20世纪欧陆国家新闻立法回顾

■彭桂兵

20世纪欧陆国家新闻立法回顾

■彭桂兵

20世纪的历史风云变幻，欧洲国家不仅经历了两次世界大战和持续数年的冷战，也经历了传播科技的呈几何级数增长。传播科技往往和国家的政治、经济与文化交织发展，它在拓宽人们表达的言论空间，也给国家的管理和调控带来了巨大的困难。这些国家管理与调控传播科技的一个重要的方法，就是通过立法的手段。本文就是以著名政治学者亨廷顿的 “三波民主化的历史分期”为参考框架，来梳理欧陆国家在20世纪新闻立法的大致历史面貌与进程。

一般认为，现有欧洲国家共有44个，如果依照大陆法系和海洋法系两大法系的特征，对这些国家加以区分，除去英国与爱尔兰两个隶属于海洋法系的国家，其他国家都属于大陆法系，抑或虽然不属于大陆法系，但是所具有的大陆法系属性比较明显。

亨廷顿总结了19世纪和20世纪世界历史上三波民主化的波浪与回潮，三波民主化历史年代大致如下：第一波民主化 （长波）：1828年-1926年；第一波回潮：1922年-1942年；第二波民主化（短波）：1943年-1962年；第二波回潮：1958年-1975年；第三波民主化：1974年至今。借用亨廷顿的三波民主化的历史分期，笔者把20世纪欧陆国家新闻立法情况分成三次浪潮。在第一波民主化过程中，延伸到20世纪的部分，即1900年-1926年，出现了第一次新闻立法浪潮；在1922年-1942年民主化回潮中，在1930年代出现了第二次新闻立法浪潮；在1943年第二波民主化开启后，并没有立即出现第三次新闻立法浪潮，而是到20世纪60年代，也即第二波民主化行将结束的时候，才出现了第三次新闻立法浪潮。一直到20世纪末，第三次立法浪潮一直没有间断过。从这里看，亨廷顿的民主化历史分期，并不是与新闻立法的历史分期完全对应，笔者只是将其作为参考框架，20世纪欧陆国家三次新闻立法浪潮的历史时段分别是1910年-1922年，1930年-1940年，1960年-2000年。

第一次新闻立法浪潮

在第一波民主化过程中，有民主制度比较成熟的国家，如瑞典、丹麦、法国、瑞士、荷兰、挪威、比利时；有刚走上民主化道路的国家，如爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、芬兰；有帝国解体后成为主权国家，而这些国家原本就带有民主化色彩，如奥地利、匈牙利、捷克斯洛伐克、德国；有国内政治极不稳定，激烈的政党冲突使民主化进程举步维艰的，如意大利、希腊、葡萄牙、西班牙；有脱离附属国成为独立的主权国，继续保持民主化进程的，如冰岛。

参与第一波民主化进程的欧陆国家中，20世纪在新闻传播领域真正立法的并不多，除了瑞典、法国在20世纪之前就颁布新闻法以外，葡萄牙在1910年成立共和国时颁布了 《新闻法》，奥匈帝国内的匈牙利王国在1914年颁布了 《出版法》，芬兰在 1919年颁布了《出版自由法》，奥地利在1922年颁布了《新闻法》。四部新闻法中，除了葡萄牙以外，其他三部条文规定较复杂。

第二次新闻立法浪潮

按照亨廷顿的说法，第一次民主化回潮，始于1922年墨索里尼向罗马进军。墨索里尼轻易废除意大利脆弱而相当腐败的民主。在欧陆国家中，除了芬兰、冰岛、瑞典、瑞士四个国家以外，其他国家要么回到传统的威权主义形式，要么引入了新型的极权主义政体。在此次民主化回潮中，欧陆国家新闻立法的时间集中于20世纪30年代。希腊1931年颁布 《新闻法》、纳粹德国1933年颁布 《编辑法》、捷克斯洛伐克1933年颁布《出版法》、保加利亚1934年颁布《新闻法》、希腊1938年颁布 《新闻法》、波兰1938年颁布《新闻法》、西班牙1938年颁布 《出版法》、丹麦1938年颁布 《新闻法》。

在第二次新闻立法浪潮中，丹麦《新闻法》更多体现出自由的色彩，可能主要得益于它的议会民主制没有受到第一次世界大战的破坏，并在20世纪30年代得到了稳固的发展。波兰、捷克斯洛伐克，由于当时政权本身带有一定的民主色彩，因而颁布的新闻法还是比较成熟的、完善的。特别是波兰，1938年的新闻法翻译成中文上万字，包含了75个条款，可以说是很健全的新闻法，尽管很多条款意在限制新闻出版活动。保加利亚在20世纪30年代还处于王国的时代，民主制度发育的基础阙如，制定出的新闻法文本内容也较简单，限制新闻出版自由的目的直白明显。德国1933年的 《编辑法》和西班牙1938年的 《出版法》是特殊时期的产物。

表1：社会主义国家及其转型后的新闻立法时间和法律名称

第三次新闻立法浪潮

在第二波民主化行将结束，一直到20世纪末的40年中，欧陆国家在新闻传播领域立法的数量迅速增加，立法的频率也在加大。在讨论这段时间各国新闻立法的时候，笔者按照政治制度的不同，把所有的欧陆国家分为三类：社会主义及其转型后国家、资本主义议会民主国家、军人威权政府及其转型后国家。

1.社会主义及其转型后国家

社会主义国家在第二次世界大战后，除了捷克斯洛伐克和南斯拉夫在20世纪40年代颁布了关于新闻出版的法令外，其他各国并没有急于在新闻出版领域颁布法律。这些国家基本上都是通过行政手段来调控报刊的出版。即使像捷克斯洛伐克和南斯拉夫这些颁布相关法令的国家，其条文内容很短，立法的目的也比较明显，不存在多么复杂的立法技术。因此，在20世纪40年代和50年代，在社会主义国家中，新闻立法几乎是没有的，社会主义国家真正的新闻立法浪潮是从60年代才开启。最早比较成熟的立法是南斯拉夫1960年颁布的 《新闻法》（其他的新闻立法情况见表1）。

表2：资本主义议会民主国家的新闻立法时间和法律名称

2.资本主义议会民主国家

资本主义议会民主国家，在第二次世界大战后，由于战后忙于经济和社会领域的重建，除了意大利1948年颁布《报刊法》以外，其他各国在新闻传播领域一直到20世纪60年代才颁布新闻法。当然，在这些国家中，有些并未受到第二次世界大战的影响，原有的新闻出版法律仍然发挥着效用。只不过，在战后进行了进一步的修订，如瑞典多次对《新闻自由法》进行修订。这些国家颁布新的新闻传播法律也都是在20世纪60年代以后。在这些国家中，法国是先行的国家，1964年在广播电视领域颁布了《广播电视法》，从而开启了战后广播电视立法的时代 （这些国家具体立法情况见表2）。

3.军人威权政府及其转型后国家

军政府执政的威权国家，在第二次世界大战后，也没有忙于在新闻传播领域进行法制建设。主要原因在于它们有相关的立法。前面我们已经介绍希腊、西班牙在20世纪30年代曾经颁布过新闻法。这些国家的新闻法，在军政府时代，都没有被废除。但是这些法律也没有在军政府的执政时期得到应用。军政府时代的媒介管理，基本上还是依靠行政手段，因此，以前的新闻法几乎没有实践价值，往往被束之高阁。西班牙最早是在1966年废除了 1938年的旧法，颁布了新的《出版法》，从立法时间上说，也基本上和社会主义国家、资本主义议会民主国家新闻立法的时间同步（这些国家具体立法情况见表3）。

表3：军人威权国家及其转型后的新闻立法时间和法律名称

结语与展望

上述主要梳理的是传统媒体领域的立法，而并没有涉及互联网。20世纪末的欧陆国家的新闻传播立法情况，时至今日，并没有多大的变化。只是随着互联网在这些国家的发展，在传统媒体领域立法的基础上，又增加了针对互联网的立法。从这些国家的历史实践可以看出，在针对媒体领域的管理中，无论是传统媒体还是网络媒体，主要还是采用法律的手段，法治化管理是新闻传播领域未来发展的必然趋势，随着历史的前进，管理的水平也会越来越完善。针对传统媒体与网络媒体立法可能不同的是，有的国家是分开立法，有的国家是出台一部管理所有媒体类型的专门法。

（作者系华东政法大学人文学院讲师、法学博士后)