我国大学有效治理的现状及反思

霍羽

摘要：推动和完善我国高校依法自主办学的重要途径和方法是有效的大学治理结构，它的实质问题是建构可以应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构。提高大学治理的有效性是各国政府和大学的追求，在大学有效治理的过程中，我们应该区分大学治理结构和企业治理结构，并注意大学权力划分明确。大学学术权力的制约和监督，协调高校内部的人际关系，发挥大学多方利益相关主体的作用以及制定并充分发挥大学章程在大学有效治理中的作用。

关键词：治理结构;有效治理;权利主体;现状;反思

中图分类号：G640     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2015）42-0013-02

一、大学有效治理的背景

1.大学有效治理的概念。有学者认为，大学有效治理是大学治理结构和大学权力运行的有效性的结合。现代大学法人治理制度的安排与设计应当以效率和公平为基础，对各相关利益方的责任、权力、利益进行的制度安排与设计应该是相互制衡的。大学应当遵循法定、职责明确、有效制衡、协调运转的原则配置权力（利）。通过市场化的方式增强大学主动适应社会的能力，逐步加强教师和学生在大学治理中的权利级，大学治理主体逐步多元化，形成各治理主体相互独立、相互联系，既相互分工合作又相互制衡的权力结构。有学者还对大学有效治理做出详细的解读：大学治理结构的有效评估可分为形式有效性和实质有效性。前者是判断大学治理结构的合理性，换句话来说就是决策权的配置模式问题，其核心是参与原则。后者是鉴别大学与政府、大学与社会之间的关系，大学内部的决策权、执行权和监督权的相互关系是否有利于完成大学使命，是否有利于追求学术真理和实现公共利益，学术权力和行政权力是否协调，其核心是效率。总的来说，大学的有效治理就是以合理和完善的治理结构为基础和依托，最大程度地释放大学的本质功能，最大程度上提升大学的人文生产力与科学创造力，最大程度上帮助大学用它创造出的物质成果与精神成果造福人类社会。如果能达到这样的目的，那么无疑它就是所谓的大学有效治理。

2.大学有效治理问题的提出。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提到在高校的发展过程中要大力完善中国特色的现代化大学制度和大学治理结构。据此，各界人士纷纷提出大学治理结构的建构，以实现大学的有效治理。提高和完善大学有效治理是大学治理结构和大学有效管理的大势所趋，也是我国教育界在目前和未来的很长一段时间内会关注的焦点。正如龚怡祖教授所指出的那样：“大学内部治理结构的现实功能，是要建立起一种以学术权利为基础、以实现公共利益为目标、能够有效回应‘冲突和多元利益要求的内部决策结构，避免决策权处于高度集中与过度紧张的状态，最大限度地释放大学的教育生产力、学术创造力与思想磁场力。”

二、我国大学有效治理的现状

就我国而言：大学的利益主体包括政府、高校、教师、学生、出资者、社会公众等。我国大学的政治架构是实行党委领导下的校长负责制，党委也是大学的利益主体之一。基于我国的政治传统，我国还有教职工代表大会制度，它作为我国基层民主的重要组成部分而存在。因此我国大学内部的结构表现为政治权力、行政权力、学术权力和民主参与权的博弈和整合。即它们之间既要分工明确，又要相互制衡，以实现大学的任务和所承担的使命。改革开放以来，我国经济社会历经巨大变革。由计划经济发展到市场经济，大学由政府的附属物逐渐变为独立的民事主体，并被赋予自主权。但由于政治体制改革的相对滞后以及制度的惯性，政府传统的影响和作用方式仍然十分巨大。大学治理打上深深的政府直接管理的烙印，大学治理和经济社会的发展表现出种种不协调和不适应。大学有效治理还有待加强，其治理结构还在不断改革调整和探索中。首先，现有研究中缺乏对有效治理内涵的深入探讨。对有效治理内涵的理解与把握是研究大学有效治理的起点，但现实状况是，研究者都在谈论有效治理，“有效治理”和“治理有效性”等字眼频频见诸期刊文献，但究竟何谓有效治理，有效治理是如何达成的，鲜有研究者进行专门研究，更没有令人满意的答案。其次，研究缺乏系统性。研究成果多呈零散状分布，较少关注整个治理过程，多侧重对单一治理单元的考察，缺乏对彼此间互动关系的考量，因而研究成果间缺乏联系。例如，有关董事会有效性和评议会有效性研究较多，但对二者之间，以及二者与其他治理结构间的互动关系缺乏进一步研究大学有效治理应是一个立体化的概念，该领域的研究应全面而系统。最后，就我国大学而言，有效治理的本土化研究有待进一步开展。有效治理具有国家性，与所属国家的历史背景、制度环境和文化传统相适应。虽然我国大学走的是“后发外生型”道路，不乏对国外大学的学习与借鉴，但是仍有很深的中国烙印。例如，美国大学的外部治理体系较为成熟，研究多为内部治理，但我国大学的外部治理还相当薄弱，因而不可忽视这方面的研究。我们既要有国际视野，了解和把握有效治理的内涵和实质，形成路径和内在机制，又要立足本国实际，构建和完善具有中国特色的治理结构和运行机制。

三、我国大学有效治理的反思

1.大学权力划分明确。反思我国大学有效治理问题，其中关键的问题是没有实现权力的有效分立，权力没有得到有效的制约和监督，尤其是权利不能对权力进行有效的制约和监督。政府对高校的管理方式需要改变，应该由原来直接的、微观的管理方式向间接的、宏观的管理方式转变。即通过立法、教育规划、拨款、教育评估等方式对高校进行管理。由此既可避免政府的越位，又可防止对高校管理的错位和缺位。

2.大学学术权力的制约和监督。强化和保障大学的学术权力在大学治理中的地位和作用，以形成对大学行政权力的有效制约。在当前，要明确学术事项的归属。学术权力有向行政权力旁落的倾向，为此，需要将以学术委员会为主体的一主多元权力模式向学术委员会一元权力组织模式转变。避免学术权力的分散与决策的不统一，学术委员会是我国公立高校的最高学术权力组织。不应当仅仅是咨询机构，而应是学术的决策机构。同时，学术委员会的组成应当是以教授为主，适当吸收行政人员和学生参加。尤其是要注意的是，他们不仅仅是参与，更应当发挥他们在决策中的作用，防止学术权力的专断，从而能实现对学术权力的制约。

3.协调高校内部的人际关系。人际关系之于有效治理至少与治理结构同等重要。德尔指出：在共同治理模式下，行政人员和教师具有不同的职责、奖励制度以及忠诚，这些都很大程度地阻碍了大学的有效治理;二者之间互信合作的人际关系才是大学实现有效治理的根本。在大学治理的不同层次人与人之间的沟通与对话，才是大学有效治理的核心构成。我国高校行政人员与教师存在着权力关系失衡现象，并基本处于一种敌对态势。只有优化教师和行政人员的关系，使之相互尊重、相互包容、相互团结、相互合作，才能推动整个校园逐步走向和谐，使高校内部资源配置更为科学合理。

4.发挥大学多方利益相关主体的作用。政府、高校、教师、学生、出资者、社会公众、媒体、校友、学生家长等都是大学的利益相关者，应切实保障教师、学生和社会等多方面的民主参与及监督权，对行政权力和学术权力的制约和监督。其中教师和学生还是大学核心利益相关者。需要保障他们在学管理和决策中的民主参与权和监督权，由此可以反映和体现他们的利益和要求。同时，对他们权利的保障也是对行政权力和学术权力的有效监督和制约，从而保障学校决策的民主性和科学性。在当前的政治架构下，通过完善董事会、校务委员会等充分发挥出资者、校友等利益主体在学校决策事务中的作用。以充分体现和反映他们的利益，加强大学和社会的联系和互动。调动社会捐资办学的积极性，实现高等教育的可持续发展，由此也能对行政权力进行有效制约和监督。

5.制定并充分发挥大学章程在大学有效治理中的作用。目前，我国千余所高校没有制定章程，处于“无章办学”的状态;已经制定大学章程的大学其章程也存在内容空泛雷同、缺乏可操作性、无法反映各大学的特色和个性。尤其是其不能充分体现权力制约和权利保障的思想，而且实践中大学的治理也无法按照章程的规定来运作。因此，大学章程的制定应当根据法律、法规、规章和国家政策从权力分立和权力制约的思路出发，根据各个大学的实际进行定位，突出各自的特色，并切实保障按照章程来进行管理和运作，由此才能实现大学的有效治理。

6.治理有效与否最终取决于其是否有利于组织有效性的提升。提高大学和学院的有效性一向为我国社会和其他国家关注的焦点，无论是探讨董事会、评议会的有效性，还是领导力的有效性，最终的落脚点都是组织绩效能否得到提升。有效的治理应是大学组织价值的践行，体现大学这一学术组织的价值理念与追求，成为大学实现其价值创造的制度保证。只要能提升高校的组织有效性，促进学校的发展和制度完善，同时并保持高校的自我特色，以高校学术自由自主为基本，以高校的教学、科研、社会服务、文化传承等功能为指引方向，一切以促进高校的进步和发展为主线践行下去，无疑这样的治理就是有效的。

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