产业承接地工业园区产城融合问题探析*

毛 小 明



产业承接地工业园区产城融合问题探析*

毛 小 明

摘要：产城融合不仅是促进新型工业化和城镇化融合发展的有效着力点，也是实现产业转型升级的重要途径。产业的发展带来了就业增长，促进人才、资金、技术等要素的集聚，提高了城市核心竞争力；而城市的发展能吸引新兴产业，激活传统产业，催生现代服务业，不断推动主导产业转型升级。产城融合的作用机理揭示了工业园区“以产促城、以城兴产、产城互动”的发展规律，产城融合是实现产业承接地工业园区转型升级的重要途径。产业承接地工业园区要推动产城融合必须提高园区规划的前瞻性，将产城融合作为“硬”指标纳入园区考核，要打造产城融合示范园，建立产城融合标杆园区，发挥政府和市场的双重力量，引领园区建设宜业宜居的绿色工业新城。

关键词：产城融合；制约因素；作用机理；对策分析

2015年9月18日国土资源部等部委下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》明确提出，推动“产城融合”，单一生产功能的开发区、产业集聚区，在符合城乡规划的前提下，可以适当安排建设用地，用以推动相关区域从单一生产功能向城市综合功能转型。实践证明，产业发展与城市发展是一个良性互动的有机整体。“产城融合”是“产城分离”“产业孤岛”“睡城”等新型工业化和城镇化发展过程中遇到的问题的最佳解决方案。

一、产业承接地工业园区产城融合发展典型特征

1.产业规模和效益同步增长但产城融合度低

据统计，截至2013年年底，我国已拥有国家级高新开发区、经济技术开发区等工业园区近300个(其中国家级经济技术开发区210个，分别为东部102个，中部61个，西部47个)，全国各类大小工业园区超过5000个；210个国家经济技术开发区的地区生产总值69063亿元；实现工业增加值47987亿元；第三产业增加值15645亿；财政收入12702亿元；税收收入10932亿元；全国各类工业园区从业人员总数超过1.2亿，实现了工业规模和社会效益同步增长。①

产业承接地作为产业梯度转移的载体，主要分布在我国中西部地区，在过去十几年的发展中，由于积极承接国际或东部产业的梯度转移，产业得到迅速发展，产业承接地工业园区产业发展已成为各地方经济增长的支柱。而产业承接地工业园区普遍存在不同程度的产城分离，产业发展与城镇化不同步正逐渐成为园区发展升级的障碍。

按照目前学术界通行的产城融合度构成指数及权重进行计算，与东部沿海省份对比，作为产业承接地的中西部的工业园区产城融合度普遍偏低。计算结果表明，上海市、浙江省的产城融合度得分分别为0.502276、0.4887427，而作为产业承接地之一的江西省，产城融合度平均得分为0.4482056。②

2.国家级园区产城融合度优于省级园区

课题组调研了部分产业承接地工业园区，并应用因子分析法对江西省全省36个国家级、省级重点工业园区产城融合度进行了测算和分析，从园区的规模及效益、生活配套及生态环境两个维度分析产城融合的影响因素，三级评价指标包括园区内或附近快捷酒店的数量，餐馆、超市、银行、医院的数量，公交车站的数量，小区楼盘的数量，加油站、网吧的数量，幼儿园、小学的数量，文化体育设施等生活配套，园区的生态环境等，测算出江西全省36个国家级、省级重点工业园区产城融合度排名和得分。结果发现：南昌高新技术产业开发区、南昌经济技术开发区、赣州经济技术开发区、九江经济技术开发区、新余高新技术产业开发区排名和得分排在前五位，而这些园区均属国家级园区；瑞金经济技术开发区、江西分宜工业园区、江西崇仁工业园区、江西横峰工业园区、江西贵溪工业园区排在后五位，均属省级园区。可见，国家级园区产城融合度优于省级园区。

3.城市周边工业园区产城融合度好于远离城市园区

课题组调研了江西的吉州工业园、吉安高新技术产业园、丰城工业园、樟树工业园、高安工业园、上高工业园、万载工业园、袁州工业园等8个工业园区，发现吉州工业园、樟树工业园、上高工业园产城融合相对较好。如：吉州工业园规划占地面积11.7平方公里，已开发6平方公里，园区离主城区3公里左右，与新规划的吉安市樟山新区毗邻。园区以电子信息、机械制造为主导产业，2014年主营业务收入185亿元，其中电子信息产业突破百亿元。由于吉州工业园区管委会领导重视，区位优势明显，吉州工业园区已有商住(商品房、公租房)、酒店(宾馆、餐饮)、商业(大型购物商场、商业街)、医疗(卫生所、医院)、教育(幼儿园、小学、初中及职业教育)、公交(园区连通主城区、樟山新区)等配套设施，目前已有40%的企业员工居住在园区内。吉州工业园的城市化功能齐全，促进了园区的主导产业发展；而主导产业及第三产业发展又支撑了城市发展，“以产促城、以城兴产、产城互动”的局面正在江西吉州工业园区形成。其他5个工业园区产城融合相对较差。如：江西万载工业园的灯饰产业、江西袁州工业园的医药产业等均属劳动密集型产业，由于园区离中心城镇较远、基础设施建设(交通、路灯、商业、住宿、餐饮、管网配套等)不完善、园区城市化功能不足，很难吸引周边县、乡镇劳动力到工业园就业，园区内多数企业开工不足，呈现一种“凄凉”的景象。

二、阻碍产业承接地工业园区产城融合的主要因素

1.“产业驻滞”延缓了工业园区产城融合进程

产业驻滞是指当工业生产所带来的经济效益达到一定规模时,没有配套的城市化功能,会对园区工业化功能再放大产生阻碍，产业发展不仅不能加速，还会因城市化功能的缺失产生失速现象。产业承接地工业园区经过前几年大规模承接沿海或东部产业转移，产业规模已大幅度扩张，但与其配套的生活设施发展却不同步。这种“产业驻滞”已在一些产业承接地工业园区出现，有些产业承接地工业园区因过度开发其工业生产的功能,而忽视城市化功能的作用，最后成为“产业孤岛”。

2.“用工缺口”和“要素锁定”影响工业园区产城融合效率

产业承接地工业园具有发展劳动密集型产业的比较优势，承接的大多是传统劳动密集型和资本、技术密集型产业中的劳动密集型的环节，需要充足的劳动力。随着我国人口红利的减少，中西部经济的快速发展，工业园区用工缺口普遍存在。例如，江西赣州经开区用工缺口2013年在2200人左右，2014年达到了3000人；上高工业园2014年用工缺口2000多人，2015年也有1500人的缺口。③产业承接地工业园原先劳动力富裕的优势也不复存在，园区普遍存在技工难寻，普工要求工资待遇过高的现象。在流水线上工作的一线工人年龄大多在35岁以上，很少有85后、90后的务工人员，“蓝领”断层现象普遍存在。

要素锁定是指在区域经济竞争日益激烈，全国在土地、劳动力、资源等生产成本要素逐渐趋同，发展模式也逐渐趋同的情况下，中西部地区工业园区在用地、用工、可开发的资源方面已不能做到游刃有余。用地、用工紧张，资源短缺现象不仅在东部或沿海工业园区出现，也同样在中西部产业承接地出现，传统依靠土地、劳动力、资源等要素成本驱动的经济发展方式已不可持续。在经济步入“新常态”，土地、劳动力、资源等要素越来越稀缺的今天，产业承接地工业园产城融合的效率相比十年前有所下降。

3.“产业飘移”破坏工业园区产城融合根植性

产业承接地工业园承接的大多是劳动密集型的外向型产业，这些产业受惠于劳动力、土地等资源禀赋优势和经济发展政策的影响，在过去几年得到快速发展，但企业在这种空间上的集聚具有脆弱性，随着优惠政策在地区间差距的缩小，资源或区位优势不再显著时，园区的一些企业就可能向区外流动，造成园区产业空心化，带来区域经济发展的不稳定性。例如：江西赣州华坚鞋业由于外部环境发生变化，国内用工成本过高以及用工短缺，已将生产基地外迁到原材料和劳动力成本更低，出口更为便利的非洲国家，产业“飘移”的迹象十分明显。

产城融合可带来产业的集聚和人的集聚。产业集聚为园区产业集群发展提供了良好外部环境，工业园区如能提供便利的生产和生活设施配套，有利于企业在园区扎根；而人的集聚，以人为本，企业各级管理人员的家属在园区内就业，儿女在园区内学校上学，父母在园区内绿地散步，有利于留住各类人才，巩固园区企业扎根本土发展的根基。

4.产业发展带来的不良生态环境阻碍了产城融合发展

随着内陆开放型经济的发展，中西部工业园区成为承接国际以及沿海产业转移的重要载体。然而，海外或沿海“腾笼换鸟”转移来的一些产业对产业承接地工业园区所带来的生态环境破坏等问题阻碍了产城融合的发展。如：江西某县域工业园区几个化工企业的污水直接排放，使周边乡村庄稼颗粒无收，引发当地农民集体向当地政府投诉。可见，产城融合要基于工业园区在企业入园时把好生态环境关，园区及园区企业始终坚持清洁生产、绿色发展，才能促成产城融合。

三、产业承接地工业园区产城融合的作用机理

产城融合的作用机理是一个复杂的动态系统，随着时代的发展还应不断赋予其生机，我们试图以三条主线揭示其作用机理。

1.第一条主线：产促城

工业园区产业集聚会带来大量就业岗位，产生人口吸纳效应。园区内企业员工为了降低生活成本(交通、时间等)会选择就近安居，带来大量的派生需求，促进生活配套产业(零售、住宿、餐饮、文化、体育和娱乐、居民服务和其他服务业、房产、交通运输)的发展。服务业的发展扩大了就业需求，带来就业乘数效应。

工业园区企业间的邻近效应、协同效应、示范效应将不断驱动企业创新发展。通过创新，实现主导产业的转型升级；产业链的完善及与产业链相关的辅助性产业(仓储、信息传输、计算机服务和软件、金融、租赁和商业服务、科学研究与技术服务)的集聚带来了产业链的延伸，会促进城市生产服务性产业的发展，完善城市功能。同时，园区产业规模的扩大会带来城市空间的扩张，为城市功能的完善以及人的自由发展带来更大的空间，富有特色的园区产业集群又是一张城市的“名片”。比如：小商品城义乌、瓷都景德镇等，带来广泛的品牌效应，促进人才、资金、技术等要素的集聚，提高城市核心竞争力。

2.第二条主线：城兴产

城市没有产业支撑，即便再漂亮也就是空城，而产业没有城市依托，即便再高端也只能空转。城市是产业发展的载体，通过城市功能提升，就能吸引新兴产业，激活传统产业，催生现代服务业或第三产业，从而不断推动主导产业的转型升级。

工业园区未来发展目标是在园区或园区周围有一座卫星城或功能完善的城市组团，包括商业街区、住宅小区、公共服务设施(医院、学校、体育馆等)、市政基础设施(道路、绿化、污水处理厂、垃圾处理厂等)、商业服务设施(超市、酒店、银行、商业街等)，集聚各种城市功能，支撑产业持续健康发展。

3.第三条主线：地方政府及园区管委会产城融合驱动力

地方政府推动产城融合的动力主要在于：推动产业发展、城镇化发展来增加地方财政收入，促进当地居民就业，从而使当地经济和社会得到全面发展。

园区管委会的产城融合动力与园区的运作模式有很大关系。比较常见的运作模式有以下三种。一是土地盈利模式：园区管委会以提高土地出让金或厂房租金为主要手段，对产城融合的动力偏弱。目前部分产业承接地的县域工业园区还停留在这种初级阶段。二是服务运作模式：园区管委会通过加大基础设施投资，为园区企业提供基础行政服务、后勤保障服务、交流培训服务、专业技术服务、知识产权服务、展示宣传服务等。目前产业承接地的省级重点工业园区都具备为企业服务意识，在产业发展的同时，意识到城市功能对产业发展的作用，重视园区产业配套、生活配套建设，对产城融合的动力中等。三是投资运作模式：是一种较先进工业园区运作模式。工业园区依靠资本市场的力量，将园区资产进行整合，打包上市；同时，园区管委会积极建设产学研一体化平台，引进人才，完善创业、创新机制，为科研、人才培养、新兴产业发展提供扶持；为留住各类人才，园区管委会完善住房、医疗、教育、文化、体育、餐饮、商业、金融业等城市化功能。目前国家级工业园区、部分省级重点工业园区正处于这个阶段，这类工业园区产城融合的动力较强。

产城融合的作用机理揭示了工业园区“以产促城、以城兴产、产城互动”的发展规律，产城融合是实现产业承接地工业园区转型升级的重要途径。

四、产业承接地推动产城融合的政策建议

1.园区要坚持规划的前瞻性和严肃性

产业承接地新开建的工业园区要充分考虑工业园区内用地的多样性及兼容性，为园区的产城融合发展留足空间。园区规划部门要为园区将来10年、20年或更长的时间作打算，站在园区发展的高度看待园区产城融合。园区主管部门对于经过批准的规划要予以严格执行，一棒接一棒干下去，防止出现换一届领导改一次规划的现象。对于已开建的工业园区，园区管委会要与土地管理部门协商，切实提高土地利用率，要在园区空间布局上重新明确生产、生活双配套。生产配套重点是促使园区主导产业形成上下游产业链配套，并对产业链缺失部分进行重点招商引资，强链补链，推动产业承接地园区产业链不断发展升级。生活配套包括商业服务设施(超市、酒店、银行、商业街等)、住宅小区、公共服务设施(医院、学校、体育馆等)、市政基础设施(道路、绿化、污水处理厂、垃圾处理厂等)建设，只有具备完善的城市功能才能留住和吸引产业发展所需要的人才，支撑园区产业持续健康发展。

2.将产城融合作为“硬”指标纳入园区考核

产业承接地工业园区大部分位于我国的中西部地区，与东部沿海省份相比经济较为落后，当地政府均十分重视对园区工业经济指标考核。如：园区招商引资数、销售收入、利润总额、工业总产值、工业增加值等，长期以来这些指标是衡量产业承接地工业园区各级领导政绩的“硬”指标。而建设园区生活配套设施、公共服务设施等产城融合指标是可有可无的“软”指标，甚至没有量化指标。因此，建议地方政府对园区的考核不仅要注重园区工业经济指标考核，也要包括生态环境、基础设施、服务配套等城市化功能指标，并把这些指标进行量化作为“硬”指标进行考核；并且在考核内容上提高产城融合的权重，引导园区向“以产兴城、以城促产、产城互动”，宜业宜居、生态环境优良的方向发展。

3.打造产城融合示范园，发挥其引领作用

当前，产业承接地工业园区发展已经到了重要转折期。十年前大规模、价值“洼地”发现式的产业转移已经不复存在。产业承接地工业园区在承接国际以及沿海产业转移的过程中，大多已面临着土地、劳动力、资本、生态环境、政府优惠政策减弱等一系列制约因素。而这些以中低端制造为主、功能单一的产业承接地工业园区正在寻求转型升级的路径。建议从产业承接地国家级、省级工业园区各选择若干个产城融合做得较好的工业园区，作为产城融合示范园，发挥其标杆作用。引导产业承接地工业园区逐渐完善园区内交通、商业、居住、医疗、文化、教育等城市化功能，从而因地制宜推广产城融合经验，带动产业承接地工业园区整体转型升级。

4.不同级别园区产城融合重点要有所区别

不同级别的园区，由于产业类型不同、要求的空间规模不同，产城融合的重点也有不同。国家级工业园由于大多聚集了装备制造、电子信息、生物医药等资金密集型产业；同时也兼有创新创业、高新技术等技术密集型产业。这些园区除了一般性的基础设施，生活服务配套外，还需要大学、实验室、研究所等为产业发展提供科学及技术创新动力的要素，国家级工业园区要把聚集科技人才，提供战略新兴产业研发、中试、孵化作为产城融合重点。省级重点园区产业类型大多以劳动力密集型、资金密集型产业为主，在空间上对用地规模需求大，对劳动力素质要求高，这类工业园区一般设在地、市、县周边，产城融合的重点应该是建设商业中心、酒店餐饮、文化娱乐等生活配套设施以及金融、会展、商务办公、学校、医院、职业教育等公共服务配套设施。而一般省级工业园区是以资源密集型、劳动力密集型产业为主，重点要完善园区的基础设施，例如道路、路灯、管网等的建设，制止园区对资源过度开发，防止生态恶化；对以重化工业为主的有污染性的产业要坚决迁至专门园区严格管理；对于资源过度开发，粗放经营的园区要重点倡导循环发展、生态发展；对于劳动密集型产业园区要开通公交线路，接附近农民去园区上班，在空间上拉近与所在县、乡镇的距离，变农民为园区的“蓝领工”。

5.产城融合需要发挥政府和市场的双重力量

产城融合要发挥市场那只看不见的手和政府那只看得见的手双重力量的作用。产业承接地有些工业园区由于远离城市，基础设施还没有完善，“七通一平”才刚刚完成，园区城市化功能配套远没有实现。这些园区需要政府建立起多层次园区城市化功能配套投资体系，政府先行投入资金建设基础设施，例如道路、绿化、污水处理、垃圾处理等，再以招商引资方式引入社会资本，由市场力量来配置商业、零售、酒店、餐饮等城市化功能，兴建商业街、民俗街、夜市等，方便园区员工生活。同时，鼓励园区有条件的企业自建一些生产、生活配套设施作为有效补充。

6.加速推进产城融合，倒逼产业承接地工业园绿色发展

产业承接地工业园要引入倒逼机制，促进工业园区绿色发展。各级工业园区要摈弃先发展、再治理的旧思路，树立“既要金山银山，又要绿水青山”的科学发展理念，将早期引进的资源消耗大、投资强度弱，特别是在环境指标上不达标的企业逐渐迁出园区，不再续签土地合同。工业园区要注重园区内企业清洁生产和资源循环利用，以创建国家新型工业化产业示范基地为园区发展目标，建设清洁生产园、循环经济园、生态园，以产城融合发展为契机，倒逼园区对园区的废水、废气、粉尘等有害物的全面治理，使园区的水更清、天更蓝、草更绿、人更美，创造宜业宜居的绿色工业园。

注释

①商务部投资促进事务局、商务部国际贸易经济合作研究院：《中国国家级经济技术开发区产业发展报告2013》，中华人民共和国商务部网站，http://ezone.mofcom.gov.cn/zt/fzbg2013/。②李光辉：《我国产城融合发展路径研究》，安徽大学博士学位论文，2014年，第82、84页。③课题组在进行实地调研时，由赣州经济技术开发区管委会、上高工业园区管委会提供的用工缺口数据

参考文献

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[11]花永剑.浙江推动新型小城镇产城融合发展[J].宏观经济管理，2015,(6).

责任编辑：涪潞

新常态下地方社会治理学术研讨会在郑州召开

2015年10月31日，由社会管理河南省协同创新中心、郑州大学公共管理学院主办的“新常态下地方社会治理学术研讨会”在郑州召开。来自华中师范大学、华中科技大学、香港中文大学、上海社会科学院、厦门大学、山西大学、河南大学、郑州大学等单位的40多位专家学者，围绕地方社会冲突治理、基层社会治理、社会组织与地方治理等问题展开研讨。中共郑州大学党委副书记吴宏亮、社会管理河南省协同创新中心常务副主任郑志龙先后致辞，中共河南省委宣传部副部长李宏伟作重要讲话。中共汝州市委常委、政法委书记彭清旺，山西大学政治与公共管理学院副院长董江爱教授，郑州大学公共管理学院院长高卫星教授，河南大学哲学与公共管理学院院长张向东教授，华中师范大学中国农村研究院刘义强教授等先后作大会主题发言。中州学刊杂志社唐金培副研究员应邀参加研讨会。

(南武)

作者简介：毛小明，男，南昌大学经济管理学院副教授，硕士生导师(南昌330031)。

*基金项目：国家社会科学基金项目“产业承接地工业园区产城融合研究”(14BJY082)。

收稿日期：2015-09-29

中图分类号：F424.1

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)12-0029-05

【经济理论与实践】