社会治理需要遵循民主法治导向

2016-01-20韩伟

理论导刊 2016年1期

摘要：作为城市管理创新的“网格化社会治理”，是近年十分流行的基层社会管理模式。但网格化治理渗透了“管制型思维”，实质上有悖于法治与民主的方向，应当受到合法性考量。更优化的社会治理，必须发挥社会主体的积极性，建立法治导向、民主协商、文化融入的新型治理模式。

关键词：基层社区；“网格化”社会治理；协商民主；法治中国

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0048-04

基金项目：国家社科基金青年项目“协商民主与战时法治视阈下革命根据地社会治理经验研究”（15CSH001）阶段成果。

作者简介：韩伟（1982-），男，陕西绥德人，陕西省社科院政法所副研究员，研究方向：法律文化、法律社会学。

新世纪以来，网格化社会治理模式，开始在中国各省市，特别是城市基层社区广泛应用。对于网格化社会治理的实质与价值，及其在实践中出现或潜存的问题，虽有数量不少的论著涉及，但还缺乏理论层面的系统论述，更鲜见有对此管理模式的批判性思考。本文依据西部基层社区调研材料，在全面依法治国及国家治理现代化之背景下，对网格化治理作批判性反思的同时，尝试提出基层社会治理的更优方式，作为引玉之砖。

一、基层社区网格化社会治理的探索

网格化社会治理是近年来各地颇为关注的一种做法，但它的提出及运用，并非在“社会治理”现代化背景下，而是在“社会管理”与“维稳”模式下形成的，并借由“社会治理”创新继续推进。

“网格化”的思想最早来源于水、电、煤等管理，其核心在于用户提交需求的简洁性和网格相应需求的精准与迅捷。根据现有资料，较早提出并运用“网格化管理”的是北京市东城区，早在2004年，该区即以精细化的工作理念，首创了城市网格化管理模式，创新提出了“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”的网格化社会服务管理目标，将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会群众的力量与专业组织的力量协调整合。[1]随后，上海市、浙江省东阳市等地基层社区、村镇，相继开展了网格化社会管理的尝试，网格化社会管理一日千里，并形成管理型、“参与型”等多种模式。然而，在网格化管理发展中，也产生了发现与处理问题、考核与监督机制、法规与管理体制等方面的问题，[2]阻碍了网格化管理效能的发挥。

2010年以来，基层社会管理的背景发生了极大的转变，一方面，以移动互联为中心的信息化技术飞速发展，推动着社会管理的信息化；另一方面，在国家治理现代化背景下，社会管理模式开始向社会治理模式转变，政府自上而下的单一管控开始向政府、社会多元主体参与的模式转变。网格化社会治理正是在这一大背景下形成并发展的。我们以“东山社区”为中心，对城市基层的网格化社会治理进行了调研，深入了解了网格化社会治理模式的最新进展。

“东山社区”虽位于中等城市，但却是一个较为典型的城市社区，它由位置紧凑的数十栋住宅楼组成，辖区内居住4105户，人口13315人，社区服务中心就建在小区内。2012年以来，该社区推行了以“网格化”为基础的“一联四化”社会服务管理新模式，建立了街道、社区、网格三级社会服务管理平台，完善了网格信息资源及社会管理系统，建立了全面、详细、准确的人、地、事、物、组织等综合信息数据库，形成“天上有眼、地上有网、网中有格、格中有人”的社会管理体系。这其中，网格化的社会管理系统构成新模式的主要支撑，新招聘的20名网格员构成队伍保障，每名网格员具体负责约7栋住宅楼，联系和服务约250户居民。在制度建设方面，“东山社区”有不少创新，除了社区建设制度，针对网格化管理新模式，制定了社区“网格员管理办法”，确定其工作内容和考评方式。更重要的是，社区制定了“村规民约”，试图利用这种“民间法”的形式，形成社区文明和谐的新秩序，该“民约”部分内容是：爱国爱党、遵纪守法、诚实守信、互帮互助，支部领导、谋划思路、村委协作、落实部署，村民自治、民主监督、一事一议、共商共谋。形式上看，新的“村规民约”体现出党领导下的民主协商及社区自治，具有较大的进步。

概括来看，以“东山社区”为典型的城市基层网格化社会治理新模式，细化了管理层级，建立有队伍保障，形成了制度框架，更为引人瞩目的是，采用了信息化时代最新的大数据、移动互联等技术，不仅提高了基层的管理效能，更体现了一定的技术含量，可以说是新时期社会治理的一种创新。

二、网格化社会治理的实质分析

网格化社会治理模式看起来十分新颖，不仅推动了社区管理的精细化，还融入了信息技术，因此相关的研究，也多将其视为基层社会管理的一种革新，认为其针对社会管理服务，实现了常态化、长效性，优化了流程和机制，建立了监督评价体系。[3]然而，究其实质，我们不难看到“维稳”和压力型体制下“管制型思维”的影子，对社会各层面管理强化的倾向，显示其还未能真正实现“管理”向“治理”的转化，更未能完全体现社会治理法治化的趋向。

网格化社会管理，实际是将街道之下的社区再一步细化，以若干栋住宅楼作为一个“网格”，为每一个网格配备相应的管理者。这一提法表面新鲜，其内在的思路，其实早已延续在中国两千年的行政管理历史中。自秦汉起，中国就奉行了“编户齐民”社会管理措施，它实质上是一种“奴隶制”的特殊形态，人民在国家的生产体之中，在经济上、政治上、社会上都不能完成自由和独立，基本上作为国家的劳动力，为出生地的户籍所束缚，没有迁徙自由，作为编户之民，处于国家的支配、隶属之下。[4]编户制的初衷虽然着眼于土地税收，但它却常常与“连坐制”杂用，实际更利于强化对社会的管理，进而实现国家的稳定。然而，秦朝打破“家”的伦理秩序，建立依靠法令的全面社会管制，其结果恰恰走到社会稳定的反面：秦朝的个体更强调其内化于家庭，作为“家”“行伍”的重要元素，刑罚中连坐制度的大肆推广，明确将个体规制于法规范内而无所遁形。如此，个体不仅是王权的臣服者，也是顺民理论的驯化对象，自身存在的意义完全丧失，秦法变为强化集权统治的防民、驭民之术，削弱了个体智能发展，[5]实际上也杜绝了有活力的社会自治的可能。法令的极端细密化、严苛化，导致了民心的丧失，也成为秦朝早亡的重要因素之一。

明清以来，编户制开始走向极端化，保甲制开始出现。顺治元年清王朝就颁布律令：凡保甲之法，州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。到康熙年间，再度重申了保甲制：弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。[6]很显然，这里的保甲旨在消弭盗贼，实现社会安定。这一目标，在民国更为明显，阎锡山在山西推动村治，通过“编村定制”建立严密的行政网，目标很明显：“毒莫胜于鸦片，村制行，则揭告有人，查察易周”，“蠹莫大于游民，村制行，而干涉有人，综核最密”。[7]民国实行行政制度改革，保甲制名义上已经不存在，只是出现在治安较差的“特殊省份”，如鄂豫皖地区，就曾经恢复“保甲制”，“保甲之编组以户为单位。户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。”[8]此类地区保甲之设，显然意在强化治安。即便如此，保甲制在西风东渐的清末民初也广受争议。清末新政期间，陕西部分地方“盗风尤炽、抢劫频闻”，为了消弭盗患，地方拟推行家户连责的“保甲制，核发入境执照，严密查验，用意虽然良善，但却被指斥为‘连坐之法，遭到批评：此连坐之法难行者六，一家被盗，九家畏罪，必苦劝勿控，令吞声忍气，丧失财产，是钳民之口，愈张贼之焰也；讳言盗贼，州县通病，一行连坐，地方官转有所藉口，以卸其缉捕之责，一经被盗，归咎于民，诘以盗由自取，民反无辞申诉，官处分缉捕必然不力。”[9]显然，在民权意识不断上升的清末民初，与“连坐”紧密联系的保甲制，已经难以让有识之士欣然接受，人们开始对其提出各种辩难。

网格化信息管理系统，与无所不在的视频监控系统结合，实际上创造了类似边沁的“全景敞视建筑”，它对个人自由、权利的压缩可能更为严重。“全景敞视建筑的主要后果：在被囚禁者身上造成一种有意识的和持续的可见状态，从而确保权力自动地发挥作用。”[10]诚然，主旨在确保治安及秩序的社区的信息管理系统未必指向对每个居民的严格管控，但良善的目标未必一定导向理想的结果，对“全景式”的信息系统的过度强调，存在窒碍居民自由的可能。

概言之，网格化的社会治理模式，虽然不乏创新成分，实质上仍未脱离“保甲制”式的管制型思维模式，“尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉持了一定的管控和维稳思路，这实际上是压力型体制的一种延续。”网格化管理更侧重权力对社会的全方位渗透，只是增加了“信息化”的形式而已，对社会自治力量调动不足，故就其本质而言，即便不算是“信息时代的保甲制”，[11]至少也可称为“数字化的编户齐民”。

三、网格化社会治理的合法性困境

作为西部中等城市的基层社区，“东山社区”存在诸多的特殊性，但究其实质，特别是“治理”的思路、方式，也体现出诸多的共性，故我们认为可以将其作为分析的基点。网格化社会治理模式，应用了大数据、移动互联等新技术，提出了“多元化参与”等口号，试图做到“精细化管理”，看起来非常“高大上”。但是，仔细分析网格化的管理方式，却潜藏了社会治理的民主法治困境，有必要从合法性的角度再做讨论。

在政治学的谱系中，合法性具有特殊的内涵，它不仅仅指“合法律性”，或者是立法型国家，“只有非人格的有效的规范生效”，[12]合法性具有多重意涵。概况地看，合法性意味着政府实行统治和使用强制权力的正当性和道德性，一方面，它基于同意理论，诉诸民主的合法性；另一方面，它又基于公平原则，诉诸正义的合法性。在治理的意义上，学者又提出了“善治的合法性”，它意指政府通过履行职责，以良好的业绩，满足人民的合理期望，是一种“实质的合法性”。[13]也就是说，作为社会治理的合法性，既指其基于法治原则的“合法律性”，也指其基于民主原则的正当性、合理性，还包括有满足社会和睦、实现人民幸福的“善治”指向，这里的善治，又不仅仅指政府单向度的善治，还有社会自治中达成的更优治理效果。

社会治理创新，内涵很丰富，但其最根本的原则是“法治”，在法治的指引下，更重视社会的自我调节能力，“强调社会的自愈能力、自我调节能力，这将在未来社会治理的实践中开创新的思路。”[14]基层社区的职能，当然应有服务居民的内容，但同样包含有“管理”的因素，作为社会管理，就涉及到行政权法定的问题。按照我国现行法律，社区，甚至社区的上级“街道办”本身都不属于一级行政单位，它们作为城市“区”的派出单位，只是承担了“区”的部分行政职能。从社区的上一级“街道”来看，其行政职能主要包含拥军优属、优抚安置、社会救济、计划生育、城市管理等等工作，很多职能是“协助”相关部门实现的，而不是其单独享有。然而，在“东山社区”网格化信息管理系统中，不仅有详细的居民户籍信息，甚至还收纳了“吸毒人员”基本信息，这些信息看起来是社区管理工作的必需，但实际上却与社区的职能定位不相符合，特别是与基层公安局、派出所的相关职能形成冲突。如户籍管理，《中华人民共和国户口登记条例》明确规定：户口登记工作，由各级公安机关主管。街道及社区在网格化管理模式下，实质上承担了某些户口登记、管理职责，存在合法性问题。

网格化的社会治理模式，非常依赖于社区人、事、物等基础数据的获取，并且还需要不间断地更新，而“天上有眼、地上有网”，“以房查人”等管理方式的运用，可能与社区居民的隐私权、生活安宁权产生冲突。社区作为社会管理的基层单位，在工作中获取一定的人、事、物信息是必要的，本无可厚非。但若将信息获取本身作为一项主要工作，不断地扩大信息的范围，就可能侵害到居民的私权利，最终损及社区管理工作的合法性。这其中，对“信息系统”的管理和控制，也是一大难题，信息由谁来获取、录入，谁来保存、读取，必须有一套严密的管理制度作为配套，否则，信息资源管理的无序，极有可能造成信息的泄露，最终导致对居民权益的侵害。不仅于此，由于系统运行中有商业公司进入，基于“大数据”开发应用的互联网公司更是对详细的社会信息垂涎三尺，出于商业利益的考虑，会不会导致社区基础性信息的泄露，[15]则又成为另一个现实问题。

网格化社会治理模式合法性的一个更大问题，或许还是其潜在的民主困境。民主的引入，是推动社会自治，培育“公共精神”的重要一环。托克维尔在研究美国的民主时，就提出了“本能的爱国心”之说，这种爱国心，来自那种把人心同其出生地联系起来的直觉的、无私的和难以界说的情感。每个人为什么会像关心自己事业那样关心本乡、本县的事业呢？这是因为每个人都通过自己的活动积极参加了社会的管理，人民都知道社会的普遍繁荣对他们本身的幸福的影响。[16]然而，这种“内在的爱国心”，在网格化社会治理中却鲜有所闻。多元化参与是网格化社会治理的一个新内容，但如何开展，繁复的信息收集、“以房查人”的政策制度，是不是符合“同意原则”，却在网格化治理中问题重重。“东山社区”开展了“居民议事、有理大家评”等民主协商活动，然而，社区民众的参与度怎样，民主协商的成效如何，却又不无疑问，当笔者询问，若居民议事中，就某一事项无法达成统一意见时该怎么处理，社区工作人员回答：“那我们找上级部门处理。”这实际上仍回归于社会管理的旧模式。民主协商在社会秩序的形成中非常重要，但如何进行民主协商，如何在协商中发挥社会主体的自主、自觉，进而保障协商结果的效力，在网格化的社会治理中，并未得到很好的解决。简单地依赖“上级”权力部门解决矛盾，实际上走向了民主的反面。民主维度的缺失，实际也导致社会治理合法性、正当性受到质疑。

四、民主与法治：基层社会治理的应然方向

作为实践中的一种新的探索，网格化的社会治理模式不无新意，在具体运用中也能解决部分问题，但是，在本质上，网格化管理有违法治和民主的方向，不利于社会治理的优化。

社会治理的基础是社区，目标是社会的和谐与发展，而在其终极意义上，是实现人的幸福与发展。是故，良善的社会治理必须回归对人的尊重，特别是对于社区居民自由、平等、权利的尊重。社区是由人组成的，只有发挥人的主体性、积极性，社区的善治才有可能达成，这就需要实现治理的多元化参与，“在公共事务上给每一个人发言的机会，这乃是最接近于我们应该永远不要忽视的那个根本目的——不受限制地运用个人的判断。这样，每个人都会由于意识到自己的重要而受到鼓舞。”[17]有了每个人的积极参与，基层社区的建设才能形成。

社会冲突不可避免，但是需要在尊重个人权利的基础上，积极发挥社会自主协商的作用，建立民主协商的机制，实现社会的自我协调。“只有那些愿意通过借由商谈产生与控制的共识来解决社会冲突的人，才认真参与了道德商谈。商谈产生的共识是这样一种共识，它借助于商谈得以实现。”[18]社会冲突的重要原因是城市化陌生人社会的生成，社会信任丧失，而重建社会信任，同样需要对个人权利与自由的尊重，“信任从来依赖于社会的道德环境。而道德是以主体选择自由为前提的。”[19]只有真正建立对社会主体的尊重，才能促进社会信任，增进互助合作。此外，不能忽视的是，当代中国城市，特别是特大型城市逐渐趋向高风险社会，这意味着更多突发性事件的可能，这更需要发挥社会自治的力量，而不能单纯依赖政府。突发灾害中，社会网络成员往往是风险发生后的第一时间救援者，有关汶川地震的研究发现：那些地震中被困于废墟的受灾者中，绝大多数（占总数的94%）是被自己的亲戚、朋友和邻居解救出来的，由外部救援人员解救的受困者只占极少数。[20]当然这不意味着，在突发和重大灾害中，政府等外部力量的作用应该被忽视，但更优的社会治理，实际需要在发挥外部力量的同时，更好地发挥基层社会自身的力量，特别是发挥亲缘、地缘优势，构建紧急状况下的快速响应机制。

基于以人为本、居民权利，以及邻里互助等基本价值取向，更优化的基层社会治理，需要确立法治化的根本导向，建立民主协商、多元参与的社会机制，关注并运用中国社会的文化特质，在政府、社会组织、居民等多元主体共同参与的基础上，实现社会的和谐与发展。

第一，基层社会治理首先需要保障法治化取向。法治首先要求考虑合法性，它要求“所有的国家行为都要符合法律的要求”。[21]以街道、社区为代表的城市基层社区，虽然处于国家行政系统的底层，但仍然拥有了不少行政权力，依照“权力法定”的法治原则，任何微小的权力都要有法律授权，依照法律行使，并且受到法律的监督。在基层社区“条块分割”的行政体制下，各项权力的配置与行使更应该在法治的原则下进行。因此，在涉及公权力的领域，基层“管理部门”首先需要关注的是合法性问题，即便是出于良善的目的，也不能以违法的方式进行。同时，在社会自主协商、合作中，同样需要作合法性考量，无论是社会组织的建立，还是社会纠纷的解决，首先需要在法治的原则下进行，只有符合法律精神的社会自治，才能获得正当性，进而得到更多的社会认同。如果没有法律导向，社会的协商可能难以达成，“如果许多人意见分歧，他们永远不能产生社会的统一。”[22]为此，需要有社会权威，更需要有法律的导向，内涵公平、正义价值的法律，有助于消弭社会的分歧，促进社会的协调，最终达到“统治与自治之共治秩序”。[23]只有通过法治的方式，才能在实现小社区和谐的同时，在更广的社会领域促进公平与正义。

第二，基层社会治理需要建立民主协商的机制。良好的社会治理需要政府与社会多个层面的协调合作，是故，这里的民主协商机制，既包括社会组织、成员与政府间就相关问题进行民主协商，也包括社会组织或成员之间就某些矛盾纠纷进行民主协商。在涉及广泛公众利益的政治决策中，平等的公民之间的公共论辩有助于实现决策的合法性与合理性。“民主程序通过运用各种交往形式而在商谈和谈判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照程序而得到的结果是合理的。”[24]在这一过程中，通过引入利益攸关者的参与，实际上对公共决策起到了解释、说服的作用，有利于促进意见统一与社会整合。在基层社区成员之间的矛盾纠纷中，同样需要发挥民主协商的积极作用。社会生活中很多冲突的激化，是缺乏理解、沟通的结果，如果通过民主协商的方式，充分运用解释沟通、“偏好转换”等手段，就能够有效化解纠纷，提前将潜在的冲突消弭。在更大的意义上，在居民自治中优化治理，也是创新社会治理的一个方向：“深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。”[25]以民主的方式激发居民的参与热情，也能促进社会自治优化，形成社会自我管理、自我服务的良性运行。

第三，基层社会治理还需要关注中国社会的文化特质。社会“管理”向“治理”的变化，很大意义在于秩序建立从对人们外在行为的“压制”向人们内心自觉的演变，这一演变，必须借助文化的力量，特别是源自中国的家本位、道德伦理、人情面子、口碑人缘等稳定的、恒常的“社会底蕴”，[26]通过文化重建社会信任，促进社会团结与合作。在中国式的乡土社会中，“互惠”是非常重要的生活原则，“一种由互惠关系所建构出来的秩序或许是一种大家都愿意服从的约束性义务。如果谁服从了这样的原则，他便可以从中受惠，如果冒犯了就会受到习俗的惩罚。”[27]以社会交换的方式实现互惠，有利于增加信任，“交换的过程也就成了调节社会互动的机制，因此也成了促进社会关系网络和社会结构雏形发展的机制。”[28]当然，基于互惠与交换的中国式的“关系”，常常导致“私人圈子”的批评，认为其无助于建立一个为公共利益的社会秩序，但研究也发现，“关系”并非局限于私域，它实际上一直在公、私的范畴内运作，虽然关系是为个人和家庭服务，但其运作非常需要一些“公”的特性和手段，[29]因此兼具“公”的属性，能够成为促进更紧密的民间社会结构的基础。

发挥文化的治理作用，还需要特别重视优秀中国传统文化的引入。曲阜市挖掘阐发“德治”经验，坚持道之以德、齐之以礼，坚持不懈用道德礼仪教化人民，凝聚发展正能量。开展“彬彬有礼道德城市”建设，将传统文化融入社会建设，形成“尚勤、向善、为公、致和”的社会风气。[30]以“忠信孝悌”为核心的中国传统文化，不止存续于曲阜等儒家文化发源地，实际上广泛存在于各个地区，仍然构成中国人深层次的文化心理结构，因此，在社会治理创新中，需要高度关注，并积极挖掘优秀的传统文化资源，让其成为更多人遵从、践行的价值取向，进而实现社会风气的提升和优化。

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