“告官要见官”：行政首长坐上行政审判的被告席

“告官要见官”：行政首长坐上行政审判的被告席

文/张丽颖 本刊记者/明文

2015年1月30日庭审现场

向人大代表介绍行政机关负责人出庭应诉工作并征求意见

老百姓状告政府，打起“民告官”的官司并不鲜见，但是能在法庭上见到行政机关的“一把手”就属于比较稀罕的事了。不过近几年，北京市平谷区不少打过“民告官”官司的当事人，不论是普通村民、居民，还是村委会主任，在法庭上与坐在被告席上的局长、镇长乃至区长“过招”，还真不算是稀罕事了。

2011年6月，北京市平谷区法院公开开庭审理了原告王某等3人诉被告北京市平谷区人民政府国有土地使用权登记3案，时任平谷区区长张吉福作为被告法定代表人出庭应诉，并积极参加法庭调查、法庭辩论。这是北京市首例区长出庭应诉的行政案件。

2012年11月，时任区长张吉福再次坐到了被告席上，出庭应诉蒋里庄村委会诉区政府颁发国有土地使用证一案。

2013年11月，平谷区法院公开开庭审理原告何某、李某诉北京市平谷区人民政府颁发水域滩涂养殖使用证一案。被告平谷区政府代区长姜帆出庭应诉。

2015年1月30日，北京市平谷区王辛庄镇大辛寨村委会作为原告，把平谷区政府告到法院，要求区政府撤销被诉国有土地使用证。坐在被告席上的是第二次出庭的姜帆区长，审判长是平谷区法院院长祖鹏。

在平谷，除了区长出庭，区政府委办局以及乡镇都有行政首长坐在被告席上。据统计，近几年来，118件行政诉讼案件中，区政府、住建委、工商局、社保局、城管执法局、公安派出所、乡镇政府等机关 54位行政首长出庭应诉。

行政首长出庭 会不会仅仅是一个形式

行政首长出庭了，那他们在庭审时会发言么？说些什么呢？时任北京市平谷区区长张吉福在2011年首次出庭时，谈了区政府对案件的高度重视和积极准备及涉案国有土地使用证颁发的历史背景，表示了对原告合法权益的尊重和对群众选择法律途径解决问题的认可。

在第二次出庭时，张吉福区长对涉诉的行政行为进行了分析，他说颁证是合法的，但相关手续可能有所欠缺，在颁证过程中存在程序上的瑕疵。涉案土地是在上世纪90年代出让的，那时法律并不健全，只能做到整个颁发国有土地使用证的基本合法。

代区长姜帆出庭时积极参加法庭调查、法庭辩论，他在最后陈述阶段表示，被告在颁发被诉许可证的过程中依法依规进行，但原告在庭审过程中对被告的执法程序提出异议，这提醒行政机关及时发现工作中存在的疏漏、及时完善工作机制，推进依法行政和法治政府建设，被告将尊重法院对此案的判决。

而参加完庭审后，这些“一把手”的感触也是很多。

张吉福区长第一次出庭后表示，出庭应诉是行政首长学习法律、熟悉法律、掌握本机关执法情况的好机会，以往政府消极应诉的主要原因，是我们一些领导干部还没有真正树立法律面前人人平等的意识，还没有把自己从“官”的位置上放下来，爱面子，怕献丑,说到底都是官本位的意识在作祟；实践证明，放下架子，以平等的心态坦然面对“民告官”，有利于打造责任政府、法治政府的形象，赢得群众的信任、维护政府的权威，进而有利于进一步推进全区法治化进程。

平谷区人力资源和社会保障局局长刘忠出庭后对记者说，“当了20多年的处级干部自以为驾轻就熟，但第一次上被告席前竟两夜没睡好。庭审过程中辩论激烈，原告律师对我们工作过程细节的挑剔让我脸上火辣辣的，但法庭程序严谨规范，不管输赢我都服气。”

2011年6月30日，时任平谷区区长张吉福出庭应诉

2013年11月21日，时任平谷区代区长姜帆出庭应诉

平谷法院在2013年北京市法院行政审判工作座谈会上做经验介绍

庭审现场

“见了官”的原告说：切实感受到了重视和尊重

在法庭上与区长“对垒”之后的蒋里庄村委会主任张满贵接受记者采访时说，开庭那天，我走到法庭刚坐下，抬头一看，大吃一惊，坐在对面的不是电视上才能看到的张吉福区长吗？哪儿有当官的会出庭，更何况一区之长呢！但是没错，确实是区长。法庭上，区长耐心地听我们说我们的想法和要求，认真回答审判长的提问，态度非常诚恳。其实我想，区长能放下架子亲自来，就说明政府对老百姓的事儿确实很重视，给了我们据理力争、平等对话的机会，即使案子输了我们也服气。但是更没想到的是我们胜诉了，法院当庭宣判，撤销了区政府为金庄公司颁发的国有土地使用证。张区长在听了判决之后，表示尊重法院的判决。事后区政府又继续对我们土地使用问题进行了专门研究。

张满贵说，之前，总觉得民告官底气不足，老百姓弱势，而政府强势，现在，我们扬起了头，与政府一把手对薄公堂，据理力争，我们实实在在感受到了什么叫法律面前人人平等。其实，我们的期望并不高，只要我们的说法有人重视，我们的事领导能管就够了，区长出庭，让我们切实感受到了重视和尊重。现在我们区民告官的案子一把手都能出庭应诉，我们觉得特别好，眼前看的是区长，而背后是行政机关执法为民的务实姿态，是行政机关与民沟通的诚意，是行政机关维护群众权益的坚定决心，我相信，凭着这样姿态、诚意和决心，必将赢得群众更多的信任和理解。

行政首长出庭 打赢官司的多么

以2013年为例，除涉及市级行政机关以及未开庭案件外，平谷区行政诉讼案件中，行政首长均能主动出庭应诉，其中行政首长出庭应诉案件中败诉案件占25%。

前面提到了，2012年11月张吉福区长第二次出庭的案件，被告行政机关被法院判决败诉了。蒋里庄村委会发现村里的一块土地被区政府以颁发国有土地使用证的形式给北京金庄经济开发公司使用，村委会以合法权益受损起诉区政府，要求法院撤销涉案土地的国有土地使用证。法院认为平谷区政府在颁证时，审核土地时间在程序上前后倒置、地籍调查内容审核意见不全面，违反了法定程序，应予撤销。金庄公司与原平谷县土地管理局签订了《北京市国有土地使用权出让合同》，且支付了土地出让金，其合法权益也应得到保护，平谷区政府应采取相应的补救措施。

当庭被判败诉后，张吉福称，此次区政府败诉，并不是给政府抹黑，政府也应有平等心态，将按照判决积极采取补救措施。如果第三人需要用地，区政府可以通过其他途径来为其征地，如不需要用地，该赔多少赔多少。宣判后，区政府积极采取了补救措施，各方当事人均未上诉，案件得以实质性化解。

2013年11月，时任代区长的姜帆首次出庭应诉的案件，政府也败诉了。

平谷区东高村镇普贤屯村民何某某、李某某因不服区政府向董某某颁发的水域滩涂养殖使用证，将平谷区政府起诉至平谷区法院。法院审理后认为被告执法程序违法，判决撤销了被告核发的水域滩涂养殖证。该案宣判后，代区长姜帆部署了败诉案件专题分析，要求法制办认真总结行政机关执法的问题和不足，并提出了具体整改举措。

行政首长出庭后行政执法有什么变化

行政首长能够出庭，进而能够在法庭上出声，那么，除了当事人感受到受到尊重以外，对于政府的行政本身能不能出效果呢？

平谷区政府领导认为，推进行政首长出庭应诉是改变行政机关形象的“面子”工程，也是促进行政纠纷实质性化解的“里子”工作，同时也在促进依法行政、提高执法能力、从源头减少行政案件以及促进纠纷和谐化解等方面发挥作用。

行政首长出庭后，能够加强行政协调，促成原告主动撤诉。例如，在王某等三人诉平谷住建委拆迁行政裁决案件中，被告主管副职领导出庭应诉并在庭后积极配合法院工作，加强与原告和第三人的协调，成功促成3位原告主动签约并撤诉，既保障了拆迁工作的顺利进行，又维护了被拆迁人的合法权益，避免了群体闹访事件或者其他不稳定因素出现，实现了行政纠纷的实质性化解。

“一把手”出庭，还有助于完善工作细节，提升执法水平。例如，在刘某诉某镇政府土地行政裁决案件中，被告新上任镇长亲自出庭应诉，在庭审中了解到镇政府工作人员的调查笔录记载内容存在瑕疵、现场勘查图制作不规范等细节问题后，庭后主动与法院沟通详细询问法院在完善执法细节上的意见与建议，并积极部署改进措施，目前该机关执法程序日益规范，执法水平得到了提升。

行政首长出庭应诉后，一般会通过召开座谈会、总结会等形式，总结行政执法和行政诉讼中发现的问题，有针对性地加以整改，进一步提高行政执法水平。近几年，平谷区行政机关败诉率大幅下降，从10年前的30%-40%，下降到现在的6%～7%。

从政府的角度，行政首长出庭应诉以点带面地推动了各级各部门领导干部法治思维的形成,提高了领导干部运用法治思维、法治方式分析问题、解决问题的能力。4年来平谷区行政机关负责人出庭应诉案件超百件，每一次出庭都是一次深刻的法治理念教育，都会引起行政机关负责人对依法行政中存在问题的反思，对行使和运用行政权力的审慎。通过出庭应诉，全区领导干部学法、用法已经成为一种习惯，运用法治思维、法治方式化解矛盾、促进发展已成为该区领导干部的共识。

从告官不见官到行政首长出庭：破冰、推进与细化

破冰：打破“告官不见官”的僵局

北京市平谷区法院对2006年至2010年行政首长出庭应诉情况进行调研，发现平谷区行政首长出庭应诉情况不容乐观，一是出庭应诉率极低，近5年行政首长应诉率仅为2.45%；二是一把手不出庭，这5年中无行政机关一把手出庭应诉的案例；三是多数出庭领导不了解案件事实，不能在庭审中发挥实际作用。这些情况影响了行政机关的形象和依法行政水平。告官不见官的难题不仅在平谷，在北京、在全国范围内，都是行政诉讼中老大难的问题。打破“告官不见官”的僵局，推进行政首长出庭应诉，成为平谷法院自我加压、改革创新的工作目标。

在谋划推进行政首长出庭应诉工作之初，平谷区法院确立了“党委领导、政府主导、法院推进、司法行政互动”的工作思路。“政府主导”主要是指政府从加强法治政府建设、提高行政应诉水平的角度，建立行政首长出庭应诉工作的规章制度。“法院推进”主要是指法院从延伸审判职能、推进依法行政的角度，健全推进行政首长出庭应诉工作的保障措施。“司法行政互动”主要是指政府和法院加强沟通协调、信息互通、强化考核，确保行政首长出庭应诉工作取得实效。

2011年1月平谷区法院向平谷区政府发送司法建议，建议平谷区政府建立行政首长出庭应诉制度，将行政首长出庭应诉情况作为对行政机关考核的一项重要指标，促进平谷区行政首长积极出庭应诉，提高依法行政水平。该司法建议受到了时任平谷区区长张吉福的高度重视，并获得时任常务副区长姜帆的重要批示,“请法制办研措意见”，责成区政府法制办对行政首长出庭应诉工作认真加以研究。

平谷区法院原党组书记、院长赵军在平谷区人民代表大会常务委员会上，就改进行政首长出庭应诉工作机制提出意见和建议，并请区人大帮助协调解决与督促落实，在区人大常委会的督促下，行政首长出庭应诉工作建议被纳入到区人大年度工作计划。

2011年5月，平谷区政府出台了《北京市平谷区人民政府关于加强行政首长出庭应诉工作的意见》。该《意见》明确了行政机关负责人，是指行政机关的法定代表人，强调了行政首长出庭应诉工作的重要性，列举了行政首长应当亲自出庭应诉的6种情形：（一）本单位本年度发生的第一起行政诉讼案件；（二）案情重大、复杂，社会影响重大的行政诉讼案件；（三）涉及群体性纠纷的行政诉讼案件；（四）人民法院建议行政首长出庭应诉的行政诉讼案件；（五）上级行政机关要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件；（六）行政首长认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。

推进：平谷区法院的系列举措

平谷区法院采取一系列举措，配合区政府相关制度的落实。法院举办法院开放日，组织行政机关一把手旁听行政案件的审理，并发送了行政审判相关材料；建立了与政府及其职能部门以及其他行政机关的联席会议机制，加强司法与行政的良性互动，力求达到既延伸行政审判职能，促进依法行政，又可以有效维护司法权威，促进各机关对司法的理解和信任的效果。

平谷区法院还制作了多种样式《关于行政机关负责人出庭应诉的提示函》，在送达被告法律文书的过程中一并送达，方便行政首长及时掌握行政案件情况，并积极出庭应诉。

为确保行政首长出庭出声出效果，平谷区法院在庭审前增设介绍负责人出庭环节，由审判长介绍出庭应诉的负责人职务、出庭原因；庭审中增设负责人独立发言环节，由审判长根据法庭调查和法庭辩论情况在当事人最后陈述前，引导负责人就原告诉讼请求、行政机关执法情况及协调化解案件等发表意见；在庭审后增设评价反馈环节,向区政府法制办通报负责人是否准时出庭、是否对原告进行解释说明、是否发表辩论意见等情况，加大考核力度。

平谷区法院开展对行政首长回访工作，建立了行政首长出庭应诉情况定期通报制度。通报的形式包括每月案件通报、每季度数率表格及分析、年底发送的《行政案件司法审判年度报告》以及区政府法制办要求的其他形式的数率或详情通报。

细化：确保效果利于推广

2012年平谷区法院在实践调研的基础上，与平谷区政府法制办多次沟通，促成区政府出台了具体的《行政应诉工作规则》，该文件明确规定了除行政机关一把手出庭应诉的情形外，委托代理人中应当至少有一名本行政机关的行政副职出庭应诉。

2014年4月，平谷区法院制定了《北京市平谷区人民法院推进行政机关负责人出庭应诉工作办法》，从庭前准备、庭审规范、庭后协调等方面就审理行政首长出庭应诉案件进行了可操作性规定，平谷区法院推进行政首长出庭应诉工作从经验做法上升为制度规范，为其他法院推进该项工作提供了参考。

2014年11月1日，全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，其中的亮点之一，便是规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。专家认为，修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

2014年12月19日，在参加完全国法院行政审判工作视频会议后，平谷区法院院长祖鹏强调，要深入学习新修订的行政诉讼法，结合平谷的具体实际，继续保持行政机关负责人出庭应诉工作在全市领先的优秀成果。

我们有理由相信，今后在“民告官”的庭审现场，会越来越多地出现行政首长的身影，不仅不限于平谷，也不限于北京。

责任编辑/唐明