平正义， 服务民生， 提高行政能力。 从制度上改变传统的绩效考核， 平衡各方面的指标， 切实将基层政府打造为服务型政府。

3.3 推进法治建设， 完善依法行政

基层政府职能转变的重要一环就是转变职能履行方式， 即以法治作为社会治理的基本方式。 推进基层政府的法治建设， 需要将执政程序纳入到法律制度设置的合法性程序之内， 将基层公务人员的执政行为严格限制在法律的框架内。 当前， 我国现代法治建设的困境在于严格执法， 关键是在立法之后走出有法无治的悖论， 通过良法的实施达到善治。[8]5

基层政府要转变为法治性政府， 要具备公开透明的话语空间， 并在此空间确立公共性的价值， 进而在此基础上达成治理共识以及相应适用的规则体系。[9]86第一， 要完善法律制度， 践行依法行政。 一方面， 完善行政法规， 规范基层行政工作人员的执政行为和执政程序， 将它们严格控制在法律制度的范围内。 另一方面， 向社会公众普及法律常识， 建立法治意识和法治维权取向， 剔除人治的合理性自然选择。 第二， 要践行法治监督。 监督失效是基层政府社会治理成效低下， 长期处于低迷状态的重要原因。 践行监督体系主要是从制度上对基层政府的治理能力进行监督， 将法律规定的司法监督、 行政部门监督， 社会监督， 舆论监督切实发挥实效。

国家治理现代化作为新时期基层政府治理现代化的价值指向， 为基层政府职能转变提出了具有时代性的发展要求。 通过将基层政府打造成为真正的服务型政府、 进一步践行协作治理、 完善依法行政， 基层政府在职能转型中面临的困境能够逐步化解， 在一定程度和范围内对实现基层政府治理体系的完善， 切实提高基层政府现代治理能力具有积极的治理价值。

[1]陈亮， 王彩波. 国家治理现代化： 理论诠释与实践路径[J]. 重庆社会科学， 2014(9)： 35-42.

[2]虞崇胜. 科学确立中国国家治理现代化的衡量标准[J]. 中州学刊， 2014(10): 5-9.

[3]胡鞍钢. 中国国家治理现代化的特征与方向[J]. 国家行政学院学报， 2014(3): 4-10.

[4]习近平. 推进国家治理体系和治理能力现代化[N]. 人民日报， 2014-02-18(01).

[5]俞可平. 协商民主:当代西方民主理论和实践的最新发展[N]. 学习时报， 2006-11-06(01).

[6]林毅夫. 转型国家需要有效市场和有为政府[J]. 中国经济周刊， 2014(6): 78-79.

[7]施雪华. “服务型政府”的基本涵义、 理论基础和建构条件[J]. 社会科学， 2010(2): 3-11.

[8]凌斌. 法治的中国道路[M]. 北京： 北京大学出版社， 2013.

[9]季卫东. 大变局下的中国法治[M]. 北京： 北京大学出版社， 2013.

An Analysis of the Transformation of Primary Government Functionsin the Process of Modern National Governance

YUE Jia， ZENG Qingliang

(School of Politics and Administration, China West Normal University, Nanchong 637002, China)

The aim of transformation about primary government function is to achieve the modernization of social governance, by promoting primary government to establish governance system and enhance governance capacity which is suitable for the development of social and economic, and it is in accordance with promoting modernization of national governance. Nowadays, primary government functions have some imperfect aspects, such as in governance mechanism, governance idea and governance method. It is useful to absorb the desirable experience by analyzing the logic of the transformation of modern state. Combined with the historical traditions and the reality of China's development and transformation, by developing deliberative democracy, promoting the service concept and the rule of law construction, modern social governance of the primary government will be achieved.

modern national governance; primary government; transformation of functions; deliberative democracy; rule of law

2015-11-14

2012年度四川省教育厅一般项目(12SB151)

岳 佳(1988-)， 女， 硕士生， 从事专业： 政治学理论。

1673-1646(2016)02-0040-04

D63

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2016.02.009