吉林省地方政府融资平台改革与融资对策研究

吕鹰飞

（1.长春金融高等专科学校 金融系，吉林 长春 130028；2.吉林省金融文化研究中心，吉林 长春 130028）

吉林省地方政府融资平台是伴随着我国财政体制改革产生和发展起来的，对支持地方经济发展做出了重要贡献。融资平台集融资、建设、经营和债务偿还为一体，代替地方政府进行直接和间接融资，较好地解决了基础设施建设庞大的资金需求。但是，随着地方经济的快速发展，盲目建设的项目也大量增加，地方政府融资平台的过度与无序发展为政府积聚了大量的债务风险。［1］党的十八届三中全会确立了我国财税体制改革的总体目标，要求建立规范的地方政府投融资制度与实现现代化相适应的现代财政制度。“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发［2014］43号）、“国务院关于深化预算管理制度改革的决定”（国发［2014］45号）要求融资平台改革剥离政府融资职能、债务纳入政府财政预算，为地方政府举债融资、债务管理和运作勾勒出了新框架和规则。目前，吉林省的融资平台总体上贷款规模可控、贷款期限结构和资金投向分布合理，为融资平台改革并规范发展创造了良好的基础条件。

一、吉林省地方政府融资平台发展的现状

截至2013年末，吉林省地方政府融资平台公司共有191家，其中，有余额的142家，比年初减少10家，贷款余额2 537.3亿元，比年初增加73.2亿元，占全省贷款余额的23.5%。有余额的平台公司中，已整改为一般公司类贷款涉及19家、贷款余额116.8亿元，占全覆盖贷款余额的4.7%，仍按平台贷款管理涉及122家，占比85.9%；贷款余额2 420.4亿元，占比95.4%。

（一）平台及融资金额相对集中

1.平台贷款余额主要集中在省级和市级平台。省级平台7家，贷款余额1 328.1亿元，占比52.3%；市级平台47家，贷款余额955.3亿元，占比37.7%；区级平台29家，贷款余额210.9亿元，占比8.3%；县级平台58家，贷款余额43.0亿元，占比1.7%。

图1 各层级平台的数量和融资情况

2.平台及融资金额集中于长吉两市。从地区分布情况看，长春地区融资平台数量47家，贷款余额2 256.9亿元，占比88.9%。

图2 各地区平台的数量和融资情况

（二）平台贷款余额以政策性银行、国有商业银行和城市商业银行为主

吉林省政策性银行、国有商业银行和城市商业银行的平台贷款余额合计2 124.8亿元，占比83.7%。其中，平台贷款规模最大的银行机构是国开行1 176.0亿元，其次是吉林银行259.6亿元、中行255.0亿元、工行139.4亿元。

（三）平台贷款以公益性和准公益性为主

各级平台贷款集中投向基础设施。贷款余额中有公益性贷款426.1亿元、准公益性贷款1 775.2亿元、非公益性贷款335.9亿元。贷款主要投向交通基础设施、市政基础设施和土地储备中心，共计1 991.9亿元。

（四）平台贷款以中短期为主但风险可控

1年内到期的平台贷款金额为474.7亿元，占比18.7%；1－3年内到期的贷款金额为616.4亿元，占比24.3%，10－20年内到期的金额为680.8亿元，占比26.9%。平台贷款的风险定性情况，全覆盖94家，贷款余额2 502.0亿元；基本覆盖3家，贷款余额9.9亿元；无覆盖44家，贷款余额25.4亿元。

图3 平台贷款类型及投向

图4 平台贷款的期限结构及风险定性

二、吉林省政府融资平台面临的主要风险

（一）平台贷款集中到期的风险突出

吉林省平台贷款集中发放于2009和2010年，2012年起相继进入还款期，2013年吉林省平台贷款到期金额447亿元，2014年银行机构到期应偿还平台贷款金额552.1亿元，还款集中的压力比较大。

（二）经济下行影响政府的偿债能力

截至2013年末，吉林省地方政府融资平台中公益性和准公益性融资平台超过90%，公益性和准公益性贷款余额占比达86.8%。而大部分融资平台公司缺少主营业务和充足的固定资产，项目本身又缺乏稳定的自营收入，只能依靠财政收入作为主要的还款来源。目前，我国经济下行压力增大，经济增长放缓会影响政府财政收入的稳定增长，进而导致政府平台贷款的偿付能力下降，容易形成政府违约风险。

（三）金融机构的风险不断增加

一是政府融资平台多以土地作为抵押，使金融机构承担土地价格变动的市场风险。二是在推进城镇化建设的过程中，原有超过60%完工率的项目需要持续的资金供应，地方政府融资需求将不断增加，增大了金融机构的风险。三是政府的债务和财政透明度低，金融机构不能掌握政府的负债情况，无法进行有效的信用评价，加大了银行的贷前评估风险。四是地方政府融资平台与多家金融机构建立了信贷关系，并与地方财政和关联公司的账务往来密切，金融机构无法有效监控政府融资平台的资金流向和项目资金的使用，增大了银行贷后监管的风险。

三、吉林省政府融资平台的改革路径

改革政府融资平台的运作模式，对其进行合理定位，剥离融资平台公司政府融资职能，改变政府间财权和事权不对等状况，是深化吉林省投融资体制改革的重要组成部分。

（一）市场化运作与多元化融资方式并存

随着经济的发展和城镇化进程的不断推进，政府投融资面临新的形势和要求，国有资产管理体制改革和政府行政职能的转变需要政府融资平台市场化运作，从而有助于强化对政府投融资行为的约束机制。［2］同时，借助金融市场采取多元化的融资方式，降低银行贷款比例。推动融资平台更好地借助资本市场，运用多种金融工具为项目建设服务，创新投融资模式有效解决政府资金缺口。

（二）规范政府在融资平台改革中的行为

在推进地方政府融资平台改革的进程中要严格限定地方政府的行为，必须禁止地方政府的行政干预行为，积极转变政府职能，引导政府通过市场化方式参与投融资平台建设和运营过程。使地方政府融资平台真正具备独立市场主体地位，能够实现独立决策和独立运营，具有独立的项目决策和经营权。政府要加强风险监控和审计方面的立法建设，使融资平台顺利转型并持续为地方经济发展服务。

（三）吉林省地方政府“新融资平台”目标模式

吉林省经济快速发展和城镇化建设的不断推进使地方政府融资平台得以存在并快速发展，也积累了一定的风险，目前应该积极借鉴国内外平台改革转型的成功经验，在化解短期风险、摊平长期风险的情况下，通过模式创新构建新型地方政府融资平台，新型地方政府投融资平台是符合现代法人治理结构的实体股份公司，使之成为继续推动地方经济快速发展的重要力量。［3］一是完善地方政府融资的制度环境，明确政府融资的合法途径。二是设立必要的准入制度规范平台主体。三是引导社会资本参股平台建设。四是创新融资模式和担保方式，营造良好的信用环境。通过模式创新，充分发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，实现投资主体多元化和融资筹资渠道多样化。

四、地方政府融资的对策建议

吉林省工业化与城镇化的建设对基础设施等“公共物品”和准公共物品仍有巨大需求，因此政府未来仍需投入大量资金；［4］同时，地方政府债务余额大、偿还期集中、对土地出让收入的依赖程度较高，在剥离融资平台公司政府融资职能和经济运行下行的双重压力下，未来政府性投融资资金保障将面临更加严峻的挑战。

（一）政府性投融资资金需求及其业务分类

新型政府投融资平台一般以化解政府债务、服务城市建设为核心，既要满足城市投融资和建设的需要又要坚持市场化经营。由土地开发经营公司负责对土地进行投资、整理和开发，并作为国开行棚改资金对接的主体和平台。由房地产开发公司负责城市公共保障性住房开发建设，同时按照市场化运作方式，开展住宅开发、商业地产开发业务。道路、桥梁、隧道、水利等市政工程建设，水、电、气、热整体或部分市政公用类工程建设，铁路等其他类工程建设均以市场化运作方式融资。对已经建成的污水处理、自来水供应、天然气供应、供暖、水利、水电等市政公用设施开展专业化运营。以市场化运营的担保公司、小额贷款公司、基金公司、股权投资公司等为依托支持中小企业发展。以综合金融服务中心作为股权、房产、项目投融资互通互联的平台，为企业和个人提供项目登记、项目投融资、担保、咨询策划、培训指导一体化的综合服务。

（二）政府性融资保障难点

由于吉林省金融市场欠发达，社会融资模式以间接融资为主，各层级政府融资渠道单一，平台的资金来源均以银行贷款为主，通常以土地资源作抵押，以政府信用作担保从银行取得贷款。［5］政府利用资本市场直接融资的比例过低，缺乏持续融资的渠道。政府的融资成本较高，融资规模受宏观政策调控的影响较大，政府还债压力大，风险高度集中，很难解决经济发展和城市基础设施建设的基金缺口问题。

（三）政府融资保障机制与模式

1.引入多元化社会资本，大力发展多元融资模式

目前，在平台改革和政府融资需求不断增加以及资本市场欠发达的现实情况下，政府融资应主要借力政策性金融，以政策性金融引领社会资本进入政府融资渠道，探索多元化融资模式。一是对于大型的基础设施建设项目，采取BOT（build-operate-transfer）模式，引入国外企业和民间资本，以减轻政府财政负担并避免大量项目风险。二是对现有存量资产的盘活采用TOT（transfer-operate-transfer）模式，转让已建的基础设施项目经营权，不让度产权和股权，避免国有资产流失，促进投资体制以国家投资为主向民间资本投资为主的架构转变。三是在公共基础设施建设中探索PPP（public-private partner-ship）模式，即政府与社会资本合作，发挥各自的优势，将政府的项目规划与社会资本的管理效率有机结合，在项目初期即可实现风险分担，有利于降低融资难度。四是广泛应用PFI（private finance initiative）模式。吸引民间资本对公共建设投资、建设和经营，政府可以购买其服务、合营或赋予其收费经营权，将需要一次性投资建成的项目分摊到若干年，提高投资效率和转移建设风险。该模式既适用于有经营收益的公共项目也适用于非经营性的公益项目。

2.扩容地方债发行规模，创新债券融资方式

2011年我国地方政府开始试点自行发债，截至2013年6月30日，中国地方政府负债总额17.89万亿元，其中银行贷款、信托融资、发行债券三者合计占比74.84%，其中地方政府债务分为政府债和平台债。截至2014年7月31日，存量平台债的规模为3.46万亿元，主要集中于江苏、浙江和山东，持有人主要为商业银行、公募基金及保险公司等机构客户。从债券发行主体分，地方政府债券主要分为两类：第一类是在2014年8月31日新预算法确定的，以地方政府为主体的地方政府债。财政部确定了2014年地方政府“自发自还”地方债规模4 000亿元，并首批选择10个地方政府试点发行1 092亿元。第二类是由地方政府融资平台所发行的企业债，即城投债。

2014年4月30日，国务院转发的国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》再次提出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2014年8月，《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中，提出研究将东北地区具备条件的省市纳入地方政府债券自发自还试点范围。《决定》指出，“鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，根据项目性质和债券市场参与者的真实需求，不断推出债券创新产品，并大力推动国债期货市场的发展。目前，吉林省需要充分利用资源优势，发挥整体融资能力，逐步构建创新型、多元化的融资格局。通过地方债券优化地方政府项目（如桥梁、公路、地铁和学校）的偿债周期与项目周期的匹配度。未来地方政府的非营利性项目融资以市政债形式为主,而营利性项目主要依靠市场融资来解决，不断规范城投债的发行和重组。

3.积极发展资产证券化

（1）在城市建设投融资领域中实行资产证券化的阻滞因素。资产证券化作为一种金融创新手段，近年来取得了快速发展，但存在着诸多阻滞因素。在城建投融资领域，这些阻滞因素包括以下几个方面：一是法制建设的滞后性和片面性导致的法律框架缺位。目前的法律法规中，还没有完备的法律来规范资产证券化，也没有对其业务空间和操作规程给出明确的界定。作为资产证券化必要条件的许多交易行为和过程，往往与现行的法律相冲突。二是中介服务跟不上资产证券化的步伐。资产证券化所要求的中介服务是多层次的，涉及到的金融主体也是多方面的，尤其以信用评估机构和资产评估机构最为关键。目前国内针对证券业的评估还处在初级阶段，标准不尽统一，公信力尚且不足。三是资本市场单一化的影响。与发达国家相比较，我国的资本市场呈现单一化的特征，即股票市场一家独大，房地产抵押贷款、银行应收款等市场发展比较落后，而这些市场的充分发育往往是资产证券化必不可少的基础条件。

（2）资产证券化在城市建设投融资领域的前景。根据发达国家的经验和我国的现实情况，在城市建设投融资领域，合理运用资产证券化，可以取得良好的效果，其运用的前景是广阔的。目前我国资产证券化的发展非常迅速，规模增幅不断扩大，品种结构和涵盖行业也在不断增加。同时，城市建设投融资的高收益成为资产证券化进一步发展强大的内在推动力。按世界银行的统计，如果投入到营利性城市基础设施项目，其平均的收益率往往很高，世界银行估计会达到17%，还有收费性路桥项目等，其收益往往更高。就吉林省而言，有大量标的资产可以通过资产证券化的方式投入到城市建设之中，这对于吉林省的城市建设和总体的经济发展都具有积极意义。此外，资产证券化是盘活地方政府资产的重要方式，可以让地方政府融资平台以阳光化、透明化的方式获得资金，资金成本将降低，能够较好地解决地方政府债务问题。

4.建立规范合理的地方政府债务管理及投融资风险预警机制

（1）新融资平台的监管。要推动实行地方政府融资平台的健康发展，完善的监管机制是必要条件之一。［6］这种监管机制能够有效地识别和管控风险，有助于实现平台建设的规范化和透明度。在完善的监管机制下，监管框架应该具有以下功能：一是能够推动现代化企业制度建设，能够按照《公司法》的相关法律准则规范企业经营行为，包括企业的组织架构；二是能够对企业业绩进行科学公允和精确的考核与评价，并将这种考核评价纳入到相关的激励机制之内，从而最大限度地激发平台企业的积极性与创造性；三是能够对投融资平台本身的运行情况做出科学的分析。其中包括对利润、产值等主要经济指标的掌握和分析，也包括相关工作的控制与协调。

（2）建立市场化的监督约束机制。民间资本进入地方政府投融资平台，成为引入市场化监督约束机制的契机。在引入民间资本的过程中，不失时机引入市场化监督管理机制，发挥市场配置资源的作用，对平台健康运行将起到积极地推动作用。为充分发挥市场机制的作用，有必要完善相应的法律法规引导和规范市场行为。

（3）科学设计考评指标体系，加强财务控制。在政府投融资过程中，政府债务规模是基础性的指标，这一指标与政府资产、GDP以及政府财政收入等重要指标有密切关联。应该积极探索上述指标之间的关联度，在此基础上采取科学手段建立债务风险的预警机制。通过预警机制的作用，可以在很大程度上防范政府的债务风险，促进投融资的良性循环。也有必要通过这个预警机制和与之配套的财务管理机制，进一步加强财务控制，在防范风险的前提下提高经济效益，进而推动本地区经济的快速发展。

（4）建立政府债务预算和信息披露制度。随着地方政府自行发债，并使其成为主要的政府融资方式，客观上要求专门针对地方债建立债务预算，从而有效制约地方政府行为，防范地方政府出现债务危机。同时，应当建立必要的信息披露机制，要求相关主体向公众披露重要的财务信息和独立的财务报表，使公众处于信息对称的条件下，投资者能客观地分析政府的信用状况。

［1］周沅帆.地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析［J］.中国经贸导刊2012，（3）：56－60.

［2］吴俊.地方政府融资平台转型发展中的问题浅析.山西财税［J］.2015，（1）：60－62.

［3］段晓梅，刘红.地方政府投融资平台建设的框架研究［J］.社会科学家，2009，（12）：108－110.

［4］江丽思.关于城镇化中投融资平台的若干思考［J］.劳动保障世界（理论版），2013，（8）：104.

［5］吕鹰飞.吉林省金融业的产业关联分析［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2012，（1）：44－48.

［6］施晓春.我国金融业低碳发展战略探讨［J］.长春金融高等专科学校学报，2013，（9）：24－26.