巩固执政基础：中国共产党在城市基层社会的组织整合路径研究

孙杰

[摘 要]为适应新的社会组织结构形式，中国共产党必须抓紧对城市基层社会进行组织整合，克服基层党组织对区域内行政资源、自治资源整合不足等问题。基层党组织必须以自身组织力的提升和对自身的整合为原点，在城市基层社会重构关系网络，优化资源结构，强化对居委会、业委会等重要自治组织的整合权威，不断优化基层社会空间的政治形态。

[关键词]基层党组织；组织整合；整合权威；联接点

[中图分类号] D262.2 [文献标识码] A

[文章编号] 1009-928X（2016）01--0045-03

上世纪八十年代以来，随着经济体制改革的深入和市场经济的发展，传统的单位制社会逐渐解构，社区取代单位而成为新的相对松散的组织单元。与此同时，社会人口加速流入城市，各类矛盾、冲突汇聚在城市基层社会。在这一情况下，中国共产党必须抓紧对城市基层社会进行组织整合，在新的社会组织结构形式中有效发挥党的领导核心作用，不断巩固党的执政基础。本文的着力点就在于通过对中国共产党在城市基层社会进行组织整合所面临的问题与瓶颈进行挖掘，因应性探讨中国共产党在城市基层社会加强组织整合的路径。

一、当前城市基层社会在组织整合上存在的问题

（一）街道、社区等基层党组织对区域内行政资源的整合不足。以上海为例，中共上海市委在1991年7月3日，印发了《中国共产党上海市街道工作委员会工作条例（试行）》，明确提出“街道工委对本街道内公安派出所、粮管所、房管所、工商行政管理所、环境卫生管理所、地段医院、菜场等单位的有关工作，有权进行督促、检查。上级有关部门对所属‘五所一院一场的负责人进行考核、奖惩、任免时，应事先征求街道的意见”之后，上海市又在多份文件中对“双重管理”权进行了强调。其中，印发于1994年和2014年的两份文件具有重要的里程碑意义。第一份文件是1994年7月14日中共上海市委、上海市人民政府印发的《关于加强街道工作的意见》，强调逐步建立“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的管理体制。主管部门对所属公安派出所、工商管理所、房管所、环卫所、粮管所、地段医院、菜场等单位的主要负责人进行考核、任免和评比时，要主动征求街道工作党委和办事处的意见。第二份文件是2014年12月31日中共上海市委、上海市人民政府印发的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，实行市、区职能部门职责下沉街道的准入制度。这些文件在上海社区建设中发挥了极其重要的制度保障作用。但在上海城市基层社会的政治实践中，街道对上级政府部门派驻辖区办事机构的双重管理权还是难以落到实处，组织资源整合和人力配置模式受到“条”的组织惯性束缚还是难以彻底摆脱。一方面，街道在协调整合这些机构的行政资源时存在种种困难和阻碍，条块不兼容矛盾及权责不一致、资源分割的现状在很多地方不同程度存在，街道党工委、办事处协调推动工作时还是要“靠面子”，一些城市管理问题和民生问题难以得到及时有效的回应和解决。另一方面，由于历史原因，在街道存在就业援助、劳动监察协管、社保协管、社区保安、消防监管员、市容环境协管、社区助老、社区综合协管、街道税务协管等多支权属不一、性质不一、待遇不一的协管和公益队伍，虽然上海市采取了协管转制等整合性政策措施，但街道在协调指挥这些队伍上还是面临人员分散、整合困难和待遇不一、管理不便等实际问题。

（二）社区党组织对自治资源的整合权威弱化。这主要体现在社区党组织这一级。部分社区的党组织在很大程度上对体制内党政资源形成消极依赖，领导基层群众自治的制度、形式、手段有限，仅仅依靠体制内党政资源而不是通过艰苦细致的群众工作来整合社会，既未能充分发挥群众的自治活力，又在群众中不能形成威信，直接导致执政党在基层社会的政治优势、组织优势渐渐消解。部分社区党组织未能充分发挥党组织决策把关、社会整合、价值引领等功能，领导意识、执政意识缺乏。有些社区党组织自我定位不准，在职能上和居委会高度重构，在任务目标上和居委会高度重叠，忙于日常性、事务性的工作，模糊了作为领导核心的党组织与作为自治组织的居委会之间的边界。有些社区，居委会主任和社区党组织书记之间存在“谁大谁小”的争执和矛盾，社区党组织在指挥协调居委会上显得力不从心，而在处理与业委会、物业公司等其他社区组织关系的过程中，也不能有效发挥引领自治、整合力量的政治作用。

（三）社区党组织自身的建设存在不足。社区党组织书记队伍人才紧缺，是长期以来困扰基层党组织的一个比较严重的现实问题。很多社区，如果党组织书记能力强，那么社区的各项工作开展就会富有成效。如果党组织书记的能力比较弱，那么社区的工作就会存在一些这样那样的问题。在一些社区，还出现了“人在事兴、人走事废”的情况。为稳定社区党组织书记队伍，2014年12月31日，中共上海市委、上海市人民政府印发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，规定就业年龄段社区党组织书记实行事业岗位、事业待遇，其中连续任职满两届、表现优秀的，经规定程序使用事业编制，在岗退休的享受事业编制退休待遇，中途离开书记岗位的人走编留。这对稳定社区党组织书记队伍，发挥了很明显的作用。但在书记人才的发现、储备、培养上，还要建立健全相关机制，不仅要解决留得住的问题，还要进一步解决找得到的问题。社区党组织自身建设的不足，还体现在对党员的教育管理失之于松、动员组织失之于懈。在一些社区，出现了“三会一课”等制度形同虚设，党员的主体作用和先锋模范作用不明显，党员尤其是流动党员、在职党员在社区的融入度很低等许多问题，一些党员在社区的表现还不如普通群众，等等。有些社区党组织不善于发挥党的组织优势，通过民主议事、精神激励等机制，将党员动员组织起来，参与社区建设、管理和服务。这些情况都严重削弱了基层党组织的战斗堡垒作用和组织整合功能的发挥。

二、构建以基层党组织为核心的组织整合机制

（一）重构城市基层社会的组织体系。在社会分层和价值重构的形势下，执政党对社会进行整合的实现路径，不能继续单维度依赖国家政权的力量实现自上而下的整合，而是要完善街道、社区等基层党组织的整合、统筹功能，在各种自治组织、服务组织、协会组织、社会团体等组织中编织和夯实党的基层组织网络，自下而上地从基层社会中汲取资源和力量。从结构框架上来看，具有广泛代表性的组织体系和有利于整合各方的基层社会关系网络是纵横结合、经纬交织的。纵向上，着眼于完善组织设置和体制机制，构成以基层党组织为中心、不断外延的同心圆模式，政府职能部门在街道的派出单位是围绕在基层党组织周围的第一道圆弧，居委会、业委会、物业公司为围绕在基层党组织周围的第二道圆弧，群众团队、志愿服务队伍等社区工作积极分子队伍为围绕在基层党组织周围的第三道圆弧，社会组织及社区其它组织机构为围绕在基层党组织周围的第四道圆弧。横向上，应当把居委会、业委会，包括物业公司、社区民警、驻区单位、社会组织、群众团队等方面的党员代表，通过相关程序吸收、整合进基层党的组织体系中，建立起以社区党组织为核心，居委会、业委会及物业公司等社区内其它单位代表参与的联席议事机制和共建共治共享关系，定期共商社区公共事务，共同协调社区公共利益，从而将各类组织和人员吸附在党组织周围，不断巩固和拓展基层党组织内生力量及其所凝聚的社会力量。

（二）加强基层党组织对行政资源的整合。协调和整合社区行政资源是基层党组织进行组织整合的关键任务。一是在干部管理权限上，要逐渐增加街道党工委在双重管理单位干部任命上的动议权、否决权和干部管理上的考核权；试点实行街道党工委直接任命双重管理单位干部。二是由街道党工委、办事处直接管辖和使用公安、城管等行政组织资源，不断充实和拓展以社区党组织为主导、情况反映及时、问题处置高效的社会治理网格。三是市、区条线部门不直接指挥各类协管和公益队伍，不能影响街道的人事调配权，只负责提供资金和必要的业务指导；街道各类协管、公益队伍中的党员，接受基层党组织的教育管理。

（三）强化社区党组织对居委会、业委会等组织的整合权威。第一，社区党组织要通过组织动员、统筹协调等方式，加强对居委会自治工作的指导和支持。充实居委资源支撑和自治力量，力避社区党组织替代居委会的情况出现。加强对职能部门在社区派驻机构的管理和督促，防止因其怠政行为而将大量服务事项转移到居委会。发挥社区管理、社区服务各类专业组织的作用，通过工作协同、业务培训等方式，不断提升居委会组织、引导居民开展自治的能力。推进智慧社区建设，提高居委会运用新媒体等信息化手段联系服务群众的能力。重视社区党组织的组织设置与功能设计，通过多种载体或形式延伸居委会自治触角。第二，加强对业委会的政治领导。一是要鼓励公道正派有担当的党员竞选业委会主任；二是要注重发挥党员业主作用，促进党员业主主动亮明身份，通过合法程序参加业委会工作，做好业主和物业公司之间矛盾、纠纷的化解工作；三是要牵头组织业主定期对业委会的工作进行督查考核，包括业委会的运作情况尤其是维修资金、公共收益资金使用情况。第三，高度重视整合社会组织。加强对社会组织的发动与培育，最大限度激发各类社会组织的活力，重点把好各类组织负责人、领头人的人选关，支持党员经合法程序进入各类组织并发挥先锋模范作用，以组织程序和党员活动为纽带，不断夯实基层党组织整合资源、运用资源的社会基础。

（四）加强基层党组织的“联接点”建设。基层党组织的整合能力，取决于四个方面的“联接点”：一是有能力有担当的社区党组织书记队伍，二是党员队伍，三是有利于党员作用发挥的载体，四是基层党组织的民主运行机制。第一，继续加强社区党组织书记队伍建设。实践证明，社区党组织书记能力强的社区，各项工作推进得要顺利一些，社区的安全、稳定、团结、和谐程度要高一些。要站在战略高度，把选优配强社区党组织书记作为一项重要工作来抓，并纳入街道党组织工作考核范畴。要创新社区党组织书记人才的储备、选拔与培养、管理机制，选拔党性强、法治意识强、依法办事能力强的党员担任社区党组织书记，并在社区党组织书记激励关心、个人发展通道等方面取得突破。第二，加强党员队伍的能力建设和教育管理。基层党组织必须重视党员教育培训工作，加强党的理论、路线方针政策、形势任务学习和法治教育，加强对法律法规和各类政策尤其是社会保障政策的学习与运用训练，重视培养社区党员带领群众开展自治的能力和基层社会治理过程中的研判能力、执行能力、动员能力、协调能力。鼓励党员积极参加到各类社区组织中去，带头贯彻执行党的方针、政策。严格落实党组织关系不在现居住地的在职党员、流动党员、退休党员到居住地党组织报到制度。第三，重视基层党组织在社区的载体植入并促进党员在其中切实发挥作用。党小组是党的基层组织“神经末梢”，将党的基层组织“神经末梢”植入每一个居民楼组、每一栋商务楼宇，便于党员沟通联系、参加组织活动从而发挥作用。同时，党小组的设置不局限于狭窄的居住地域范畴，在社区各个地理空间和功能空间坚持完善、充实和发展组团服务块区、党员责任区、责任岗、先锋岗等一系列内嵌式载体，动员组织党员带头示范，带动居委会干部、楼组长、业委会成员、物业公司职工和群众团队、志愿者等积极参与，成为基层社会治理的中坚力量。第四，健全基层党组织民主运行机制。基层党组织应该认真思考如何在党内采取集体行动策略并吸引社区成员参与其行动。党内集体行动策略是一种民主运行机制，考察基层党组织的民主变量主要有：党务公开制度及党员意愿表达、参与决策、选举、监督等制度。党内民主建设不仅有利于整合党内力量并对党外形成示范效应，而且有利于增强党组织在基层社会的亲和力与凝聚力。基层党组织必须通过一系列制度化设计强化党员的主体地位，从而有效凝聚党员。一是健全基层党组织选举制度。在党代表选举、社区党组织换届改选等过程中，始终注重规范选举程序，增进基层党组织的权威和公信力。二是健全党代表议事会制度。通过成立党员议事会，做到有事情先让党员知道，有难题先请党员破解，促使党员在社区公共事务中引导舆论、沟通群众，处处发挥示范带头作用。三是健全党务通报制度。基层党组织负责人通过制度化的程序与党员恳谈，年终向党员述职、自觉接受党员监督，重大事项充分听取党员的意见，畅通党员反映意见、建议和要求的渠道，增加基层党组织工作的透明度和开放性。

作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士后研究人员，上海市文明办综合处副处长

责任编辑：刘 捷