论社会治理视野下地方政府与公众双向互动式沟通机制的构建



论社会治理视野下地方政府与公众双向互动式沟通机制的构建

范小东

（四川大学公共管理学院，四川成都610064）

摘要：构建和谐社会是我国社会治理的重要目标，地方政府与公众沟通的方式与效果影响着社会和谐的程度，建立双向互动式的沟通机制是实现社会治理现代化的重要途径。本文从社会治理的角度，剖析我国地方政府在行政沟通过程中存在的主要问题，提出构建双向互动式沟通机制的四大路径：建立多元化沟通渠道，完善信息传递法制和制度建设，弱化信息沟通的行政化和形式化，转变地方政府的管理理念和模式。

关键词：社会治理；地方政府；公众；双向性互动式沟通

十八届三中全会确立推进国家治理体系和治理能力现代化全面深化的总目标，提出建立科学有效的社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会的治理水平，创新有效预防和化解社会矛盾体制。在现实的政治实践中，推进社会治理方式现代化，地方政府发挥着举足轻重的作用。在社会治理视野下，构建地方政府与公众有效的沟通机制，不仅对提高政府行为的合法化程度、公共问题的解决程度、公民对政府的满意程度具有重要意义，而且对于全方位重塑政府与公民的关系和政府的公信力，有着不可替代的作用。构建社会主义和谐社会是我国政府社会治理的重要目标，但在现实社会运作过程中，影响社会和谐的不和谐因素没有消停，如农村征地、工程建设、城镇拆迁和劳资纠纷等引起的群体性事件仍呈持续增长态势。随着社会运行机制变迁和新旧体制转换，公民社会的不断成熟，公众的政治参与意识与觉悟不断提高，对政府运作公开化、透明化和高效化要求越来越高。在政治、经济和社会转型的关键时期，如何最大限度增加社会和谐因素，如何创新预防和化解社会矛盾体制，如何扩大公民诉求渠道和建立政治参与和表达机制？针对以上问题，地方政府与公众之间建立双向互动沟通机制意义深远。

一、社会治理视野下双向互动式沟通的涵义与意义

治理(governance)在英语中的原意是引导、操纵和控制，但作为公共管理理论中的一个概念，有其独特的涵义。西方很多学者对“治理”这个名词做了界定，其中最具权威性和代表性的定义则是全球治理委员会给定的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。此定义可以看出它是多种不同主体，不仅包括公共部门、还包括私人部门和普通大众，各种利益相互协调和持续联动的过程。［1］简单来说，治理过程是一个持续协调互动的过程，而不是一套规则、制度和控制。从政府角度来看，政府在做出行政行为时，需要同非政府力量建立互动关系，联动机制，从而形成多种角色参与社会治理的机制。

当前，在整个国家治理理想和结构中，社会治理是其重要的组成部分，对维护政府与公众之间稳定的关系发挥着不可替代的作用。社会治理是指社会各种治理主体通过彼此合作，共同管理社会事务，其目的是达成“共同治理”或“共同生产”的效果。［2］治理型社会，强调的是社会自治能力的不断提升，治理主体的不断多元化，坚持社会的公平正义，通过德治与法制的途径实现社会治理的目标。随着中国社会结构的巨大变迁,尤其是单位体制的逐步解体,社会流动性的增加,在行政化力量束缚下的社会逐渐浮出水面,这表现为私人经济、私人部门和各种民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用,陌生人的社会关系逐步被“关系社会”所代替。［3］作为地方主导或是行政主导的政府逐步在社会治理过程中转变和重新定位自己的角色，从一种与除政府力量以外其他力量的对立和控制转变为相互合作与协商的新型关系模式，为社会治理方式和过程融入多元因子。在这样的社会治理大环境下，作为社会治理主体的地方政府需要认清形势，理清自己的角色定位，为适应社会发展的新形势，应该与公众建立起一种新的沟通机制和互动关系。

地方政府与公众双向互动式沟通，是指地方政府与公众基于社会治理的需要，在一定规则和条件下，通过建立信息共享互动的平台，实现信息的双向有效传递，从而达到地方政府和公众可以随时随地无障碍的信息共享与互动的过程。社会治理意义上的双向互动式较传统的行政沟通而言，更符合维护社会稳定，提高公众参与政治和社会事务的合法性，构建新型的公共权威和公共秩序。双向互动式沟通在社会治理过程中具有以下优势：首先，在社会事务治理过程中，政府和公众都是平等的参与主体，具有共享信息的权利。其次，通过双向互动机制，地方政府和公众通过协商建立共同的社会治理目标，通过彼此的信任和合作实现目标。再次，沟通的渠道和方式方面，双向互动式沟通强调地方政府和公众沟通过程中“多入口”、“互通式”和“多手段”，打造立体沟通机制，减少信息的滞留、失真和受“噪音”的影响。

从下图可以观察出，采用双向互动式沟通，地方各级政府可以避免早期行政沟通系统的不畅通，也可以弥补传统行政的不足。第一，双向互动式沟通使得信息传输的“入口”增多，避免传统信息沟通“独元化”和官僚化，有利于信息交互传递，并产生制约的功能。第二，双向互动式沟通增强了沟通的时效性，实现地方政府和公众沟通零距离，即地方政府和公众信息沟通的无缝对接。最后，双向互动式沟通可以很大程度上减少信息失真与扭曲，可以大大提高信息传递的效率与质量。

早期行政沟通、传统行政沟通和双向互动式沟通区别图

在践行群众路线和建设国家法制的重要时期，国家发展机遇与社会矛盾凸显共存的关键时期，从社会治理视野下来构建地方政府与公众双向互动式沟通机制具有重要时代意义。首先，对推进社会主义政治文明、民主政治建设、促进社会和谐和依法治国有重要意义。地方政府与公众的关系最为密切，为公众提供多元化公共服务，但公共利益的分化极易导致公众政治思想和意识扭曲，影响政治和社会的稳定，从而不利于依法治国的推进。其次，地方政府重视转变与公众沟通方式，能够正确认识或克服传统行政的沟通障碍，可以降低传统科层制对沟通过程造成的信息截损，利于提升我国地方政府的管理能力，增强自身的行动力，感召力和公信力。再次，有利于提高决策的科学性与行政效率。凭借这种双向互动式沟通，可以提高公众参与社会治理的积极性，更好的表达出内心真实的诉求与政治价值取向。同时，政府通过此种沟通方式则可以获取民间最真实，可靠的信息，很大程度上可避免决策失误所带来巨大的社会成本和损失。最后，在当前社会治理的大背景下，有利于重塑阶层结构变迁过程中地方政府和公众的关系。随着政治经济体制改革，我国社会进入结构转型期，阶层分化逐渐加剧，为破除在社会治理过程中普通公众逐渐增强的社会治理参与意识与实际参与地方政府社会治理能力较低之间的矛盾，双向互动式的沟通方式可减少阶层间的摩擦，建立一个稳定的社会参与秩序，在地方政府和公民之间建立互动的调节关系。

二、当前构建地方政府与公众双向互动沟通机制存在的问题

十八大以来，随着社会管理体制的不断深化，地方政府行政管理体制的不断加强，我国地方政府与公众的沟通机制有了一定程度上的改善，表现在：上访人员不断减少，群体性事件通过协商机制得到有效调节，市长热线的开通，建立新闻发言人制度等等。此外，沟通的作用不断被公众认识，沟通的渠道和手段得到初步改善，地方政府与公众的沟通机制、沟通系统、沟通秩序逐步建立起来，尤其是政府与公民的平等对话协商机制。随着电子政务不断发展，地方政府不断更新与公众沟通的媒介，但由于社会发展与历史的原因，我国地方政府与公众的双向互动机制仍面临着以下问题：

（一）当前沟通的方式比较单一和落后

当前我国地方政府在社会治理过程中，对外发布信息的方式主要还是以传统的会议和文件为主，单一的信息传递渠道严重影响公众参与地方政府社会治理的步伐与热情。近些年来政务公开制度不断完善，但由于客观方面的原因，两者的双向互动式沟通机制仍处于建设的初步阶段，总体效用没有发挥到预期水平。当前，我国很多地方政府尤其是西部偏远地区的基层政府，政务网站内容更新滞后甚至处于停滞状态，地方基层政府运用网络意识较差，不善于利用最新最便捷的媒介与公众进行沟通，还是止步于传统“文山会海”的局限。新闻发言人制度和借鉴西方发达国家的听证会制度已经逐步建立并在社会治理过程中加以运用，但是由于社会和历史深层次原因，目前仍处于发展阶段。尤其是听证会的内容没有全部对公众公开，正面临严重的公众信任危机，听证制度有待进一步完善。

（二）信息异化和失真现象严重

地方政府与公众的信息沟通过程中，信息异化和失真现象比较严重。在沟通过程中，行政部门管理的环节较多，容易导致行政组织范围内沟通路径过长，从而使得沟通信息异化，甚至失真。一是信息总量过大时，所有有用的重要信息不能被接受者全部理解，接受者会根据自己个人选择和偏好，对信息进行筛选加工，降低信息的可信度，从而混淆视听，在信息传递过程中掺加“杂质”或忽略“精华”。二是地方政府和公众的互动过程中，由于编码或译码过程中，采用不一致的信息符号工具，从而造成信息的理解出现偏差，使沟通无效或产生沟通的负作用。三是由于沟通的周期较长，信息在长期传递过程中难免会异化和失真，同时，沟通渠道的单体运行使得信息不能及时反馈，从而导致信息的滞后，影响信息沟通的时效性和有效性。在有些地方基层政府，通讯条件的落后薄弱，单位距离相对分散，地方政府和公众的沟通就会有因此类障碍而扭曲信息等情况发生。［4］

（三）沟通过程中“噪音”影响较大

地方政府与公众沟通过程中所产生的“噪音”主要是指处于沟通过程的主体因自身所处体制或机制环境衍生出与沟通无关的信息或是对真实信息进行“再加工”。现实的“噪音”主要包括信息系统的高度行政化，沟通体制的官僚化和下级与上级沟通的心理障碍机制。第一，信息系统的高度行政化主要表现在：地方政府信息收集、发布与沟通部门是为政府服务，从政府的角度出发，受到政府上级领导的控制，信息沟通系统缺乏自主性和独立性，不能与公众进行信息真实性的互动，政府的决策者也难以鉴别信息的真伪。第二，基于社会治理的分工，在社会事务的管理方面，地方政府倾向于综合性管理，科层制下的垂直层级设计，造成政府与公众的沟通越来越局限于特定的层级和机构，进而导致信息传递的僵化，失去互动沟通的活力。第三，我国地方政府的各级机关就是信息传递过程中的主体，下级机关向上级机关传递信息时难免会“报喜不报忧”，一方面是下级机关为了让上级机关获取理想状态的信息，博得上级机关信任；另一方面上级机关为了得到下级机关工作的支持，相互迎合对方的心理需求，从而传达一些“变质”的信息，最终影响与公众沟通与互动的真实性。

（四）沟通主体和客体互动性不强

20世纪90年代兴起于英国的“第三条道路”理论认为发展新型的、民主的治理模式，要授权于民，建立完善的民主参与的基础和过程，构建包容、合作与互动型社会关系结构。而在当前的社会治理过程中，地方政府与普通民众的合作互动较少，互动的意识较低。一是上层的决策信息难以及时到达基层。由于目前我国仍受旧的行政体制影响，“官本位”思想难以及时消除，地方政府的决策信息公开化程度不够高，有些行政领导或行政机构处于自身利益考虑会及时截留或封锁对自己不利的信息，不公开于众。二是政府的决策领导层难以与公众零距离互动沟通。政府的决策领导由于公共事务较多，很难有较多的时间与公众“面对面”、“手拉手”的近距离沟通，即使是下基层调研，也会受到基层政府的“干扰”，把握不到真实的基层信息。三是公众从下往上的互动沟通渠道不畅通。当前，地方政府作为地方的公共权力行使者，具有权力行使的权威性，把控与公众沟通的渠道，即使是公众通过网络向政府上级提出意见和建议，也会被相关部门过滤，很难及时到得信息的反馈。

三、构建地方政府与公众双向互动式沟通机制的思考

（一）建立多通道信息沟通体制，促进沟通体系的畅通与多元化

建立多元、畅通的沟通渠道是地方政府与公众双向良性互动的前提。我国地方政府必须要破除信息沟通渠道单一，互动的形式化，沟通网络的不畅通。一是进一步完善电子政府平台。地方政府积极推进政务的网络公开化，及时更新政务信息，让公众有更多的机会了解政府作为和制度程序。2014年12月2日国务院办公厅印发的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》指出地方政府网站应完善信息内容建设工作，及时更新政府网站内容、准确发布信息、及时回应公民的意见和建议。二是非行政性信息系统，引入更多互动因子。建立非行政性信息主要是减少政府行为的影响，为政府决策提供信息支援，提高政府决策的科学性。如建立行政决策专家咨询制度，发挥民间“智库”作用，提高社会非政府精英阶层的参与度；积极发挥地方新闻传媒、网络传媒的影响力，力争发布最真实、最及时的信息，强化其媒介作用，衔接好地方政府与公众的互动机制。三是增强人民团体的职能，发挥非政府社会组织的作用。一方面，地方政府要赋予人民团体（如工、青、妇）实际职权，积极发挥人民团体与公众的桥梁纽带作用。另一方面，大力培育和发展非政府组织，促进地方政府的政策向下宣传和公众的诉求向上流动。

（二）完善信息传递法制和制度建设

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，法制的重要性提高到空前的高度。地方政府与公众双向互动式沟通只有在有效的法律、法规的保障下才能真正发挥其效用，否则只能是纸上谈兵。所以地方政府与公众沟通互动的工具、渠道、信息的发布与接收、互动的过程等一系列程序有明确的法律支持，使之制度化与常态化。一是《中华人民共和国政府信息公开条例》已经不能完全适应当前地方政府社会治理的需要，急需出台《政府信息公开法》，从法律上提高政府信息的公开程度和时效，确保公民的知情权与参与权；二是改善地方政府与公众互动的向度，完善新闻发言人制度。建立地方政府、公众和媒体之间良性的三角互动，从而有利于地方政府与公众的关系走向亲和，提高双方信任程度；三是提高地方政府与公民互动的频度，改革信访制度。一方面，地方政府要鼓励公众参政议政，监督其行为；另一方面，地方政府要经常倾听公众的利益与价值诉求，及时做出反馈。

（三）弱化信息沟通系统的行政化、形式化

有效的信息沟通系统是促进地方政府与公众之间的信任，降低社会治理成本的有效保障。传统的信息沟通系统受到官僚主义影响，官方行政色彩浓厚，大多数地方政府与公众的沟通主要出于“政绩工程”和“面子工程”，流于形式化，没有实质性沟通效果。双向互动式沟通机制是基于社会治理的共同需要，弱化地方政府的行政地位，与公众建立平等的沟通主体，信息传递脱离行政化，达到一种共享的状态。在沟通过程中需强调双方回应的时效性、信息传递渠道的多元化、沟通信息的真实性。因此要建立地方政府与公众实实在在的双向互动式沟通机制，一是要变革地方政府垂直的行政系统，建立扁平化的机构体系，减少信息传递的多余环节，提高信息流动的通畅性。二是建立“广报广听”制度，行政部门广泛向公众传递信息，把行政决策方面信息公之于众；广泛地从社会搜集信息即公众意见和建议，为正确决策提供参考依据。［5］三是建立多层次沟通互动网络体系。地方政府和公众沟通互动，除了传统的会议和文件，可积极创新沟通方式，如进一步完善接待访民与专线电话方式，及时更新政务信息，定期举行面对面座谈与交流，深层次挖掘政务微博在网络的辐射作用，定期与网民进行网上交流，大力发展当地新闻媒体的宣传作用等等。总之达到政府愿意、渴望与公众沟通和了解公众所想，公众可表达出内心真实诉求，并得到地方政府的有效回应的理想状态。

（四）更新地方政府的管理理念和模式

传统的官僚制行政模式将社会的管理活动分为管理者和被管理者，强调管理者对被管理的管理和控制，管理过程是以一种自上而下的管制，地方政府发出命令，公众必须遵循，两者是“管制—服从”型关系。而新型的社会治理模式要求地方政府要以公众为重心，与公众建立起“服务—协商”型的关系，更加强调政府为公众服务的职能。这种管理理念和模式的转变不仅需要地方政府转变自己在社会治理的角色，还需要培植公职人员与公众沟通互动的意识，尤其是沟通过程中的服务意识。这种理念和模式不仅需要地方政府工作重心从社会管制向社会治理与公共服务转变，还需要公职人员更新角色定位，由社会的管理者向社会的服务者转变。首先，地方政府要破除“官本位”思想，消除“地位优越感”和“权力优越感”，强化“人民公仆”意识，树立与民平等的观念，积极主动与公众沟通，虚心倾听公众的所需、所求和不满，并及时给予回应。其次，有效改革地方政府与公众沟通的工作程序和改变工作方法。尤其是在做出影响公众切身利益的公共决策时，地方政府通过各种渠道，积极主动收集公众的意见和建议，倾听他们的价值诉求与呼声。最后，树立拉近政府与公众之间距离的意识。意识形态决定着政府的作为，公职人员应放下官架，从办公室的“真空”中走向民间基层，带着了解公众真正需求和教育、引导公众的政治意识的目的而与公众进行互动式信息交流。［6］只有这样地方政府与公众双向互动式的沟通机制才能有效建立，公民社会才可能发展的更加成熟，政府与公民之间的合作路径才能不断多元化和有效。

参考文献：

［1］Robert Keohane and Joseph Nye1 Introduction, in Joseph Nye and John Donahue ed. Governance in Globalizing World［C］.1Washington: Brookings Institution Press, 2000.12.

［2］R.Rhodes. The New Governmance: Governance: Governing Withot Government［J］.Political Studies,1996(44): 652-667.

［3］张孝芳.善治理论与中国地方治理［J］.燕山大学学报, 2002(4):55.

［4］陈智凯.行政沟通中的障碍与对策分析［J］.经营管理者, 2012(13):92.

［5］新胜.我国行政沟通存在的问题与对策［J］.河南社会科学, 1998 (2):114.

［6］张玉强.实现政府与公众零距离的必要性及途径［J］.行政论坛,2004(1):46.

责任编辑：罗义

[作者简介]范小东（1990-），男，安徽肥东人，硕士研究生，研究方向：公共部门人力资源管理。

[收稿日期]2014-12-10

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1008-3537（2015）01-0033-05