关于提升我国农村社会管理科学化水平的思考

郭学旺 王玮琨

摘要：社会管理科学化是运用先进的思想理念和经验方法来培育合理的现代社会结构的过程，标志着社会管理进入科学化轨道的一种状态。当前，在我国农村社会管理中，由于思想观念滞后和缺少创新思维，存在着政府职能的“缺位”和“越位”、管理手段单一、司法职能不能有效发挥等问题。提升我国农村社会管理科学化水平，要进一步解放思想，创新社会管理理念和科学的体制机制，强化民生保障，积极构建服务型政府。

关键词：农村社会管理 科学化水平 体制机制 服务型政府

随着我国经济社会的快速发展，社会主义新农村建设的全面推进，农村社会成员的生产和生活面貌发生了深刻的变化，但与此同时，农村中的各类社会问题也日益增多。因此，加强和创新农村社会管理，提升农村社会管理的科学化水平，是建设和谐农村的迫切要求，也是全面建成小康社会、保障农村社会稳定发展的重要前提。

一、社会管理科学化的内涵和主要特征

社会管理一般是指以政府为主导的社会管理主体，在国家法律法规及其政策的范围内，通过法律的、行政的、道德的等多种方式，制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，并对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制，使其科学、有效、合理地运转，从而达到调整社会利益关系、回应社会诉求、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、维护社会秩序、防范社会风险、保持社会稳定的目标，建设经济、社会、人与自然协调发展的和谐社会，在积极培育合理的现代社会结构中，实现社会的良性运行。

社会管理科学化，是指社会管理进入科学化轨道的状态和过程。是通过运用一系列的科学理念、科学制度、科学方法等，努力使社会管理与时俱进、把握规律、富于创造。提高社会管理科学水平的内涵，则是要按照科学的规律去谋划社会管理，以科学的理念去指导社会管理，以科学的制度去保障社会管理，以科学的方法去推进社会管理，最终实现社会管理的最佳效果，实现群众利益的最大化。

提升社会管理科学化水平是一项复杂而系统的工程，涉及到思想观念更新、体制机制改革、方式方法的转变等各个方面，从社会管理的宏观视角来观察社会管理的科学化问题，主要应该体现以下几个方面的特征：

第一，社会管理科学化体现着对社会发展规律认识的不断深化与提升。社会管理是一个动态发展和与时俱进的概念，社会管理科学化是社会发展中不断满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量，并通过多种科学的手段，加强与提升制度化管理水平的过程。时代在发展，社会在进步，不断的对社会管理提出新的要求，赋予新的内涵。提高社会管理科学化水平，必须要适应时代发展的要求，推进社会管理的理念、实践和制度的创新，把提升社会管理科学化的过程转变为不断认识客观规律、自觉遵循客观规律的创新过程。

第二，社会管理科学化是积极运用先进的思想理念和经验方法来培育合理的现代社会结构的过程。社会现代化不断推进和创新的过程中，产生和涌现许多的新思想、新知识、新经验、新方法，掌握和运用这些创新成果，是社会管理工作取得成效的动力和源泉。改革开放的不断深化，中国特色社会主义事业的深入发展，给社会管理工作提出了更高的要求和目标。提升社会管理科学化水平必须具有世界眼光和战略思维，要站在社会现代化发展的高度，适应知识经济社会和信息社会的发展变化，主动用新知识、新思想、新理念、新经验、新方法去适应社会管理的具体实践。

第三，社会管理科学化是按照现代社会发展要求，不断完善制度体系和体制机制的系列工程。制度问题是带有全局性、根本性、系统性、长期性的重要课题，体制机制改革是关乎到全局性、战略性的重大问题。坚持制度创新和体制机制的改革，是加强社会管理、提升社会管理科学化的根本保证。建立健全由一系列相关制度组成的制度体系和管理机制，并把制度建设贯穿于社会管理科学化的全过程，不断推进社会管理制度化、规范化、法制化，是不断提升社会管理科学化水平的重要一环。

第四，社会管理科学化，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，并使人民群众利益得到切实保障的整体过程。一切为了群众，一切依靠群众，保证我们党同人民群众的血肉联系，是我们党的光荣传统和最大的政治优势，也是我们党进行中国革命和建设的一条重要经验。社会管理本身就是为人民服务和对人民负责的重要工作，也是做好群众工作的具体体现，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性的工作。提升社会管理科学化水平，就是要在社会管理的过程中，通过一系列的继承和创新，更加科学地、规范地去通过群众工作化解社会矛盾，解决社会问题，维护群众的合法利益。

二、当前我国农村社会管理中存在的主要问题及原因分析

相比我国城市社区的社会管理，农村乡镇社会管理的难度更大，社会管理科学化更加复杂和艰巨。当代中国社会在经历广泛社会变革和发展进步的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题。农村社会管理工作，紧紧围绕农村经济发展这个中心，在帮助农民解放思想、转变观念、发展生产和改善民生方面，发挥了十分重要的作用，取得了良好的成效。农村社会成员的文化素质、法制观念、生活方式等，伴随着经济的发展得到了提高和进步。但是，由于种种原因和传统观念的影响，我们在农村社会发展中，更多地是停留在物质层面上，较多关注的是基础建设、经济发展、产业结构调整等体制和政策方面的问题，而在社会管理方面则有重视不够之倾向，因而带来了种种问题，面临着许多困境。

首先，思想观念滞后，缺少创新思维。近年来，在我国乡镇广大群众的努力下，农村的经济社会事业取得明显的成绩，但农村社会面临的挑战并没有随着经济的增长和生活的富裕而消弭。建设社会主义新农村的实践和全面建成小康社会的目标，要求我们转变思想观念，增强创新思维，不断加强社会管理。但由于我们的思想观念还停留在重经济建设、轻社会管理上，对社会管理和社会建设不够重视。在管理主体上，主要依靠政府的作用，轻视多元参与；在管理方式上，存在着重视管制和控制，轻视协商、沟通和服务；在管理环节上，更多的是重视事后处置，轻视源头治理。在管理手段上，重视运用行政手段而轻视法制规范和道德自律。这些，都不同程度地造成农村社会管理的停滞不前，造成农村社会中矛盾问题的出现和不稳定因素的增加。

其次，政府职能的“缺位”和“越位”。政府的主要精力放在了经济与物质建设方面，而在农村社会管理方面政府职能转变则不到位。不到位的主要表现主要是“缺位”和“越位”。一方面，对社会管理的许多地方，政府该管的没有去管或者没有管好。对有关农村社会成员的公共事务、公共服务、社会保障等，政府各部门应投放一定精力去管，但我们一些地方的政府部门热衷于经济和物质建设等，而在社会建设中的教育、医疗、卫生、安全等方面，没有发挥主导作用，致使农村中许多关乎民生的问题大量出现。由于一些农村基层组织的不作为，个别地方农村宗教势力、黑恶势力乘虚而入，严重危害农村社会的稳定。另一方面，政府不该管的事却非要去管。一些地方政府为单纯追求经济增长，运用行政权力调动财政、银行等大量投资形象工程、政绩工程；或直接参与招商引资、审批土地、项目管理，导致政府与民争利的现象时常发生，引发社会矛盾。一些地方不尊重农民群众的意愿，搞大拆大建，甚至“强制拆迁”、“暴力拆迁”，严重损害农民的土地权益。这些政府职能的“缺位”和“越位”，是农村社会管理问题出现的重要原因。

第三，管理手段单一，忽视公共服务和社会参与功能。由于受到传统计划经济体系的影响，我国社会管理的所有事务都只依靠政府的功能，而政府以外的社会自我管理和自我服务的功能先天不足。对于农村的社会管理，农村基层政府往往简单地实行单一的社会控制，注重对农村社会实行传统的管制，而忽视政府的服务职能，习惯用行政的手段和强制的方式解决农村的社会矛盾和社会纠纷。我国农村社会转型过程中，农村的基础设施建设、医疗卫生、文化教育、社会保障等公共事业取得了一定的成就，但与经济的快速发展相比，与农民群众的意愿和农村的实际需求相比，农村公共服务水平还相当落后，存在的问题也比较突出。经济发展多元化、多层次，使得我们社会管理中的公共服务必须适应多元化和多层次的要求，要求我们的社会协同必须达到新的水平。由于我们的社会组织发展缓慢和不成熟，一些社会服务组织虽然建立起来，但它的公信力和质量还处于比较低级的阶段，难以满足农村社会发展的客观需求。一个健全的社会公共服务体系，应该包括政府各部门的服务、公益性服务和市场服务等方面。但是，从目前我国农村的社会管理来看，我们的管理体系还很不健全，管理方法还简单、落后，一般的还是采取由政府主导的行政性手段进行管理，乡镇居民对社会管理的参与度还非常低，因而社会管理中政府和群众之间的不协调就非常突出，带来了一些社会问题。如果不是政府大包大揽，能让群众参与到管理中来，就会把一些矛盾和社会问题化解在源头，使社会管理和公共服务一步到位。

第四，依法行政理念缺失，司法职能不能有效发挥。依法行政是依法治国理念中的重要环节。农村社会管理事务复杂多样，涉及公共安全，环境保护、生活秩序的稳定等，但是，由于目前我国农村基层政府在社会管理中依法行政的理念缺失，有法不依、执法不严和违法不纠的现象时有发生。在农村经济发展日益活跃，社会开放程度不断加深，信息传播速度加快，农民文化素质提升和权益意识增强的新情况下，政府部门不规范的执法行为、违法的行政程序或诚信缺失，都会随时激发农民群众的不满，进而导致社会矛盾，严重影响农村社会管理的法制化进程。长期以来，我们对于农村社会管理一直采取的是控制管理的策略，还没有将其纳入法制化管理的轨道，使得农村社会组织无法正常行使其功能，无法发挥在农村社会管理中的应有作用。当前，我国农村社会急剧变化，社会矛盾和问题日益增多，如土地纠纷、集体资产管理、生态环境保护和农村弱势群体的权益保护等问题时有出现，影响着农村社会的稳定与和谐。如何科学地处理这些矛盾与问题，保障农民群众的合法权益，也是农村司法机关面临的一个重要问题。但是，在目前的农村社会管理中，司法职能并没有得到有效发挥，司法权威在农村也没有得到应有的尊重。农村社会中更多的是习惯于通过上访来惊动上级行政机关解决问题，很多本来应由司法机关依法判决的案件，往往由于信访而回归行政处理。对于一些违法行政行为，司法机关本营通过撤销、变更其行为来促使行政机关依法管理农村社会事务，但实践中由于种种原因，司法机关的独立司法地位不能得到有效保障，而是受到地方行政机关的非法干预，司法腐败现象时有发生，阻碍和干扰了农村社会管理的正常进行。

三、提升农村社会管理科学化水平的路径选择

加强农村社会管理，努力提升农村社会管理的科学化水平，对于我国农村社会的发展和实现全面建成小康社会的目标意义重大。党的十八届五中全会明确提出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。这就要求我们不断解放思想，改变传统僵化的社会管理模式，提升社会管理科学化水平，更加注重以人为本的社会管理理念，借鉴一切先进的管理经验，结合我国农村实际，积极探索有利于促进我国农村社会和谐稳定、高效发展的社会管理方式。

第一，解放思想，创新农村社会管理理念。农村社会管理科学化水平的提升，必须做到理念先行。要从重经济发展转变为经济发展与社会管理协同发展；物质提升与管理科学化水平提升共同推进。要从全面建成小康社会和构建社会主义新农村的高度认识农村社会管理的重要性与紧迫性，不断探索与创新农村社会管理的新方法。要坚持以人为本、服务为先的理念，把服务农村广大社会成员放在更加突出的位置，强化乡镇社会组织的服务功能，从强制、管控向服务转变，实现管理与服务的有机统一。使群众中出现的问题，先由群众解决；群众中引发的矛盾先由群众自己化解。依靠群众间的社会组织来加强群众的自我管理和自我服务。最终达到农村社会管理的善治。要坚持社会管理中的统筹协调、源头治理，把工作重心从治标转向治本，从事后急救转为源头治理。善于运用民主的方式、服务的方式和群众路线的方式去解决各种问题，化解各类矛盾。同时，还要坚持农村社会管理中的多元参与、共同治理，改变传统的重视行政管控、轻视社会组织的作用，努力转向协商、对话与合作。充分信任与依靠社会组织和群众自治的力量，创造条件调动社会组织与人民群众社会管理的积极性。

第二，构建服务型政府，创新社会管理运行机制。社会管理科学化是在政府职能转变和公民社会成长的大背景下提出的，因此，必须改变过去政府直接掌控社会管理的格局，促进其向服务型政府转化。一是要构建系统化的社会管理组织体系。农村社会的转型，客观上要求调整传统的社会管理格局，增强基层组织的自治功能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的社会管理体系。要明确当前农村社会管理中的主体和职能，调整管理机构并及时制定相关措施和办法，实现社会管理体制和管理职能的对接，避免管理中的无序和脱空现象。二是要切实转变政府职能。基层各部门要理顺关系、优化结构、提高效率、减少行政干预。在政策制定、决策施行、提供服务中，不断推进社会管理的制度化、规范化。三是要创新农村社会管理中的动态协调机制。设置方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，健全矛盾纠纷的源头排查和预警机制。要对社会管理的热点难点问题进行分析和研究，对农民群众关注的经济权益和政治参与问题要及时回应、认真协商和妥善处理，构建广大群众信赖的、公平高效的民主协商机制。四是构建农村社会管理的信息化体系，创新社会管理的手段和方法。积极运用农村信息资源，打破各部门之间各自行政、信息封闭的僵化格局，扩大信息的收集、沟通和交流。充分利用网络手段，畅通政府与群众直接交流和沟通渠道，促使民众的利益诉求得到及时解决。五是努力建设服务型政府，加快形成政府主导、覆盖乡村、科学规范、可持续的基本公共服务体系。提升社会管理科学化水平，说到底是更好的实现对人的管理和服务。要把满足人民群众多元化的实际需求放在首位，坚持寓管理于服务之中，在管理中实施服务，在服务中实现管理。围绕完善社会服务功能，提升服务质量。在乡镇社区管理中，建平台、立制度、通网络，并致力于社会管理服务常态化、制度化。在深化社会管理服务中，要逐步完善农民的最低生活保障制度、医疗保障制度，建立健全农村养老保险制度，进一步确认和保护广大农村居民的合法权益。只有这样，我国农村社会才能最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，确保群众安居乐业、社会安定有序。

第三，强化民生保障，创新社会管理的有效途径。不断推进和强化以保障和改善民生为重点的社会建设，使发展成果惠及全体人民，是农村社会管理追求的价值目标，也是提升农村社会管理科学化水平的出发点和落脚点。因此，提升农村社会管理科学化水平必须时刻关注民生，与人民利益相结合，增进对群众的感情，始终把满足人民群众的根本利益作为一个重要原则。不仅要反映、表达和实现人民群众的利益，努力形成符合人民群众利益的社会管理体系，同时要引导人民群众树立正确的利益观，及时有力地回应社会矛盾和社会问题，增强思想引导的针对性、实效性和说服力。群众利益无小事，民生问题事关全局。民生问题，涉及人民群众的衣食住行、教育医疗、劳动就业等诸多方面，每一件都关系到人民群众生活的温饱和冷暖，关乎到人心的向背。社会管理工作关注民生、服务民生才能有源头活水，才能产生真情实感，才具有强大的生命力。提升农村社会管理科学化水平要做到关注民生、服务群众，必须着力体现民意，实现管理惠民。随着我国农村经济社会的发展和人民生活水平的提高，现在民生问题的主题也由解决温饱问题转变为解决人的全面发展问题，这是一个更高层次的民生问题。比如：人民群众需要良好的教育、稳定的就业、完善的社会保障、公平正义的社会环境等。需要我们结合农村社会实际，密切联系群众，针对民生现实，聚焦群众关切，洞察群众心理，做深入细致的工作。要不断完善保障和改善民生的制度安排，进一步把政府资源向农民群众关注的生产、生活、就业、教育、医疗、住房等领域倾斜。发展与改善民生是当前农村社会建设的重要任务，也是提升农村社会管理科学化水平的重要环节。农村社会管理创新只有建立在发展经济和改善民生的基础之上，才能实现科学化水平的实质提升。

第四，营造法制文化氛围，把农村社会管理创新纳入法制化轨道。法制是人类社会先进的社会管理模式，提升我国社会管理科学化水平的方向是走法制化道路。在法制社会中，解决矛盾和纠纷最主要的途径应当是法律手段。但是，我国农村的社会管理中，法规和法律的运用则是相对薄弱的部分。当前农村社会矛盾的凸显和维稳成本的提高，主要的原因在于多数农村社会成员缺乏法制意识，表现为官员不依法办事，民众不依法表达诉求。一些政府部门片面强调本部门的利益，个别公务人员贪污腐化，对民生问题漠不关心，导致群众与政府对立。总的来讲，是因为这些公务人员没有法制理念，体制上缺乏监督和约束。部分民众不信仰法制，而是非理性的表达诉求，法律没有在民众心目中形成应有的权威。因此，创新农村社会管理，必须要强化并完善解决社会矛盾和冲突的法制文化氛围，进一步完善农村社会的法律法规体系建设，使法制成为解决社会矛盾和冲突的长效制度化手段。提升农村社会管理科学化水平，就应当学会运用法制的思维和理念去管理农村社会事务，学会运用善治的方法去处理社会问题。一是要积极营造法律文化氛围。在农村社会中，积极推进社会主义法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，开展法治宣传活动，提供法律咨询，广泛普及法律知识，提升法治信仰，提高社会主义法制文化的吸引力、影响力和渗透力。要将法治文化建设和群众文化活动有机结合，养成崇尚法制权威、依法办事的习惯，促进民众对社会主义法治的情感认同和心理认同，使法治文化建设逐步成为广大公民的主动意识和自觉行动。二是要依法适度培育社会组织，引导规范农村社会组织的发展，丰富和完善社会管理的主体。要进一步发挥民众依法有序参与社会管理的作用，将民众参与社会管理的方法方式制度化、法制化。农村基层政府应因势利导、顺势而为，进一步完善相关法律制度，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等，维护和确保社会组织对社会管理的参与权。要放宽政策，创造环境，降低门槛，放手发展乡镇各类社会组织，促进其自我组织、自我管理、自我服务、自我监督，引导更多的社会力量参与农村社会管理。要积极引导各类社会组织进行公开、透明化的运作，促进各类社会组织不断加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任，提高诚信度和公信力，为提升农村社会管理科学化水平作出应有的贡献。