站高一步 退后一步

王高安

[摘 要]在执政党和国家机器的关系上，新加坡人民行动党奉行“党无处可见，无处不在”的原则，对我们基层居村党组织进一步增强自身综合素质，培育并协调各类组织，提高统揽居村事务的能力极具启发意义。

[关键词]人民行动党；“党无处可见，无处不在”；群众自治；基层党建

[中图分类号] D638 [文献标识码] A

[文章编号] 1009-928X（2016）01--0060-03

在执政党和国家机器的关系上，新加坡人民行动党奉行“党无处可见，无处不在”的原则，牢牢掌握大量行政资源，但刻意坚持“凸显政府，弱示政党”的运作原则。新加坡的经验，对我们基层居村党组织进一步增强自身综合素质，培育并协调各类组织，强化引领功能，发挥居（村）委会等自治组织和社会组织的功能等方面具有十分重要的启示意义。

一、人民行动党政府主导下的新加坡社会治理模式

（一）人民行动党政府主导，制定社会发展和社区事务政策规划。新加坡政府由社会和家庭发展部与文化、社区及青年部制定全国的社会发展、社区建设政策以及发展规划。以建国一代援助方案为例，2014年2月9日正式宣布，以感谢年长者为新加坡早期建设所做贡献。所谓“建国一代”是指1950年以前出生、1987年之前成为公民、在本地生活或工作的第一代新加坡人。根据这项计划，所有65岁以上符合条件的老人，到医院专科诊所及综合诊疗所就医时均可获得75%到85%的门诊费津贴；目前尚未加入社保计划者将自动加入，已加入计划者将获更多津贴；每人每年可获200—800新元的额外保健储蓄补助；中度和重度残障者可在这一计划下终身每年获1200新元的现金资助；在终身保健中，按年龄可获40%—60%的保费津贴；加上保健储蓄补贴，80岁以上者保费将全数由政府买单，70岁者只需支付约一半。这对于实行“低税收、低保障”的新加坡老人来说，实在是“及时雨”，将大大化解老人晚年生活的压力。

（二）法定机构组织具体负责，架设加强政府与民间组织和公民联系沟通的桥梁。新加坡政府有一种非常独特的机构——法定机构。这种机构是由专门的立法机关设立的执行专门职能的机构，属于半官方性质的法定实体，主要行使或受政府委托行使特定的公共职能，为行政机构分担职责，进行市场化运作。目前，新加坡共有71个法定机构在促进新加坡社会治理和经济发展方面发挥重要作用。1960年成立的人民协会作为具体负责社区发展业务的法定机构，落实社会和家庭发展部与文化、社区及青年部制定的全国社区事务政策和发展规划，对社区建设的具体指标提出发展纲要。2010年，人民协会以建国50周年为契机，推出根据当时84个选区的五年工作计划所拟定的《社区2015年总蓝图》，规划了共建同一社区、结合虚拟世界与现实世界、加强青年的社区参与感、广聚伙伴扩大合作空间，以及建设义工社区等五项重点工作，为基层组织的工作计划奠定方向和基础。

（三）以基层组织为神经网络，搭建社区治理的组织架构和网络体系。“基层组织”，也可称为“草根组织”，一般又称非政府组织。但是在新加坡，基层组织主要是指民众联络所（民众俱乐部）、联络所管理委员会（俱乐部管理委员会）、公民咨询委员会和居民委员会（邻里委员会）等社会组织。如果把新加坡看作一个人体，社区民众俱乐部就是它的骨架，住在里面的人是它的肉体，公民咨询委员会是它的神经中枢，民众俱乐部管委会、居民与邻里委员会和社区发展理事会就是它的脊髓，社区民众俱乐部将基层人民的喜怒哀乐搜集、分析、处理、综合，并传递给中枢神经，也就是总理公署，促使最高决策者对社会问题作出合理的判断，制定适当的政策。

（四）以民众参与为基础，构建社会治理的关键性基础环节。新加坡政府在社会治理过程中，采取多种形式，设置多种渠道使民众之间加强联络沟通，使政府制定的规划目标与民众的需要愿望达到最大程度的统一。无论是政府领袖还是国会议员都利用各种机会亲近百姓，定期接见选民；经常与各行各业代表会面对话，协助解决问题；定期访问人民，或通过媒体为民众释疑，确保信息透明畅通，舆情反馈及时。2004年，新加坡政府还以法律形式出台了《公众咨询条规》，规定公共部门制订政策必须先与民协商。新加坡政府的公共服务署和财政部联合向所有政府部门和法定机构发出公务员与民协商的新准则。公务员必须清楚列出与民协商的目的、范畴和过程，并给予与民协商的过程足够的时间，之后才制订公共政策。新加坡政府也积极开展社情民意调查，响应公众诉求，每两年在全国范围进行一次全面调查，了解国民对于一些标志性的公共事件、政府政策和法规、国家前景的看法。调查内容的范围包括经济与就业、医药保健、交通、住屋、教育、联系家庭、社区与国家建设、保安与外交、公共服务素质及人民对政府的信心等。

二、新加坡人民行动党“党无处可见、无处不在”原则的具体表现

（一）人民行动党总部低调，但新加坡经济高度发达、居者有其屋的花园城市国家建设成果为世界和本国人民高度认同。人民行动党总部的安排一直遵循其理性务实的理念，是实实在在的够用就好的政治务实，而不是投资开发赚取更多资金的经济务实。人民行动党建立以来在多个办公点安家落户，几经搬迁的人民行动党总部总是在很不张扬的地方落脚。李光耀曾经指出，一个执政党的总部大厦建在市中心太过显眼，给人以高高在上的印象，人民党总部这么少的工作人员，也没那个必要，关键是与党“为民”的宗旨格格不入，党不是靠大厦排场来显示它的权力和地位，而是依靠人民的支持。与此同时，人民党成立初期就提出“服务于人民”的宗旨和以民为本、心系群众、关怀草根的执政信念。这些口号和方法听起来非常耳熟，但对人民党来说是事关党生命的“行动”，是一个“兼顾公平，坚持社会正义”的原则，以保障民众最起码的生活水平，并为那些没有足够收入来源的人提供国家福利，把人民行动党建设成为代表国内各方面利益的有新加坡治国理政理念、特色政治谱系的兼容型政党。所以党总部的低调丝毫没有影响人民行动党“为人民而行动”的效率和质量。可见，300个平方米，11名党工的新加坡人民行动党总部，确实小到可以忽略不计，但是作为执政党，尽管宣称党政分离，但是治理的实际成效，使群众和世界不得不对其另眼相看、青眼相加，新加坡人民行动党声名赫赫，“无处不在”。

（二）人民行动党党员人数从不公布，但掌握政府大权、身居国家要职的都是党从社会各阶层、各领域、各行业物色、吸纳、凝聚的已经成功的优秀人才出身的干部党员。人民行动党党员数量保密，除议员外，即使在选区党支部做义工一般也保密，或者不在社会上公开宣扬自己的党员身份，因此确实给人“党无处可见”的印象。人民行动党党员分为：预备党员、普通党员、预备干部党员和正式干部党员。人民行动党规定，凡年满17岁，效忠新加坡宪法，能够履行人民行动党党员义务，且不是其他党派党员的新加坡公民都有资格成为人民行动党党员。人民行动党的党员人数从不公布，普通党员在一定期限后，经多方考察，再由2名中央执行委员会委员推荐，最后由中央执行委员会批准方可成为干部党员。在新加坡社会生活中，“有形”的行动党虽然平淡无声，“隐形”的行动党往往无所不在。执政党的意志已通过同为议员和干部党员所把控的议会和政府转化为国家意志和政府行为，党是通过国会和政府来实现对国家的领导的。这是依法执政和执政党在宪法范围内活动的具体表现和必然要求。新加坡国会属于单院制，任期5年。其87个议席中，行动党占据绝大多数。2011届国会，行动党议员有81位，反对党议员只有6位。而这些议员，都是人民行动党按照“君子执政”、“能人执政”、“有好领袖才会有好政府”的理念，通过主动“猎人”、经验识人、科学选人等办法，从社会各阶层、各领域、各行业物色、吸纳、凝聚的优秀干部党员。因此，党的方针政策很容易上升为国家意志。行动党作为占国会多数议席的执政党，组成内阁，内阁总理由党的秘书长担任，副总理和部长则多由党的中央执行委员会委员（也是国会议员）或行动党其他议员担任。因此，党的理念可以通过担任政府要职的党员得到完全落实。这些年来，新加坡政府所采取的经济、社会、教育等政策，都体现了行动党治国理政的基本理念。所以，表面上看，行动党无处可见；也可以讲，行动党已经通过其党员在国会和政府发挥作用，体现党的意志，所以，行动党又无所不在。

（三）人民行动党基层党组织数量不过百，但遍布全国的人民协会领导的基层组织都是对全国进行掌控的组织网络节点。人民行动党只有每个选区1个党支部，目前设有87个党支部。在政府部门、法定机构、社会组织以及企业中均不再有党的组织。党支部只租赁一定面积的组屋底层作为工作场所，设施简单。每周必有一个晚上，支部工作人员会协助党支部主席、也就是该选区议员接待民众，为此基层支部也被称为“事务诊所”。行动党的选民接待工作世界闻名，但是相对于把新加坡发展成为一流发达国家的成就来说，数量不过百的基层支部从表面看覆盖不能说广，运作也不能说高调。但实际同样无处不在：社区基层组织、社区发展理事会、市镇理事会等无一不被政党紧紧凝聚、推到台前，作为联络和服务民众，赢得选民拥护的有效手段。新加坡的基层组织都是行动党政府自上而下建立的，都是行动党政府这个总导演根据形势的需要，按照有利于行动党执政的原则进行职能定位的。而且在人事安排方面，新加坡基层组织都实行推荐委任制。推荐者都是被人协确定为基层组织顾问的行动党议员，竞选失败的选区则是落选的行动党候选人；委任者都是兼任人协董事会主席、副主席的总理和总理公署部长。新加坡基层组织的一切工作，按照其章程，其实就是人协所说的“建立社区、联系社群，实现一个民族，一个新加坡的愿景”，通过开展活动、设置课程，搜集社情民意、服务民众需求，宣传行动党政府政策、上达群众意见需求，凝聚社区、促进和谐。李光耀对此也直言不讳，“基层组织的力量，对新加坡的成功向来起着关键性的作用。从60年代到80年代，基层组织协助政治领袖和人民建立起密切的关系，同时也协助培养共识”。他还指出：“如果选区没有这种地方民众领袖的组织网，政府对基层民情就不会有那么敏感的认识。如果对民情没有进行这种把脉工作，我们就不可能迅速变通政策，尽可能避免使人民的生活发生脱节的现象。”

新加坡的社会基层组织从属性上说不具有政党和政府色彩，但在功能上又具有浓厚的执政党和政府色彩。基层组织为民服务，也就是行动党在为民服务。而基层组织服务内容之详尽、服务方式之周到，难怪新加坡要在硬件、软件之外，单独提出“心件”来加以表述，以强调凝聚民心的重要性。而这又让人感觉到行动党的服务无处不在，行动党的拉票是年年、月月、时时都在行动，从来没有停歇的。

（四）人民行动党的经费没有国家的财政拨款，但基层组织90%的基础实施费用和50%的日常经费支出都由人民行动党政府负责。人民行动党的经费没有国家财政拨款，党费每人每年只有7新元。党的经费的主要来源：一是该党当选的国会议员，包括总理、部长等高级官员，每月津贴或工资的10%须上交党中央；二是“人民行动党社区基金”进行的募捐；三是由该基金开办的幼稚园的收入。人民行动党规定，支部若办10间以上的幼稚园，其收入要上交中央。对第一条来源，很有一点“吃人民行动党的饭，养人民行动党”的意味。一方面高薪养廉的政策下，人民行动党某种意义上也分了一杯羹；同时，也把高级干部党员和人民行动党紧密联系在一起。从社会感受的角度来看，因为国家财政没有拨款给人民行动党的记录，社会民众自然不会产生反感，也就“无处可见”了。

坚持不要财政拨款的人民行动党，其政府对基层组织却十分慷慨。为了使公民咨询委员会、民众联络所（俱乐部）管理委员会和居民委员会（邻里委员会）这三大基层组织能在新加坡各个区域、各个领域和不同层次上进行有效运作，并使他们成为国家对全国进行掌控的最基本的组织网络，它们90%的基础实施费用和50%的日常经费支出都由人民行动党政府负责。据介绍，新加坡政府每年投入数亿新元作为基层组织的活动经费，为实现“2015社区总蓝图”提高居民参与率由1/3到1/2的目标，新加坡在原来每年下拨每个居委会平均4000新元的基础上，每年增拨平均12000新元。对于基层组织自筹款项来推动它们的社区服务计划，政府也会以3：1比例给予资助，如果居民或者企业通过银行捐款，政府会以4：1的方式资助。基层组织建设的“社区凝聚力”，就是基层组织作为人民行动党政府行政部门的延伸，为人民行动党的“无处不在”所下的最好注脚。

作者系中共浦东新区区级机关党工委副书记

责任编辑：刘 捷