张家界特色旅游风情镇建设路径探究

中共张家界市委党校课题组

(中共张家界市委党校，湖南 张家界 427000)

国家新型城镇化规划颁布之前八个月，2013 年7 月，中共张家界市委六届五次全会审议通过了《提质张家界，打造升级版—张家界市加快推进国内外知名的旅游胜地建设五年行动计划》(简称“1656”行动计划)。其中作为主要内容的六大提质升级行动，第一项就是旅游城镇建设的提质升级，并且把规划建设旅游风情镇作为重要内容之一。市委党校课题组以此为切入点，从2014 年3 月至今年5 月，走访了市委政研室、市发改委、市住建局、市旅游局等市直相关单位，实地考察了永定区、武陵源区、慈利县、桑植县及省内郴州市热水、黄草等20 个乡镇，课题组成员采取实地考察、座谈交流等形式，获取了大量的第一手资料。在此基础上，形成关于张家界特色旅游风情镇建设的调查报告。

一、张家界市建设特色旅游风情镇的重要意义

(一)以旅游为主导的城镇化是张家界特色新型城镇化的必然选择

国家新型城镇化规划(2014-2020 年)明确要求，我国要走一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。我国幅员辽阔，各个地区发展情况千差万别，每个城市城镇化发展路径也会各有不同。张家界是一个以旅游建市，工业基础薄弱聊胜于无的地级市，走以旅游为主导的新型城镇化道路是张家界新型城镇化的必然选择。

旅游城镇化概念在我国尚处于构建之中，还未形成较完善的旅游城镇化概念体系。国外最早提出旅游城镇化相关概念的是澳大利亚学者帕特里克·马林斯(Patrick Mullins)，他于1991 年提出“旅游城市化”(Tourism Urbanization)，认为旅游城市化是基于后现代主义消费观和城市观的一种城市形态，是一种建立在享乐的销售与消费基础上的城市化模式。旅游城市化的内涵包括城市的景区化和景区的城市化。旅游引导的新型城镇化，就是以旅游带动下的泛旅游产业集群为产业基础，由旅游带来的消费集聚直接推动的城镇化过程。

旅游主导的新型城镇化可以有效地解决张家界新型城镇化面临的矛盾：一是解决农业转移人口市民化问题。旅游引导的城镇化是以旅游搬运为前提，游客聚集为基础，游客消费为支撑延伸出来的一种城镇化。促使旅游区农民实现从纯农业从业者转化成服务人员、加工人员或者是农业兼服务业、农业兼加工业人员等多重产业身份的转型。二是解决就地城镇化问题。旅游景区的发展，带动旅游产业的融合与聚集，产业聚集形成人员聚集，构成了产业依托的城镇化基础，加上旅游服务设施的需求和消费的集中化，推进旅游配套基础设施及社会体系的建设与完善，形成就地城镇化发展。据调查，全市规划建设的特色旅游风情镇，现有外出务工人员6.76 万人，这些人大多数因为户籍、住房、子女入学、父母养老等诸多原因不可能成为打工所在城市的真正的市民，甚至也不太可能成为本市市民，大多数最终还是要重返家乡安居家乡。三是解决城镇发展与生态环保矛盾问题。旅游业是低污染、低能耗的产业，以旅游引导的城镇化代替以工业化为主的城镇化，解决以前城镇化带来的环境保护和生态破坏的问题。四是解决城乡建设缺乏特色的问题。旅游主导的城镇化就是要充分发挥全市各个城镇的优势，发展风格各异的旅游特色城镇。

(二)建设特色旅游风情镇是实现张家界“全域旅游”的必然要求

张家界除了拥有以自然风光为主的景区景点和商务休闲的城区，不少乡镇也是风光优美，生态良好，有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡镇、魅力乡镇。旅游风情镇的建设是对张家界旅游发展有力支撑，是实现“全域旅游”必不可少的环节。旅游风情镇建设是形成旅游景区、旅游城市和旅游乡镇同步发展的张家界全域旅游格局不可或缺的重要方面，张家界提出，发展全市域旅游，形成以武陵源世界自然遗产观光旅游为核心，以慈利东线观光休闲旅游、桑植西线生态人文旅游和永定城区商务休闲旅游及天门山观光旅游为衬托，构建“三星拱月、全域旅游”的新格局。

(三)建设特色旅游风情镇对张家界具有丰富良好的综合效应

近年来，张家界市城市建设日新月异，城区面貌焕然一新，但是乡镇发展缓慢，是城镇化的短腿。2013 年，市委市政府在“1656”计划中提出规划建设旅游风情镇，就是要解决这个短腿问题。建设旅游风情镇，对全市的发展具有及其重要的战略意义。对于推动张家界旅游业转型升级，对于推进国家旅游综合改革试点，对于处于武陵山片区的张家界的扶贫开发，对于张家界社会主义新农村建设，对于加快张家界国内外知名旅游胜地建设，对于实现张家界全面建成小康社会，有着一石多鸟的作用。

二、张家界市建设旅游风情镇具有的优势条件

(一)张家界市旅游风情镇基本情况

旅游风情镇，国内外学术界还没有统一定义。课题小组认为，旅游风情镇是具有丰富的自然与文化资源，能提供相应的旅游服务，特色突出的旅游小城镇。市委市政府在“1656”行动计划中，提出规划建设15 个旅游风情镇，包括武陵源区索溪峪镇、天子山镇、中湖乡，永定区大坪镇、教字垭镇、温塘镇、王家坪镇，慈利县江垭镇、溪口镇、阳和土家族乡、三官寺土家族乡，桑植县洪家关白族乡、刘家坪白族乡、利福塔镇、五道水镇。从调研情况来看，这些将要规划建设的特色旅游风情镇，大多数现在既看不到什么特色，也领略不到什么民族风情。

(二)张家界市旅游风情镇建设优势条件

1.独特的资源优势

具体体现在：第一，绝版的自然资源。大部分乡镇森林覆盖率高，没有工业污染，生态环境优良。以山、水、洞为代表的景区景点都是中外游客热衷的旅游目的地。比如，中湖乡、天子山镇分别毗邻武陵源杨家界和天子山核心景区，温塘镇有茅岩河漂流和丰富的地热资源，利福塔镇亚洲第一洞--九天洞等，溪口镇、阳和土家族乡、三官寺土家族乡既有三家共享的张家界大峡谷，又有距离武陵源核心景区和市城区不远的区位优势。第二，浓郁的民族风情。比如：王家坪乡保存完好的土家吊脚楼，芙蓉桥乡的白族特色建筑和白族仗鼓舞(此外，芙蓉桥还以恐龙始祖—芙蓉龙化石出土地闻名遐迩)。第三，一流的红色资源。洪家关白族乡贺龙元帅故里、贺龙纪念馆，刘家坪白族乡红二方面军长征从这里出发，都是列入全国30 条红色旅游精品线。第四，悠久的历史文化。江垭镇保存有明代的九溪卫城遗址、江垭老街和杜心五、陈能宽(“两弹一星”元勋)等名人故居。这些都是独特的旅游资源，而且大都具有了品牌效应。

2.战略政策优势

从国家战略层面看，新型城镇化是国家未来一段时期经济社会发展的重点战略。张家界特色旅游风情镇建设是以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路在张家界的具体体现，建设特色旅游风情镇面临重要的战略机遇期。从国家政策层面看，张家界市特色旅游风情镇建设有两项国家级的优惠政策支持：一方面，张家界市是武陵山片区重点城市之一，经济社会发展水平低，大部分乡镇处于贫穷落后的状态，将得到国家武陵山片区区域发展和扶贫攻坚政策的大力支持。一方面，张家界市是国家旅游综合改革试点城市之一，二是国家旅游综合改革试点政策。实现我市国家旅游综合改革试点的目标，因此将获得国家旅游综合改革试点的政策支持。

3.产业发展优势

随着我国经济发展进入关键时期，旅游业成为新的重要的经济增长点。由于经济的持续增长和国民收入水平的不断提高，我国旅游业在未来很长时期内将保持快速增长的势头，旅游业成为最具发展前景的产业。同时，从世界旅游的发展趋势来看，旅游业从原来单一的观光旅游向休闲度假、文化体验、养老养生和生态旅游等多元化方向转变。特色旅游风情镇，将为游客提供多元多样丰富的旅游产品，符合世界旅游的发展规律，拥有良好的市场前景，也将解决张家界市旅游发展缺乏休闲度假产品的“瓶颈”问题，做大做强旅游产业集群，发挥旅游带动经济社会全面发展的作用。

4.潜在的市场优势

张家界每年有约300 万海内外游客来旅游，是旅游风情镇前景广阔的客源市场。建设具有欣赏民族风情、运动保健、养老养生、文化体验和休闲度假等多功能的特色旅游风情镇，将吸引大量来张家界的国内外旅游者。我们在中湖乡调研时，就碰到北京的一对退休老夫妇，他俩常年租住在当地农家客栈，只有春节才回北京与家人团聚，当我们问他们为什么选择这里的时候，他们笑着对我们说：“这里的风景多好啊，这里的空气多好啊，这里的民风多好啊，这里就是我们的第二个家。”另外，张家界全市有60 多万城镇居民，再加上周边数百万城市居民，现在富裕起来的市民有越来越多的人喜爱户外活动，利用周末和节假日，到乡下享受大自然的郊野休闲旅游。据了解，现在张家界全市周末从事户外活动的队伍有数十支，队员数千人，他们都是特色旅游风情镇直接现成的客源市场。

三、张家界市旅游风情镇建设存在的主要问题

根据调研，我发现特色旅游风情镇建设存在不少矛盾和问题。

1.认识不一，氛围不浓

一些同志充分认识到特色旅游风情镇建设，对于张家界新型城镇化建设、对于张家界的社会主义新农村建设、农村小康建设，都具有积极的意义，一些同志包括少数部门领导干部认为，张家界建设重点在城市，现在城市建设都没有搞好，城市建设欠账太多，哪还有精力财力投向乡镇。一些同志认识到建设特色旅游风情镇对于张家界实现全域旅游、延伸旅游产业链、减缓核心景区黄金周人满为患的压力都具有重要的作用；一些同志认为，游客来张家界，主要是冲着张家界武陵源核心景区来的，不可能跑到乡镇去。一些人认为，张家界乡镇大多太落后，也没有什么值得看的，建设旅游风情镇，是费力不讨好，瞎子点灯白费蜡。有的乡镇干部说，建设旅游风情镇是“剃头挑子一头热”，热在干部，村民不热；热在乡镇，城里不热，市县有关部门和领导不热。有的乡镇热，乡镇书记陪着调研组看这看那，又是文字资料，又是省里制作规划图，忙着不亦乐乎。有的乡镇不热，对于要不要建，建什么的旅游风情镇，心中无数，缺乏乡镇自己的独立思考。

从层级来说，乡镇重视，大多作为主要工作来抓；区县政府大力支持，作为重要工作来做；大部分市直单位重视不够，几乎没有列入工作日程。另一方面，各区县政府没有把旅游风情镇建设工作提升到战略高度，仅仅是把它作为小城镇建设来运作。

2.基础不同，建设无序

调查发现，规划建设的特色旅游风情镇，资源禀赋不一样，水电路基础设施都不一样，基础设施大多落后，特别是不少乡镇交通瓶颈问题突出。目前的乡镇建设随意性大，存在无序性，更没有上升到旅游风情镇建设的层面，大多数还是过去那种常规的集镇建设套路模式。造成这个状态的原因是：一是市里没有旅游风情镇的总体规划。二是区县政府将旅游风情镇列入小城镇规划，局限性大。三是乡镇规划起点低，就现有条件来进行，没有大局意识和前瞻性。

3.定位不准，特色不显

大多数干部对旅游风情镇缺乏认识，什么是旅游风情镇心中无数。据调查，有的乡镇没有自己的定位，等着市里县(区)里来定位。有的乡镇有自己的定位，但是存在定位不准的问题，有的定位太高，动不动就建设“国际的什么什么”，脱离乡情，追求“高大全”，追求国际化；有的定位过低，只看到眼前的发展，只是强调基础设施建设；有的定位旅游乡镇，但又缺乏必要的旅游要素；有的定位民族风情乡镇，但并没有民族特色。比较多的乡镇定位趋于雷同，没有凸显自身的特色。定位不准，这里有缺乏专门人才的因素，有缺乏正确的专业理论指导的因素，有对自身(乡)镇情吃得不透的因素。

4.机制不顺，责任不明

首先，旅游风情镇建设涉及市、区县和乡镇三级政府，规划、建设、管理、旅游、国土、环保、交通、招商引资、天门山先导区管委会和大峡谷国际旅游经济区管委会等多个政府部门和管理机构，由于这些部门和机构之间统筹协调不够，造成“多头管理、多头不管”。其次，旅游风情镇建设责任主体不明确，因此出现“上面没人管，下面没人做”的现象。比如，市住建局只管规划，市发改局只管重点乡镇，市旅游局只管乡村旅游，规划建设特色旅游风情镇，市里尚处于无单位牵头的状况。此外，各级政府和各个部门单位政绩考核中均还没有旅游风情镇建设的相关内容。

四、国内部分旅游风情镇建设的做法及启示

选取省内外一些相关乡镇的作为旅游风情镇建设的样本，可以提供相应的借鉴。(见表1)

云南束河，是丽江古城的重要组成部分。该镇采取“一个资源、一个企业、一个特色旅游城镇”的基本模式，通过政府引导和市场化运作，短短几年时间就实现了旅游业和城镇化同步推进，创造了备受赞誉的“束河模式”，实现“游富带民富”，旅游带动小城镇建设。

安徽汤口，是黄山的门户。该镇坚持“服务大黄山”的理念，吃住行游购娱一条龙，是黄山的后勤保障基地。

重庆龚滩，位于酉阳乌江边上。最值得称颂的是其强烈的保护意识。在面临被淹没的命运时，对原长约三公里的石板街进行逐块标记，并在迁建时复原。

郴州热水镇，位于汝城东南部，湘粤赣三省交界处。对这个镇的总体印象三句话，目标规划高端，建设规模宏大，风格独特明显。一个镇，规划投入300 万元，从总规做到了修建性详规，目标明确为“中华温泉博物馆”。仅2014 年该镇共实施建设项目21 个，其中以县政府相关部门为业主的13个，镇自主实施8 个，项目总投资30 亿。放眼望去，占地70 亩的温泉广场、93 亩的边际农贸市场、26000平米的游客服务中心、6 公里的健身游道、223 户镇区房屋立面改造、沥青路面的镇区路网和五星级的福泉山庄，完全是按景区标准建设镇区。

郴州黄草镇，资兴东江湖畔。全民办旅游，打造“潇湘风情水镇”。主要做法：精细管理，打造星级农家乐群(45 家)；举办节会，促推旅游品牌营销(3 年30 场次)；微信黄草，用心建设旅游IT。

以上这些镇带给我们共同的启示：产业是支撑，保护是关键，文化是灵魂，景观是基础，功能是核心。将小城镇建设与旅游产业相结合，探索城乡统筹发展的新道路。

表1 束河、汤口、热水、黄草镇的做法

湖南热水 中华温泉博物馆1.政府主导2.确立主题3.镇区与景区共生湖南黄草 潇湘风情水镇1.全民旅游2.星级农家乐群3、旅游IT

五、张家界旅游风情镇建设的对策建议

(一)提高认识，形成合力

提高对旅游风情镇建设的认识是当务之急。从市级层面来说，市委市政府可旅游风情镇建设提升到与张家界城区建设相提并论的战略地位，纳入张家界十三五规划，甚至可以把“十二五”重点看城市，“十三五”重点看乡镇，作为以后全市发展的战略步骤；市直主管部门和相关部门要把旅游风情镇建设作为本部门的一件大事，纳入重要议事日程。从区县政府来看，旅游风情镇建设是完成武陵山片区扶贫攻坚任务、推进国家新型城镇化形成城乡同步发展、实现全面建成小康社会的重要抓手，应当列为政府的重要工作。就乡镇而言，旅游风情镇建设是今后很长一段时期的中心工作，是一项长期而艰巨的任务。

(二)科学规划，合理引导

规划建设旅游风情镇是比实际上建设简单得多容易得多的事情，但是，建设必须事先有好的规划。全市旅游风情镇建设务必制定科学的总体规划，加强对规划引领。规划期限从2014 年到2017 年，建议延长到2020 年，与国家新型城镇化和全面建成小康社会同步。旅游风情镇的建设，要以国家新型城镇化规划(2014-2020)为指导，符合《张家界市城市总体规划(2007-2030)》和《张家界旅游产业发展总体规划(修编)》的总体要求，坚持以生态环保为先、以旅游产业为主导、以规划布局为引领、以重点乡镇为示范、以群众利益为核心的基本原则。旅游风情镇建设的目标是，到2020 年，建成一批具有鲜明民族特色的国际旅游风情镇，每年吸引100 万以上的海内外游客休闲度假。

科学规划全市旅游风情镇“两心、三环”的空间布局，以市城区中心，构成市城区-大坪镇-沅古坪镇-王家坪镇-市城区和市城区-教子垭镇-瑞塔铺镇-芙蓉桥乡-刘家坪乡-洪家关乡-利福塔镇-温塘镇-罗水乡-市城区两个环线；以武陵源核心景区为中心，形成武陵源城区-阳和乡-溪口镇-三官寺-江垭镇-武陵源城区环线。

在规划中，建议对市旅游风情镇进行分类定位，分为历史文化、民族风情、区位优势、旅游服务和休闲度假五个类型。依据自身的优势，开发不同的旅游产品，重点发展不同的优势旅游产业(见表2)。

表2 张家界旅游风情镇分类及重点旅游产业表

(三)提供优惠的政策支持

1.争取有关政策支持

一是全市旅游旅游风情镇在基础设施建设、生态建设、环境保护、旅游扶贫和社会事业等方面的投融资，争取享受国家西部大开发、武陵山片区扶贫开发和湘西地区开发的有关政策优惠。二是利用国家新型城镇化、国家贫困地区精准扶贫、国家旅游综合改革试点的相关项目，为全市旅游风情镇建设向国家和湖南省争取项目资金支持。

2.适时出台优惠政策

尽快出台《关于建设旅游风情镇的意见》，制定相关的财税、国土、旅游开发、交通、生态环保和招商引资等优惠政策。第一，资金保障政策。一是设立旅游风情镇建设引导资金，用于旅游风情镇的建设规划、基础设施建设、生态环保、社会事业、人才培养、旅游促销和旅游项目前期工作等方面；二是鼓励有实力的民间资本投入旅游风情镇的建设；三是合理引导旅游风情镇的农民以土地经营权、宅地基和房屋作为股权，参与旅游风情镇建设。第二，税收优惠。对进入旅游风情镇进行开发的企业，实行全面税收优惠政策，并大幅减免行政性收费。第三，国土使用优惠。对旅游风情镇建设用地优先保障，争取旅游开发项目特殊用地政策，土地收益全部返还乡镇。第四，对旅游风情镇的旅游交通项目优先安排建设。第五，对旅游风情镇的垃圾处理和污水处理等生态环保项目优先安排建设。第六，把旅游风情镇建设的项目列入全市招商引资的重点项目推进。

(四)搞好试点，分批建设

张家界市委市政府已经确定教字垭镇、天子山镇、三官寺乡、洪家关乡为首批建设的旅游风情小镇，力争用3 年时间建成。首批乡镇的选择，遵循了民族风情突出、旅游资源丰富、基础条件较好、集镇人口规模适中和集镇易于改造的原则。永定区教字垭镇定位为二级旅游服务中心，武陵源区天子山镇定位为休闲度假中心，慈利县三官寺乡定位为二级旅游服务中心，桑植县洪家关乡定位为红色旅游名镇。

张家界已经全面启动首批旅游风情镇的建设工作，目前主要做好以下几个方面的工作：第一，要编制完整的规划，包括总规和控制性详规；第二，要建立完善的环卫收集处理系统和污水处理系统，有安全的饮用水；第三，要对镇容镇貌进行全面的清理整顿；第四，镇区要有完善的交通标示、标志；第五，要对城镇房屋进行特色民居改造，并形成自己的民族特色；第六，要对小城镇周边的山地、水塘、河流等自然资源进行卫生整治和生态修复；第七，关闭、淘汰落后产能和污染企业；第八，对镇区道路硬化改造、绿化、亮化基本到位；第九，加快推进公共服务社会化进程，降低公共服务成本，提高公共服务水平，逐步使镇区农业转移人口享受与城市居民同等的待遇。集中人力物力财力，搞好首批特色旅游风情镇建设试点，积累经验，然后充分发挥其示范带动作用。

(五)完善机制，加强领导

1.加强组织领导

充实和完善旅游风情镇建设领导和工作机构，设立市旅游风情镇建设领导小组，由市政府主要领导任组长，分管城市建设的领导为常务副组长，领导小组办公室设在市住建局，由市住建局局长兼任办公室主任。建议市小城镇建设办公室与市旅游风情镇建设领导小组办公室合署办公，两套机构一套人马。建立市旅游风情镇建设联席会议制度，定期召开成员单位联席会议，协调解决旅游风情镇规划建设中的问题。建立市级领导联系旅游风情镇建设重点乡镇制度，及时研究解决建设中的困难。

2.建立考核评价体系

可以参照过去建设扶贫工作做法，建立特色旅游风情镇建设相应的考核评价体系，并将其纳入相关市直单位、区县政府和乡镇政府绩效考核体系，每年对相关的指标进行年度考核评价，予以奖惩。