农村融资困境，何去何从？——基于吉林省九台市农村金融改革调研数据①

黄 硕，高悦书

（长春金融高等专科学校 会计系，吉林 长春 130028）

一、调研背景

农村金融一直是我国金融体系中的薄弱环节，是影响和制约农业、农村经济发展的一个突出问题，也是当前中国金融改革的重点之一。而农民融资困难的问题尤为突出，一直是业界研究的重点问题。恰逢中国金融教育基金会举办以“普惠金融”为主题的大学生暑期社会实践活动，故选取吉林省九台市为调研试点，针对农村金融改革，尤其是针对解决农村融资困难的问题开展为期一周的实地调研活动。

（一）九台市介绍

九台市是地处国家长吉图发展战略、长吉一体化战略、东北开发开放战略三大战略核心叠加区的节点城市，经济环境及金融基础优势明显。九台市先后获得国家、省市评选国家重点商品粮基地、全国生态农业示范县等称号，是吉林省中等生态经济示范城市和长春地区重要的农副产品集散地。全市有13个建制镇、2个民族乡、3个街道办事处、310个行政村，总人口83.5万人，其中农业人口65万人，约占总人口的四分之三，农业金融需求旺盛。截至2012年末，全市地区生产总值达到360亿元，比上年增长22.4%；一般预算全口径财政收入突破23亿元，比上年增长26%以上，其中，本级财政收入突破15亿元，比上年增长31%以上；全社会固定资产投资完成204亿元，比上年增长34.2%；城市居民可支配收入达到17 820元，比上年增长20%；农民人均纯收入达到9 730元，比上年增长15%。

2011年12月，农业部、中国人民银行等四部委批准了全国6个农村改革试验区和试验项目，吉林省九台市作为东北地区唯一一家承担农村金融改革试验任务的县级市，重点开展“农村金融体制机制改革”项目试验，主题为农村金融改革。承担农村金融改革试验任务，主要目的就是要提高金融机构服务水平和金融产品创新能力，重点突破农村融资困境，以期推动农业产业化、集约化发展，积极稳妥推进城镇化建设。

（二）调查途径介绍

本次调研采取发放问卷和访谈相结合的形式。问卷设计主要针对农民群体。访谈分为个人访谈和座谈会两种形式，个人访谈主要针对银行经理或信贷员，座谈会主要是与九台市金融改革委员会、金融办、各家银行和小额贷款公司的高层领导开展会谈了解情况。

调查问卷分为三大部分，35个问题。第一部分为基础农民信息，第二部分为农民的金融需求，第三部分为农民小额贷款的实际状况。发放问卷200份，收回有效问卷197份。

二、调研分析

（一）基础金融服务

近年来，在党中央、国务院确立的“面向三农”市场定位和有关政策要求下，九台市金融办联合各家银行机构认真履行服务“三农”社会责任，充分发挥各自惠农产品、科技和网络优势，在九台市农村地区大力推广现代电子化信息设备，提供基础金融服务，探索出银行服务“三农”的新模式。例如，以九台市农商行为代表，大力推广惠农创新金融产品，如“农贷通”系列贷款，一共五大项，包括给种植粮食农户提供购买生产资料用的“粮满仓”农户粮食种植贷款，给种植蔬菜农户提供棚膜蔬菜种植等需要购买的生产资料的“菜农乐”农户蔬菜种植贷款，给种植农林特产农户提供购买种子、农药、化肥和管理、销售、雇工等方面的“特产宝”农户特产种植贷款，给从事养殖业农户提供购买种雏、仔畜、鱼苗、饲料等资金的“畜牧丰”农户养殖贷款，给有购买农业机械需要的农户提供“农机宝”的农业机械贷款等等。

九台市各家银行在对农民贷款和网点布局建设上实行“下沉服务”。在对农民的贷款方面，遍布全市18个镇和街道办事处，截至2013年末，累计涉农贷款总计6.6亿元。在对农村金融基础服务设施建设方面，基本实现了九台市各村ATM全覆盖。具体情况如表1所示。

表1 2013年九台市农村金融服务机构基本情况表（截至2013年末）

（二）从农民视角

1.农民的资金需求和来源

从文件阅读和实地调查的总结来看，农民的贷款需求主要有两大方面，即生产性支出和非生产性支出。生产性支出主要是为了从事农业生产、林地开发、畜牧养殖等活动而需要花费的资金，例如购买种子、农药、化肥、饲料、农业机械和雇佣人工等等。非生产性支出主要包括教育支出、医疗支出、生活必备品支出、婚丧嫁娶支出等。

农民贷款的来源主要有三大方面：首先是银行贷款。银行贷款虽然手续繁琐，但贷款额度较大，可以满足农民大额的贷款需求，但由于担保问题和利率高，对农民来讲还是有障碍，属于“可遇而不可求”的状态。其次是亲戚朋友借款。这类借款一般障碍小，到款容易，利息低，但额度较小，很难满足大额的贷款需求，且受到农民自身人脉资源限制。第三是民间借贷，俗称“抬钱”。这类贷款没有额度限制，申请手续不复杂，但利息负担最大，有很大的还款压力，还容易产生社会问题。

2.农村信贷特点

首先，农村的银行和其他金融机构（如小额贷款公司）分布不普遍，农民的可选择性不多，在贷款上也没有利率的比较，只要能申请成功就可以。其次，由于农民的收入不稳定，没有适合的抵押品，故贷款申请困难。第三，银行为了规避风险往往要求农民提供繁复的贷款手续，贷款门槛较高，给农民的贷款带来不便。于是非正式信贷盛行，例如亲属朋友之间的免息或者低息借贷，一是可以降低信息不对称带来的风险，二是贷款相对容易且还款情况良好。

3.九台市农民贷款情况

根据调查，九台市兴隆镇受访的农民中，有69%的农户有贷款需求，额度从3 000元至20万元不等。其中10 000——30 000元额度区间的需求比例最大，约占79%。在有贷款需求的农户中，其中81.1%的农户用款需求是生产性支出，教育支出为16.7%，医疗支出为20.3%，生活必备品支出为9.6%，婚丧嫁娶支出占3.1%。在总体的贷款情况数据下，我们的问卷又细化到了不同种借贷需求下的具体情形，设置开放性问题，如：“这部分贷款您用来做什么？”调查结果显示，21.5%的农户用来购买农业机械设备，6%的农户用来大批量承包其他农户的土地，67.4%的农户用来购买种子化肥等生产资料，3%的农户要开展第二产业，例如开办小超市等。从调查结果分析，生产性支出占农民贷款需求的很大部分，这与农村的经济背景是相适应的。

农民的生产性支出贷款来自银行贷款的比例占90.6%，其中财政直补担保贷款①财政直补担保贷款：指以国家财政每年发给农民的粮食直接补贴为担保物，向银行申请的贷款。超过一半，其余为个人贷款或联保贷款。非生产性支出的贷款主要来源于亲戚朋友借贷，约占89%。两类支出的贷款来源与民间借贷的比例约为15.1%。由此可以看出，为了使扩大再生产的资金能得到满足，银行贷款应是主要来源，这就需要解决农民从银行贷款难的问题。

（三）从银行视角

农村信用合作社在中国农村地区具有广泛的分支网络，其性质决定了这个机构的主要任务在于为符合条件的中国农村家庭提供价格合理的贷款。但是由于其具有一定政策性银行的性质，信贷表现一直不尽如人意。归纳来看，主要表现在以下几个方面：

1.涉农贷款数据上的不良表现

根据对九台市各家商业银行领导和信贷人员的访谈，农村现阶段贷款需求量大，银行为了保证资金安全，降低贷款风险，必须花费很大的成本去建立农户的信用档案，尽最大可能降低贷款的交易成本。而且，对于农户的贷款，银行的回报率很低，这和建立农户信用档案所需要付出的巨大成本相比差距较大，银行因此望而却步。第三，农户的不良贷款率有上升趋势。以九台市农行为例，2011年农户的不良贷款率为3.5%，2012年农户的不良贷款率为5.3%，2013年农户的不良贷款率上升至9.6%。由小见大，这种现象挫伤了银行发放涉农贷款的积极性。

2.银行的“喜商弃农”

银行是自负盈亏、自主经营的盈利性企业，由于资金有限和出于资金流动性的考虑，加上商业银行趋利的本能，九台市的银行在吸收完农村的流动资金后，将其投向市内实体企业或商户，因为他们的盈利性强，且容易监督。这在一定程度上导致了农村资金外流，对农民的贷款需求帮助甚小。

三、九台市农村金融改革亮点

（一）九台市农村金融改革亮点之一——蔬菜大棚项目贷款

九台市农村改革试验区办公室按照实验方案对蔬菜大棚项目建设进行了任务分解，由建行、农行、农商行负责执行探索、总结金融服务该项目情况。2012年试验区启动后，三家银行对该项目都进行了论证。

1.九台农商行在兴隆、卡伦、纪家和上河湾等乡镇开展了兴农蔬菜大棚贷款项目试点，从经营蔬菜大棚的农户中，积极选择示范户，搭建合作平台，给予信贷支持。目前，农商行已发放兴农蔬菜大棚贷款450万元，有效地满足了农户的资金需求。根据前期试点工作中的实际情况，农商行进一步理顺贷款手续，规范授信流程，由总行进行集中评估、集中授信，确保试点工作稳步开展。2014年，农商行将在原有4个试点乡镇的基础上，再增加波泥河、龙嘉、东湖、苇子沟、其塔木、沐石河等乡镇，蔬菜大棚贷款投放力争达到5 000万元。

2.九台建行开办了“兴农——通富”棚膜蔬菜贷款项目，已经做了设想和规划；并且开办了“三农”金融政策支持项目的粮食收储企业贷款，涉及企业约10户，贷款金额1亿元，粮食周转量约20万吨。

3.农行计划在卡伦等乡镇开展的大型蔬菜大棚建设项目正在论证中。

（二）九台市农村金融改革亮点之二——财政直补担保贷款

缺少有效抵押物一直是农民获得贷款的难题。为破解这一难题，2012年，九台市试验区探索了以农民直补资金担保向银行贷款的办法，由农业银行、邮储银行、农商行为主要试点单位，授信额度以直补资金为基数，贷款额度最高可放大到10倍，贷款利率在人民银行规定的基准利率基础上仅上浮30%，是同业中个人类贷款利率较低的一个贷款品种。该贷款准入门槛较低，办贷手续简单，所有享受国家粮食直补和农资综合补贴的种粮农户，均可自主申请贷款，无须提供其它担保，一家一户就可以独立申请，而且金融机构能够实施以村屯为单位的集中、批量、集约化服务，在更大程度上满足了农户的资金需求。

惠农补贴抵押贷款，农户可以随借随还，既可满足农民开展传统种养业的资金需求，也可为扩大再生产提供资金支持。这在一定程度弱化了扶持“三农”信贷资金的风险，提高了贷款到期归还的可能性，可以继续扩大贷款范围。这在不增加财政支出的情况下，通过政策杠杆作用，通过“直补保贷款”撬动支农信贷资金以及其它信贷资金投向“三农”，对于改善农民生活、完善农业基础设施、提高农业抗灾能力、满足农民生产和消费资金的需求、支持农村经济发展，都起到了重要作用。

农行九台支行2012年与18个乡镇和设有办事处的220个行政村签订了“农户综合直补担保贷款”协议，全市有10个涉农网点，41名客户经理办理相关业务，为9 730户农户投放贷款13 693万元。经过两年多的试验，九台农行共向15 085户农户发放粮食直补贷款23 767万元，截至目前，12 265户农户贷款余额16 793万元。邮储银行九台支行利用各种方式向广大农户进行宣传，组织召开粮食直补贷款推介会，在村小卖店设立粮农宝贷款服务站，有贷款需求的农民可到服务站登记，服务站负责联系，信贷经理指派信贷员上门办理。该行还在其塔木镇建立了信贷服务中心，辐射周围5个乡镇，在方便业务受理的同时减轻了老百姓往返路费的经济压力，2012年共计向全市5 400个农户投放粮食直补贷款6 432.88万元。九台农商行2013年累计发放直补保贷款102笔共计1 388万元，为农民发展种植业和养殖业等方面提供了信贷支持，有效地解决了农民普遍缺少有效抵押物的难题，受到广大农民的好评。

2012年末，全市累计发放直补保贷款8 209户，贷款总额达18 881万元。2013年末，贷款余额累计达到25 865万元。2014年一季度新投放1 741.55万元，目前已累计投放惠农补贴抵押贷款31 317万元，同比其它方式贷款可为农户减少贷款利息累计达到1 174万元，并为三家金融机构增加收入6 500万元，试验取得了成功，具体操作模式已成功上报国家试验区主管部门。惠农补贴抵押贷款已成为试验区金融部门一个新兴的、有潜力的信贷产品。惠农补贴抵押贷款的实施，促进了试验区金融服务“三农”的广覆盖。

（三）九台市农村金融改革亮点之三——土地流转收益保证贷款

农村“土地流转收益保证贷款”是指在不改变农村土地所有权性质，不转移农民土地耕种权和农业用途的前提下，依据农民依法在本行政辖区内经乡镇或相关部门审查、登记备案后取得的农村集体土地承包经营权，以所产生的收益作保证，将农村土地经营承包权拟流转到具有农业经营能力的农业发展公司，即“物权融资农业发展有限责任公司”，“物权融资农业发展有限责任公司”出具愿意与农民共同偿还借款的承诺，向金融机构申请融资的信贷方式。

根据吉林省相关的文件要求，九台市“农村土地承包经营权确权登记”工作于2014年初在胡家乡启动试点，土地承包经营权证书即将核发，为土地流转收益保证贷款抵押提供了试验素材。

据调查，对“土地流转收益保证贷款”项目的运作模式，九台市金融机构比较认可。目前农业银行已经积极介入此项工作，并多次到九台市试验区办公室了解此项工作情况，正在积极探索农户这项新的融资途径。市农业银行正在与上级行沟通，制定和完善“土地流转收益保证贷款”的操作流程，待政府的试点方案正式出台后，在最短时间内发放贷款。同时，市农业银行还准备加大业务培训和辅导的力度，把“土地流转收益保证贷款”变成农行“惠农补贴抵押贷款”外的另一个拳头产品，在保证可开展的条件下，力争2014年投放5 000万元以上贷款。

（四）九台市农村金融改革亮点之四——小额贷款公司强势启航

自2012年国家政策向大力发展农村金融机构倾斜后，九台市小额贷款公司发展规模逐渐壮大。目前，九台市已有的7家小额贷款公司，包括诚通小额贷款公司、丰元小额贷款公司、金联小额贷款公司、农商小额贷款公司、浴乐小额贷款公司、商信小额贷款公司、健腾小额贷款公司，注册资金共1.4亿元。在贷款原则上坚持“小额、分散”的经营原则，在贷款理念上秉持“与客户共赢”的服务宗旨，为当地“三农”、小微企业、全民创业提供了有效的信贷支持和服务。7家小贷公司所发放的贷款有超过50%为信用贷款，解决了金融机构贷款门槛相对部分贷款者要求过高的问题，若加以有效管理，必将对金融市场良性竞争起到促进作用。

截至目前，7家小贷公司的资产达15 803万元，实现营业利润1 122万元，净利润833万元，2014年一季度营业收入371万元，同比增加56万元。期末贷款余额13 500万元，已向第一产业发放贷款7 425万元、第二产业发放贷款2 037万元、第三产业发放贷款3 208万元。在发放的贷款中，发放个人贷款9 750万元、企业贷款4 941万元、信用贷款2 782万元、担保贷款9 264万元，现已成为县域经济发展中的一支新生力量，在银企金融合作中正在发挥积极作用。

九台市通过在全市及农村合理有效地布局村镇银行和小额贷款公司，使支农资金从不同层次、不同方面满足了农户生产生活需求，解决了相对薄弱的小微企业的资金需求，降低了准贷门槛，培育了新的客户群体，扩大了金融服务“三农”的覆盖面，无产权信用贷款得到有效发展，基本解决了“三农”发展多元化资金需求，开创了农村金融管理的新模式，从一定程度上解决了农民融资难的困境。

图1 三大产业发放贷款饼状图（万元）

根据《吉林省人民政府办公厅关于转发省金融办等部门吉林省土地收益保证贷款试点工作方案的通知》的文件精神和《九台市土地收益保证贷款试点工作方案》，为把土地收益保证贷款试点工作开展起来，立“九台市物权融资农业发展有限公司”由吉林九富资产经营管理有限公司出资成立，其性质是国有独资公司，其主要职责是为金融机构向农民贷款“架桥铺路”。当农民正常归还金融机构借款后，“物权融资农业发展有限责任公司”与农民达成的土地流转合同可以解除。当农民没有按时偿还金融机构贷款时，“物权融资农业发展有限责任公司”将获得的农民土地承包经营权另行发包，将发包获得的款项归还金融机构贷款，待新的承包人承包期限届满后，土地承包经营权再退还给原土地承包人。

（五）九台市农村金融改革亮点之五——政府对金融机构的大力扶持

九台市委、市政府出台了《关于突出发展民营经济的实施意见》，制订了各种相关奖励政策，对投放农村贷款连续两年增幅达到规定比率的金融机构，政府给予一定额度的奖励；人民银行九台支行也制定了对金融机构考核的激励政策。优惠政策的出台调动了域内金融机构支持地方发展经济的积极性，控制了资金外流趋势，新增存款投放地方经济发展的额度进一步扩大，拉动地方经济发展的能力逐渐增强。

人民银行九台支行积极落实县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款的激励约束措施，自2011年起，开始对辖区法人机构新增贷款占新增可用存款比例情况进行考核，考核结果报总行核准：九台龙嘉村镇银行2011年为311%，达标，2012年为46%，未达标；九台农村商业银行2011年为99%，2012年为80%，均达标。按总行审核结果，对考核达标的九台龙嘉村镇银行、九台农商行、九台农行“三农金融事业部”（总行统一考核）给予降低存款准备金率1个百分点的优惠政策。自2013年3月25日起至2014年3月24日，给予达标的九台农行“三农金融事业部”降低存款准备金率2个百分点的优惠政策，有效调动了涉农金融机构支持当地农村经济发展的积极性。

表2 政府对达标的涉农金融机构给予优惠扶持政策

政府出台相应政策措施对村镇银行予以扶持：一是政府对设立的村镇银行所涉及的土地、房产交易及租赁等方面提供便利条件；二是政府在村镇银行设立运营初期，比照国家扶持农村信用社政策，借鉴外地好的做法，对营业税、所得税实行适当减免；三是争取人民银行、银监局、土地、税务、工商、房管等有关部门对于新设立村镇银行的有关程序及涉及事项提供便利；四是积极鼓励村镇银行在条件成熟的乡镇设立支行。政府鼓励支持具备资格的企业或自然人经小额贷款公司主管部门批准，依法设立小额贷款公司。成立的小额贷款公司与村镇银行享受同等的扶持政策。

四、问题探析及建议

（一）问题探析

1.农民大额贷款担保困难

虽然九台市农民贷款担保物有所创新，例如以财政发放的直补款和土地流转收益为担保物，这个形式上的创新给农民贷款提供了新的担保模式。但也存在着一些问题，例如财政直补贷款增大了银行与政府沟通的成本。土地流转收益贷款中存在着土地确权的难题。

2.农民小额贷款额度小、期限短

农村信用社发放的小额贷款审批手续简单、无需担保、放贷时间短，因而成为农民最容易拿到的贷款。农民对其评价良好，短时间内能迅速解决农民小额资金需求。但是小额贷款额度仅为3万元，期限为半年到一年，对农民小规模的扩大再生产会有所帮助，但对于大额的资金需求来说却远远不够，而且期限短，农民的还本付息压力太大。

3.民间借贷行为盛行

农民贷款抵押物的普遍缺乏，使得商业银行面临较高的交易成本，这提高了商业银行进入农村小额信贷市场的风险，从而在客观上就导致了民间借贷行为在农村金融市场的盛行。尽管政府部门也认识到民间借贷能够缓解农民资金匮乏的难题，但是在开放民间金融机构时仍持颇为谨慎的态度。这是因为农村小额贷款市场面临的民间利率过高、农户的金融风险以及资金逃离三个难题，提高了农村金融市场的交易成本和管理费用，导致正规金融部门不愿将资金投向农村市场。

（二）九台市金融改革的建议

1.抵押物创新

从现今农村小额贷款的两难困境上可以看出，解决该困境的最佳方案是促使正规金融部门以低于民间利率水平将资金贷给农民。正规金融部门进入农村小额贷款市场的先决条件是降低农户和银行之间较高的交易费用。九台市创新的财政直补担保贷款的优势主要表现在:

第一，降低银行的搜寻成本和监督成本。由于银行不用担心利息和本金的风险，即贷款的年息和每年的利息如果农户不还贷，政府一定会把直补的钱划到银行的账户上，这使得银行没有了后顾之忧、节省了较高的搜寻成本和监督成本。第二，降低了风险成本。按照传统的借款模式，即使银行付出了搜寻费用和监督费用，也不能避免农户的逆向选择和道德风险所带来的成本。直补担保贷款制度降低了出现风险成本的概率，因为农户如果出现了逆向选择和道德风险的意愿，银行也没有本金和利息的损失。唯一能出现逆向选择和道德风险的条件是，民间贷款的利息远远高于直补贷款担保的利息，出现了套利的可能。可是，直补担保贷款制度主要面向粮食主产区的农户，套率的机会微乎其微。第三，降低了民间利率。农村金融市场资金缺乏的困境大大缓解后，农村民间金融市场的利率也必然会降低。显然，这能够为增加农民收入、促进农村发展奠定良好的基础。

2.拓宽小额贷款的额度和适用范围

虽然农村信用社在对农民的小额贷款方面承担着很大的风险，但是为了切实地惠农助农，小额贷款的额度、适用范围是在政策许可的前提下进行调整，拓展运作空间。首先，政府牵头与人民银行合作建立农民信用档案，根据农户资金的不同需求，不同的信用登记，采用不同的授信方式和授信额度，对于信用良好、收入稳定的农户上调贷款额度，期限适当延长。其次，扩大贷款的用途，拓宽领域，降低门槛和扩大服务层次，从扩大农业生产领域延伸到农民的二次创业，从总体上解决农民用款的资金需求。

3.小额贷款公司的发展

小额贷款公司的发展离不开政府政策上的扶持。财政应给予税收减免和优惠政策。以财政性资金作担保，打破农民在贷款上的劣势印象；同时政府可以在财政资金中抽调一部分设立农业生产基金，为农民贷款打开道路。

［1］董志勇，中国农村信贷情况初步统计——来自“北京大学—花旗银行”农村金融调研的证据［J］.技术经济与管理研究，2010，（1）.