抗战时期陕甘宁边区民主政治建设述论

2016-01-20郭建明

理论导刊 2016年1期

摘要：抗战时期陕甘宁边区实行的“普选制”“三三制”、民主监督及法律法规等，都是人民群众的智慧和创造。党中央和边区政府总结人民群众的创造，并将其规范化、制度化，运用于边区的民主政治建设，使边区成为抗日和民主的模范区。中国式的民主路径就是中国共产党贯彻群众路线的制度安排与行为模式。陕甘宁边区的民主政治建设本质上是一种中国共产党“授权给群众”的制度安排，也是中国共产党在边区政治治理中贯彻群众路线的行为模式。

关键词：中国共产党；抗战时期；陕甘宁边区；民主政治建设；群众路线

中图分类号：D252

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0025-04

基金项目：2013年国家社科基金重点项目“延安时期中国共产党群众路线研究”（13ADJ002）的阶段性成果；2014年中国延安干部学院科研基金立项课题“中共局部执政视域下陕甘宁边区民主政治建设研究”（ZYK14032）的阶段性成果。

作者简介：郭建明（1981- ），男，山东滨州人，中国延安干部学院讲师，政治学博士，研究方向：政治学理论、中共党史和党的建设。

新民主主义民主政治与中国共产党的群众路线有着天然的内在联系。中国共产党在陕甘宁边区推行民主政治的过程就是党在陕甘宁边区政治治理中贯彻群众路线的过程。抗战时期陕甘宁边区实行的“普选制”“三三制”、民主监督及法律法规等，在中国历史上都具有首创的意义，也都是人民群众的智慧和创造。党中央和边区政府总结人民群众的创造，并将其规范化、制度化，切实运用于边区民主政治建设的实践，使边区成为抗日和民主的模范区，与国统区的独裁、专制形成了鲜明对比。

一、边区“民主普选”中坚持走群众路线

陕甘宁边区“普选制”的推行，体现了各阶级、各阶层抗日民众的利益和诉求，体现出中国共产党在政权建设过程中充分信任和依靠各阶级、各阶层抗日民众。

1.边区民主普选理念中的群众观点。1941年陕甘宁边区政府发布《陕甘宁边区为改选及选举各级参议会的指示信》，信中指出：“民主政治，选举第一；选举自由，不得妨害；如果有人轻视选举，或者说不要选举，就等于不要民主；而不要民主，就等于不要革命。”[1]谢觉哉在《论选举运动的重要》中认为：“民主是人民作主来管国家的事，议国家的事。……不能每个人来议来管，于是想出个法子，由每个人共同派遣少数人来议来管，代理他们来议来管。这就叫做选举。……没有选举，民主政治开不得张。”[2]由此可见，民主需要选举，选举需要充分动员群众，民主就是充分动员群众选出代理人来议事管事。林伯渠也认为，实行民主政治，“首先要建立的是选举制度，无论是政权机关或是民众团体，都要实行选举制度。因为它是发扬民主最重要的一种形式。选举要按时举行。成为一种热烈的群众运动。”[3]林伯渠还设想从苏维埃共和国向民主共和国的转变中，首先要开展一次广泛的群众性民主选举运动。可见，这一时期中共领导人的民主选举理念中包含着充分动员群众的共识。群众充分发动起来了，广泛参与民主选举，才有真正意义上的人民民主。

2.用群众路线推进边区民主选举。1937年5月12日，中华苏维埃人民共和国中央政府西北办事处召开行政会议，通过了《陕甘宁边区选举条例》。选举条例规定，对于抗日的各阶级和阶层，不论是工人、农民，还是地主、富农、资本家，一切抗日党派和团体的人士，都享有选举权和被选举权。这充分照顾了各抗日阶级、阶层的利益与诉求，调动了各抗日阶级、阶层的积极性。

边区的第一次民主选举是在中华苏维埃人民共和国中央政府西北办事处和陕甘宁边区政府共同主持下进行的。在《陕甘宁边区选举条例》公布以后，西北办事处设立“边区选举委员会”，办理边区的民主选举事宜。选举委员会成立以后，选举准备工作随即开始，包括训练干部和进行选举的具体组织工作。在选举运动开始前，中国共产党陕甘宁边区委员会于1937年6月9日提出了《民主政府施政纲领》，主要内容包括动员一切人力物力财力准备抗日战争，加强人民的抗日武装组织，保证人民言论、集会、结社、出版等民主自由，镇压汉奸，消灭土匪等。[4]

1937年7月边区的选举运动从乡级选举开始，先后于8月结束。区、县两级的选举从9月开始，到11月结束。到1937年11月底，边区政府直辖区内，区、县、乡三级都进行了民主选举。11月，中国共产党陕甘宁特区委员会①重新提出了《特区施政纲领》，这一纲领的宗旨是“领导特区全体人民一致抗战，挽救中华民族的危亡，争取抗战的彻底胜利，并保护广大人民的民主权利及已得利益”。[5]11月底，各县、市共产党的委员会陆续提出了特区代表大会代表候选人名单，并进行了广泛宣传。至12月，特区参议员的选举工作胜利结束。特区各阶级、阶层抗日群众的民主、公开、公正选举，体现出中国共产党在选举过程中充分信任和依靠特区人民群众。

边区的第二次民主普选充分贯彻了“三三制”建政原则（在下文论述）。1945年后边区开始第三次民主普选活动，在选举过程中，延安市新市乡群众在试选中提出：将乡参议会改为乡人民代表会，取消行政村长制，由各行政组选民依人口比例选出代表领导小组，再由他们组成乡人民代表会，作为乡级政权的权力机关，就可以真正做到“议行合一”。这个建议得到边区参议会常驻会和边区政府的肯定，[6]体现出边区政府认真“向群众学习”的行为。

在选举过程中，选举工作人员同乡村干部一起发动群众、组织群众，比较彻底地贯彻了普遍、直接、平等、自由的选举原则，充分体现了边区人民群众的意志。边区的第三次民主普选继续坚持了“三三制”建政原则，正如边区政府副主席李鼎铭所说：“共产党方面限制自己的候选人，并且反过来替各党各派、无党无派提出候选人，替各阶层提出候选人，为他们竞选”，[7]体现出中国共产党在政权建设过程中充分相信群众能够自己解放自己。在选举过程中，针对边区的战时环境和群众文化素质不高的情况，边区政府认真学习、总结人民群众在选举过程中创造的好做法，又把这些好做法运用到选举工作中去，如“画圈法”“画杠法”“投豆法”和“背箱法”，体现出共产党“从群众中来，到群众中去”的工作方法。

边区三次大规模的普选，选民参选人数不断上升。据统计，1937年第一次民主选举选民参选人数为70%，1941第二次民主选举选民参选人数上升为80%，1945年第三次民主选举选民参选人数上升为82.5%，这反映出边区群众政治参与的积极性日益提高，人民主权的社会意识开始深入人心。

二、边区“三三制”政权建设中坚持党的群众路线

在中日民族矛盾上升为社会主要矛盾的历史背景下，出于建立抗日民族统一战线的需要，中国共产党一方面采用国民党倡议的议会民主政体形式——参议会制度，顺应民主和抗战的潮流，另一方面又根据自身的革命需求和价值取向对参议会制度进行改造和重构，确保这一政体的“人民属性”，建构出“三三制”政权体制。

1.在边区“三三制”政权理念中体现党的群众观点。 “三三制”政权的性质是中国共产党占优势情况下的“各党、各派、各界、各军的联合专政”。[8]750毛泽东指出：“抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是在无产阶级领导下的几个革命阶级联合起来的专政。只要是赞成抗日又赞成民主的人们，不问属于何党何派，都有参加这个政权的资格。”[8]648“三三制”政权在人员构成上主张共产党员占三分之一，非党的左派分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一，充分调动了各阶级各阶层人民群众参加抗日的积极性和主动性。

共产党在“三三制”政权中的领导权要通过走群众路线，制定正确的方针政策，发挥共产党员的模范作用，做群众工作来实现。毛泽东指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[8]742

2.用群众路线推进边区“三三制”政权不断完善和发展。1941年11月6日至21日，在贯彻“三三制”民主普选的基础上，陕甘宁边区第二届参议会第一次大会召开，审议通过了中共中央西北局提出的《陕甘宁边区施政纲领》，也称“五一施政纲领”。②“五一施政纲领”依据孙中山的三民主义、总理遗嘱和中国共产党的抗日民族统一战线政策制定，其基本精神是“团结、抗战、救中国”，实施抗日的民主政治政策，贯彻改善民生、协调社会各阶级利益的经济政策，推行民族的科学的大众的文化教育政策。“五一施政纲领”是中国共产党抗战以来的革命斗争经验的总结，是抗日民族统一战线政策的进一步深化和具体化，体现了全边区乃至全中国各阶级、各阶层抗日民众的利益和诉求。

边区第二届参议会第一次全体会议，在决策过程中采用了“从群众中来、到群众中去”的群众工作方法，广泛集中民智、吸收民意，转化为政府政策。第二届参议会第一次全体会议共收到提案400余件，经过正式整理通过112件，其中包括军事问题13件，政治问题35件，财政问题13件，文教问题35件，经济建设问题6件，特种问题10件。边区政府副主席李鼎铭提出了“精兵简政”的方案，“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象”，[9]边区政府及党中央迅速采纳了这一方案，进行了三次精兵简政，减轻了人民负担，转变了工作作风，提高了部队战斗力，提高了政府工作效率。

边区第二届参议会第一次全体会议通过了一些重要的单行法规，如《陕甘宁边区保障人权财权条例》《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等，进一步完善了陕甘宁边区的法制建设，为边区人民行使民主权利提供了法制保障。

1944年12月4日至19日边区第二届参议会召开第二次全体会议，制定和修正通过了《陕甘宁边区地权条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例》和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，这些条例的制定和实施在一定程度上协调了各抗日阶级、阶层之间的内部关系，使各抗日阶级、阶层进一步团结起来，积极投身到坚持抗战和建设边区的革命事业中去。与此同时，实行乡“一揽子”会、吸收劳动英雄和模范工作者参政议政、开展非党民主人士座谈会，把广大劳动群众、非党民主人士、国民党中主张抗日与民主的分子吸收到“三三制”政权中来，使“三三制”政权得到进一步巩固与发展。

“三三制”政权建设本质上是中国共产党为了充分调动各阶级、阶层抗日群众的积极性，保障抗日战争的胜利而采取的一种群众动员、党派协商的制度安排，这种制度安排维护了广大抗日民众、党派的根本权益，协调了革命战争与民主诉求之间的关系，鼓励了广大民众、各党派的政治参与，并形成了中国共产党与各党各派政治协商的制度雏形。

三、边区民主监督中践行党的群众路线

实行民主监督，是保持公权力廉洁最有效的途径。陕甘宁边区构筑了比较系统的民主监督体系，包括参议会对边区政府的监督、党外民主人士对共产党员的监督、人民群众的直接监督以及新闻舆论的监督，充分畅通了人民群众监督共产党和边区政府的渠道。

1.边区参议会对边区政府的监督。各级参议会代表民意，承担着监督政府和行政人员的责任。《陕甘宁边区政府组织条例》第三条明确规定“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及陕甘宁边区参议会之监督”。[10]52第一届参议会和第二届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，都对参议会的监督权作出了具体规定，包括它对各级政府委员会及行政首长有选举、弹劾、罢免之权，对政府工作有咨询、审议、监督之权。边区各级参议会大会闭会以后，设立边区参议会常驻委员会，进行监督工作。其职权包括：监督同级政府对参议会决议之执行；听取同级政府之按期工作报告；向同级政府提出建议和询问；派出代表出席同级政府委员会会议；[11]边区各级参议会是边区各党各派各阶级各阶层人民的民意代表机关，边区各级参议会的设置与运行，畅通了边区各阶级、阶层群众发挥监督作用的渠道。

2.“三三制”政权中党外民主人士对共产党员的监督。党外民主人士对共产党员的监督主要体现在三个方面。一是在陕甘宁边区民主政权的组织构成上严格执行“三三制”原则，为党外民主人士监督共产党提供组织基础。《陕甘宁边区施政纲领及其解释》指出：“如果共产党员被选举做政府机关的负责人的话，他就要保证在他的机关里的工作人员有三分之二是由党外人士来担任。”[10]214二是在陕甘宁边区政府的管理工作中，创造条件使民主人士有职有权。比如“边区政府党组规定各厅、处、院向政务会议提出有关方针、政策、计划和其他重要议题时，除经过党组研究外，还须向李鼎铭副主席汇报，取得同意后再交会议讨论”。[12]三是鼓励党外人士参与政府工作，表达意见，监督干部作风。比如在延安市政府召开的一次有市长和书记参加的行政和立法委员联席会议上，“农人、地主、商人、和士绅，……他们毫不介意他们那一种赞成或反对的自由谈话在打断着发言的人了。他们基本上都是由人民选出来的，但是大半是为了他们自身的名誉，而不是为了他们自己方面有任何政治上的企图。”[13]184党外人士参政议政、监督共产党和边区政府，使三三制政权具有广泛的代表性和坚实的群众基础。

3.人民群众的直接监督。边区人民群众直接监督的方式主要是行使批评权、控告权和罢免权。陕甘宁边区政府坚持在选举前发动选民检查批评政府工作。“一般是在选举会上先由上届政府向选民作详细的工作报告，说明政府法令的执行及去年参议会的提案的执行程度，哪些做了，哪些没有做，什么原因等等。要报告参议员的工作，哪一个尽职，做得好，哪一个不尽职，做得不好等等，发动老百姓来热烈地讨论。”[14]陕甘宁边区政府给予人民群众控告权。1943年4 月颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各下级政府或政务人员，如接得人民向上级政府控告的诉状，特别是控告政务人员的诉状，须随时负责转呈上级政府，不得有任何阻难，亦不得置之不理。”[15]1941年后，仅边区政府主席林伯渠一人就收到检举或控告材料137件，充分反映了边区人民群众民主维权意识的提高。陕甘宁边区政府对人民群众的罢免权也给予了高度重视。1941 年11 月修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第16 条规定：“各级参议员在任期内如有不称职的，得由该级议员选举之法定人数十分之一以上的选民提议，经由该选举单位投票免之。”[16]比如在延川县的选举中，全县落选的乡长有13个，新选乡长13人，连任37人。全县新选的村长420人，连选的457人。全县共落选行政主任87人，落选原因多因做事不公、对工作消极、耍私情。[17]人民群众对边区政府及其工作人员进行监督，促使边区政府出现了“只见公仆不见官”的良好政治局面。

4.新闻媒体的舆论监督。陕甘宁边区非常重视新闻媒体的舆论监督作用，支持新闻媒体披露各种不正之风。当时，延安发行了数十种报纸，主要有《团结》《共产党人》《新中华报》《解放日报》《边区政报》等，它们对边区党政干部中存在的腐败行为和不良风气进行了无情的揭露和批评。比如从1939年2月至1941年5月这段时间所办的《新中华报》中，有关反腐案件的报道有35篇；从1941年5月至1947年3月所办的《解放日报》中，有关反腐败案件的报道有58篇。陕甘宁边区依法保障新闻自由，特别是对边区政府工作批评、建议的自由得到了切实的保障。当时，在报纸上各种尖锐的政论文章不时出现，有时批评的尖锐程度令外国记者都感到惊讶，“在我们的意识里，中共区的报纸一定不自由。但是他们的确没有新闻审查”。[13]308

四、边区法制建设的全过程贯彻党的群众路线

陕甘宁边区的法制建设继承和发扬苏维埃时期法治建设的优良传统，坚持立法过程中一切为了群众，司法过程中一切依靠群众，建立了一整套适应战时需要的人民司法制度，实现了维护抗日民主政权与服务边区人民群众的有效结合。

1.边区立法过程中“一切为了群众”。边区立法工作的宗旨是贯彻边区政府的抗日民主施政方针，反对日本帝国主义，保护抗日民众的合法利益，镇压汉奸、反动派。正如边区政府主席林伯渠所说：“审判人员须具备充分的群众观点与对敌观点，把裁判汉奸、反革命当作中心，把保护群众当作天职。”[18]

陕甘宁边区的立法机关，主要是边区参议会和边区政府。1938年边区先后成立了法令审查委员会、法令研究委员会、地方法规起草委员会和边区法制委员会。陕甘宁边区的法律法规大体分为宪法及组织法规、诉讼法规、刑事法规、民事法规、行政法规等。据统计，中共中央、陕甘宁边区参议会和陕甘宁边区政府先后制定、颁布了五六十种1000多件法律法规。

在边区司法工作中，各级司法机关在处理民刑案件时，以边区政府颁布的带有法律性质的纲领、决议、决定、布告和法令，以及各种专门性的单行法规和条例为判案的法律依据。由于边区政府是地方性的政府，当时又无全国性的抗日民主政府，因此边区高等法院也用命令和指令的方式，指定一些规范审判活动的单行法规，以弥补立法上的不足。中共中央和中央西北局的有关决议和指示，同样是边区司法工作的准绳。边区立法的根本宗旨和法律体系建设体现出中国共产党在立法过程中坚持“一切为了人民群众、一切向人民群众负责”。

2.边区司法过程中“一切依靠群众”。边区幅员辽阔，交通不便，为了便于人民群众诉讼，边区政府于1943年3月通过了《陕甘宁边区高等法院分庭组织条例草案》，各分区高等法院分庭成立，大大方便了诉讼人上诉，也有利于案件及时解决。同时，边区法院组织巡回法庭到各地巡回审判，以便更好地依靠群众，方便群众，搞好审判。

边区的诉讼程序较为简便，对当事人的诉讼权利不加任何限制。诉讼形式分为书面诉讼和口头诉讼两种，均具有同等的法律效力。书面诉讼对于起诉书的格式不作具体要求，只要求把诉讼的原因、依据和事实说明白并书写清楚就可以。口头诉讼必须由法院书记员笔录，然后由本人签名盖章或按手印。边区司法机关在受理案件中，不向诉讼人征收任何诉讼费，无论出差检验，处理财产，各项文书，或诉讼人向司法机关请求抄录许可发阅的文件，以及法院书记员为当事人代写状子，都不收任何手续费，而且对特别贫困的人提供经济援助和必要帮助，以保证其诉讼权利的实现。

边区政府1942年1月公布的《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》规定，乡市政府为工作需要可设立各种专门工作委员会，其中就包括“人民仲裁委员会”。“人民仲裁委员会是乡政府的组成部分，由人民群众自己运用法律模拟的形式，来解决人民群众相互之间纠纷的一种组织形式。它不是第一审机构，是边区司法工作深入群众，贯彻群众路线，在群众中建立司法工作基础的组织形式。”[19]

调解是边区人民司法的必要补充和得力助手。1943年6月，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府民刑事件调解条例》。这个条例继承了苏维埃时期司法工作的光荣传统，总结了边区几年来司法工作的经验，把调解制度以法律的形式巩固下来。调解制度是边区独创的法律制度。《陕甘宁边区民刑事件调解条例》的制定是边区司法群众化的重要标志。

3.倡导“从群众中来，到群众中去”的马锡五审判方式。在边区司法工作中，边区高等法院陇东分区分庭庭长马锡五把党的群众路线和优良革命传统运用到审案工作中，创造了“马锡五审判方式”。1945年陕甘宁边区第二届司法会议总结报告中，将马锡五审判方式的特点概括为：深入农村，调查研究；群众参与，解决问题；就地审判，不拘形式；倡导调解方式。马锡五审判方式是边区司法工作中的一个伟大创举，其实质就是在司法工作中，认真贯彻群众路线，依靠群众讲理说法，实行审判与调解相结合，司法人员与人民群众共同断案，做到始终坚持法制原则与全心全意为人民群众服务的统一，这一审判方式充分体现出中国共产党司法工作中的群众观点和民主精神。

结语

抗战时期中国共产党在陕甘宁边区用群众路线推进民主政治建设，以民主的普遍实行去争取抗战的胜利，开创了“人民民主、党派协商、大众参与”的中国式民主发展模式，奠定了新中国民主政治发展的基本制度框架。中国式的民主路径就是中国共产党贯彻群众路线的制度安排与行为模式。陕甘宁边区的民主政治建设本质上是一种中国共产党“授权给群众”的制度安排，也是中国共产党在边区政治治理中贯彻群众路线的行为模式，开创了边区人民群众参与管理边区政权的民主路径，为党中央和边区政府赢得了普遍的政治合法性，并使人民主权的社会意识深入人心，使中国共产党赢得抗日战争的胜利，并在与国民党的政治博弈中最终取得胜利。

注释：

①1937年11月至1938年1月陕甘宁边区政府改称陕甘宁特区政府。

②1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局颁布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，简称“五一施政纲领”。1941年5月13日，中共中央决定由中共西北工作委员会和陕甘宁边区中央局合并成立中共中央西北局。

参考文献：

[1]陕甘宁边区为改选及选举各级参议会的指示信[N]新中华报，1941-01-30

[2]谢觉哉文集[M]北京：人民出版社，1989∶474

[3]林伯渠文集[M]北京：人民出版社，1996∶192

[4]民主政府施政纲领[N]新中华报，1937-07-06

[5]特区政府施政纲领[N]新中华报，1937-11-24

[6]梁星亮，杨洪，姚文琦陕甘宁边区史纲[M]西安：陕西人民出版社，2012∶501

[7]陕甘宁边区政府文件选编（第9辑）[G]北京：档案出版社，1986∶297-298

[8]毛泽东选集（第2卷）[M]北京：人民出版社，1991