廉政体制外监督：空间、机理与演化

摘要：廉政体制外监督的运行空间、作用机理、演化过程与体制内监督密切关联，但其运行空间以政治的文明与开放为基本前提，从根本上受制于其地位和性质，还受到体制内对体制外监督的衔接机制、触发机制的影响。廉政体制对体制外监督，起初往往是抵制与否定，然后是容忍与默许，最后触发并接入体制内监督，条件成熟时将其转化为体制内监督。

关键词：廉政体制；体制外监督；腐败治理；廉政建设

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0009-03

基金项目：广东高校廉政研究中心2015年度课题“宪法监督与廉政创新——对廉政体制外监督的探讨”（15LZYJ09）。

作者简介：刘家明（1981-），男，湖北安陆人，嘉应学院政法学院副教授，中南财经政法大学公共管理学院博士生，研究方向：公共管理战略。

廉政建设关系到政权的存续、社会的稳定与百姓的福祉。我国当前虽然形成了多元化的监督主体与监督制度，但既有的廉政体制较为僵化，仍存在漏洞，不仅监督形式存在一定疏漏，而且监督权的分工与制衡关系还没有理顺，廉政体制内监督主体的独立性、公正性缺失，而社会监督的地位和作用没有得到足够的重视，[1]多元监督力量缺乏有效整合，监督合力脆弱，共同致使公共权力总体上处于低效监督之中。为此，在法治不够健全、民主还未丰满的现行廉政体制下，廉政创新变得更为紧迫，要求监督形式更加灵活、多样、高效。在政府廉政政绩与体制遭受民众、学者的诟病和质疑声中，体制外监督却屡收奇效。为此，很有必要探讨廉政体制外监督的运行空间、作用机理和演化规律。

一、廉政体制外监督的运行空间

廉政体制是政府体制的重要组成部分，政府体制是有关政府组织机构及其权责体系、领导隶属关系及支撑其运行的根本制度的总称。廉政体制是政府机构和执政党制定的基于预防与惩治腐败的一系列法律、法规和具有法律性质的条令、条例，具体指国家行政机关、权力机关、司法机关、检察机关及政党等具有法定监督权的主体依法防止公共权力滥用、惩治以权谋私行为的监控系统和制约体系。为了克服逻辑混乱，笔者借鉴经济学中体制划分的观点，把当前既有的廉政体制本身视为体制内，把超出廉政体制规定的但却具有预防与惩治腐败功能的措施、暂行规定、行为及其方式、方法统称为廉政体制外监督。[2]

廉政体制外监督是以法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与防治腐败的活动。廉政体制内和体制外的区分，关键在于监督系统的要素是否符合相关法律的规定，是否占用了国家的相关法律制度资源。从公共权力监督的要素和过程来看，完整的监督系统主要包括五个要素：一是监督主体，二是监督职责、权力或权利，三是监督对象、内容等客体，四是监督行为及其方式、方法，五是监督渠道或途径。因此，廉政体制外监督的概念实则界定了其运行的类型和方式，见表1。

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备注：表中带的内容，表示该要素可能按照廉政体制内的要求。根据廉政体制外的界定，公共权力监督系统中14个要素在体制内的监督类型与方式仍属于体制外监督。

廉政体制外监督的一般过程是监督主体根据其权责或维护自身权利的需求，通过某种渠道或途径，对客体采取某种方式方法的监督行为。根据上文对廉政体制内外划分的逻辑，这五个要素中的任何一个要素不在法律规定之内的监督均属体制外监督，而不论其他要素是否符合法律规定。据此，廉政体制外监督可分为五种类型：法律没有规定的监督主体，法律没有规定的监督权力或责任，法律没有规定的监督对象与内容，法律没有规定的监督行为及其方式、方法，法律没有规定的监督渠道与途径。既有的法制规定与体制内的监督形式往往是有限的，而体制外监督的创新却总是无限的，因此表中所列出的体制外监督形式仅仅是部分举例或笼统概括。根据经济社会发展与政府改革的需要及反腐倡廉的新形势，廉政建设实践中完全可以摸索更多、更有效的创新举措。

新中国成立后腐败的形势从来没有像今天这样如此地严峻，尽管体制外的监督力量也从未像今天这样发展得如此充分，但遗憾的是，体制外监督天生的“非主流”“非法”地位，缺乏相应的制度保障和权力保证，没有明确的操作程序，而且不能单独发挥作用，体制外与体制内监督的衔接机制不够顺畅，致使体制外监督难以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操纵。因此，廉政体制外监督的运行空间从根本上受制于其地位和性质。廉政体制外监督运行的空间还受制于体制内对体制外监督的衔接机制。因为体制外监督最终是要靠体制内的公检法系统与党政监督部门的法定权力去组织落实的。体制内监督运转不畅，体制外监督也难以实观。为此，必须健全体制外对体制内的民意表达触发机制，体制外监督主体对体制内监督主体不作为或低效作为的问责机制，体制外对体制内组织落实监督的跟踪机制与体制内监督进程与结果向体制外反馈的衔接机制。否则，就很可能出现有问不责、有举报不监督、有监督无下文的尴尬局面，最后造成常见的信访举报被无限期拖延、踢皮球或被遗忘、淡化的夭折现象。

从大环境来看，廉政体制外监督有效运行以政治的文明与开放为基本前提，表现为民主进步、法治完善与政府权责合理明确、公共行政精神等方面。因此，打破权力过份集中和党政机关对信息的垄断，实现政务的透明、舆论的开放和公民的言论自由，是拓宽体制外监督的重要条件。值得注意的是，廉政体制外监督本身不是目的，我们不能为了监督而有意地扩展廉政体制外监督的运行空间。

二、廉政体制外监督的作用机理

廉政体制外监督与体制内监督密切关联，而且一般都要通过体制内最终发挥实效，即体制外监督无法单独发生作用，如果脱离廉政体制内部的监督要素，它就成了“无本之木”。因为公共权力系统运行过程中一旦缺乏法定的监督模式，必然导致无序和混乱，体制外监督也就无所依存。其作用过程一般如下：首先，廉政体制外的揭发、举报、投诉等监督活动，都需要体制内监督主体依据法定的权限，去调查、核实监督对象与内容信息的事实真相；如果外部举报属实，然后需要体制内监督主体启动具体的监督程序，执行具体的监督行为，如监察、督促、评估问责、经济审计、弹劾或要求做出解释等手段；最后，违法乱纪与腐败行为的矫正与作风整改、行政处罚、党纪惩罚或法律审判，也都需要廉政体制内的正规途径与正式力量。从该过程可以看出，廉政体制外监督通常需要动用体制内监督系统的主体、权责、方式、渠道等一个或多个要素。

在作用方式方面，体制外监督首先通过信息披露发挥信号传递、舆论渲染制造紧张气氛。例如，通过闹大事件（可能是非法申冤），吸引媒体的眼球，通过舆论予以揭露与跟踪报道，引发社会的广泛关注，从而制造舆论压力，迫使体制内监督的正式启动与有效作为。这一过程与方式对体制内的触动有三种可能的情景：一是引发政府更高层的关注重视或直接问责；二是引发相关主管部门或监督职能部门改变认识或态度，无论是出于乐善好施、公平正义的公共行政精神或是出于个体的职业伦理与道德良心，总之激发出体制内监督主体的行为动机；三是改变原来体制内监督不作为或无效作为所处的力场，体制外监督力量及其造成的压力与威慑，使公共权力行使主体无论是出于组织合法性的考虑，还是担心自身的权力、地位、安全等利益受到威胁，其监督有效作为的作用力迅速增强，终于履行起法定的监督权责。

廉政体制内对待体制外监督的态度和方式，起初一般是抵制与否定（毕竟体制外运作在某种意义上就是对体制内的拒绝或否定），可是由于其产生的合理性与社会支持力量，于是接下来对体制外的监督行为选择容忍与默许，即承认既成事实，开明的领导可能会在政策上规范或鼓励体制外监督。体制外监督进行到一定地步，“纸包不住火”了，体制内必须接手体制外监督，于是体制内开始正常运作，最终监督才能落到实处。这里以媒体记者暗访为例，法律对媒体记者的暗访权责没有明确规定。在珠三角，许多行业都有自己的潜规则以及潜规则背后官方的保护伞，由于官方的保护（如提前通风报信、阻挠或遮掩），记者很难通过正常途径揭露或报道相关的违法违纪行为，只得采取体制外的暗访方式。由于社会舆论与正义力量的支持，官方最初也选择了默许；记者暗访取得了不少成效，如成功揭露了地沟油、出租车等行业黑幕及其保护伞，取得了重大的、良好的社会反响；接下来，时任广东省委书记的汪洋公开表达了鼓励记者暗访，且必要时可出动警力保护的重要指示；于是，体制外监督寻求到体制内的接入路径。记者暗访后，举报或报道属实，体制外监督所引发的体制内监督的法定程序就正式启动了。

图1廉政体制外监督的作用机理

廉政体制外监督的作用机理见图1，图中展示了廉政体制外监督依赖体制内监督系统的要素实现监督效果的过程与方式等机理。虚线表示廉政体制外监督依赖体制内监督而间接发挥作用，还表示可能体制外监督目的没有落到实处。其中，“吸纳”指体制内监督吸纳体制外监督的形式，从而将其转化为体制内。

三、廉政体制外监督的演化规律

1.廉政体制外监督的形成过程。廉政体制外监督的形成既可能带有自发的偶然性，也可能是社会发展和民主进步的必然结果，还可能是政府主动改革的临时产物。其形成过程有三种情形：一是人民群众的无奈之举。廉政体制极度低效及其运转失灵使得体制内维权或监督的实施成本高昂，通过对体制内外成本、风险与收益的比较，无奈之下人们只得选择或偶然发现了体制外的捷径；二是应付新形势的权宜之计。在新的腐败情形与反腐倡廉的新形势下，原有的廉政体制表现出不适应与不完备，而新的廉政体制未能及时建立，于是只得采取“法”外监督、双轨制运作的过渡模式；三是政府廉政体制改革之策。这是廉政体制改革前期主动选择的改革策略，即在体制外寻求增量试点来进行社会试验与探索，以此推进廉政体制渐进地、平稳地变革。

2.廉政体制外监督的演化机理。廉政体制外监督的形成无论是无奈之举、权宜之计还是改革之策，只要其行之有效或有利可图，就会不断扩散来拓展更大的创利空间，这是制度变迁规律使然。首先是在体制外的扩散，体制外运转高效的经验被习得后，就会有更多人参与体制外监督。然后是体制内的吸纳，体制外监督愈兴盛意味着体制内的失灵就愈严重，结果是要么吸纳“体制外”进入“体制内”，要么对体制内进行重大变革，以消除原来体制外运作的创利空间。当然，此时吸纳体制外监督措施后的新的廉政体制随着时代的发展也可能存在制度的不完备，那么新的体制外还是会产生。新的体制外与体制内又形成了双轨制运作，相互竞争与替代、比较与学习，继续促使体制内外的相互转换，以此不断循环往复，不断促使廉政体制的创新与完善。

体制内与体制外两种监督模式相互转换不是自动自发的，而是有条件的：随着政府与监督主体价值观念的转变、监督技术的进步、体制内外之间及监督与反监督之间力场对比的变化，引发由监督成本、收益、风险构成的比较优势与利益空间的变化。因此，体制内外互转的过程是一种通过竞争、学习以发现比较优势的过程。有比较优势的监督模式会得到更大的发展。如果体制内有更多的优势，体制外会自然消退或仅在极小的范围内有限地发挥作用；如果体制外有更多的优势，体制外监督的力量更就会增加，迫使体制内的加速重构与接纳。廉政体制外监督的演变过程见图2。

图2廉政体制外监督的演化过程

3.廉政体制外监督的归宿。两种监督模式在长期内并存，短期内此消彼长，但体制内外互转不是简单的、毫无头绪与方向的循环往复，而是一种体制内不断吸纳体制外，体制外又不断涌现的过程，总的来说是廉政创新的合理过程，也是民主法治不断进步的必然过程。廉政体制外监督是基于体制内监督的不足而进行的模式创新，并不意味着廉政体制内监督的式微，更不意味着在廉政建设现实环境中对公共权力的否定和对体制内监督的全盘替代。研究、探索廉政体制外监督旨在厘清两种监督模式关系与演变过程规律，在此基础上构筑一个相互支撑、优势互补的反腐倡廉新格局，从而超越体制内监督的局限，确保廉政建设更加有效。廉政体制外的星星之火，可以燎原，甚至可以一时形成体制外包围体制内之势。因此，一方面我们要更加重视体制外监督模式的应用，摸索更多灵活实用的体制外监督举措；另一方面，必须进行廉政体制内改革，提高体制内“接手”、吸纳体制外创新的能力，因为体制外只有朝着体制内演变，才能获得合法地位，才能进行规范化运作而发挥更大、更稳定的功效。无论是体制内监督还是体制外监督，二者最终必须统一为法律监督，这是民主法治社会的必然要求。法治是民主的首要条件与根本保证，因此体制内监督才是最终的根本出路。

综上所述，廉政体制内与体制外有着共同的目的，无论是体制内监督还是体制外监督都是为了保证政府及其公务人员的廉洁高效，都是国家和社会权力体系中的分工制衡，都是以权力监督权力，只是其权力来源、类型及其行使主体与方式的差异。这种差异与界限也不是绝对的，甚至还存在模糊性，且在某种条件下体制内与体制外此消彼长或相互转化。因此，当廉政体制外监督运转成熟高效时，就要不失时机地推动其向体制内的转化，从而形成合法、长效的机制。

参考文献：

[1]陆亚娜我国社会监督存在的问题及其原因分析江苏社会科学，2007，（2）

[2]刘家明廉政体制外监督：类型与方式行政与法，2015，（7）

【责任编辑：张晓妍】