基层派出所民警绩效考核指标与运行机制设计



基层派出所民警绩效考核指标与运行机制设计

邵祖峰，李玉琴，王秀华

（湖北警官学院， 湖北 武汉 430034；西藏警官高等专科学校， 西藏 拉萨 850000）

摘 要：对基层民警进行绩效考核是公安机关队伍正规化建设的重要内容，其关键在于要有一套合理的评价指标体系与运行机制。我们以派出所民警为例，在分析现有民警绩效考核存在问题的基础上，以绩效产生的过程观为指导，以岗位职能规定为基础依据，重新设计了考核指标体系，并探究了绩效考核运行机制，指出了相应的管理要点。

关键词：派出所；绩效考核；评价指标

责任编辑：孙树峰

绩效作为一个外来术语，主要源自西方的科学管理思想，最初应用于英国的文官制度考核，随后在企业管理中得到了巨大发展，产生了许多新的考核理论与方法，如平衡计分卡、360度考评、关键绩效指标等[ 1 ]。作为一种新型实用的管理工具，尤其是随着新公共管理理论在政府管理领域的普及，有关公务员绩效考核与管理的研究大有借鉴企业管理与时创新之趋势，各个国家都在致力于贯彻这一理念与方法，在实践中产生了各具特色的绩效管理体系。部分发达国家在警察的绩效评价与管理上成绩卓著，效果明显。如英国的警务绩效雷达

[ 2 ]、美国的警务绩效投入产出模型[ 3 ]、澳大利亚的绩效审计[ 4 ]等。我国作为追赶中的发展中国家，在政府管理中也正在逐步导入了绩效管理的相关理念，并付诸实施。公安机关亦不例外，希望在科学化管理上有所突破，不少地方已经开始试行绩效考核并建立起了自己的考核系统。

一、基层派出所民警绩效考核的起源与现状

严格来说，我国的民警绩效考核源于公务员队伍的干部考核，只是形式上略显粗糙，考核内容不够精细化。早在1949年就建立了《关于干部鉴定工作的规定》，作为干部选拔、培养的依据；改革开放后的干部考核逐步完善，要求从“德、能、勤、绩”四方面考核，以工作实绩为主，从政治考核向业绩考核过渡，初步形成了我国干部队伍的考核体系与框架；1993年我国开始建立并逐步完善公务员制度，先后颁布了《国家公务员暂行条例》（1993）、《国家公务员考核暂行规定》（1994）、《关于加强完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》（1995），后来2005年以法律的形式颁布了《中华人民共和国公务员法》，并于2007年重新修订颁布了《公务员考核规定（试行）》，明确公务员的考核内容包含“德、能、勤、绩、廉”五个方面。各个地方均在上述两个重要文件的指导下建立自己的实施细则。警察作为公务员队伍的重要组成部分，从人事管理角度必须配合政府，定期组织年度性的考核。但这种考核方式并非严格科学意义上的绩效管理，面对上世纪最为先进的组织人力资源管理中的绩效理念，公安机关必须在此方面有所作为。

按照现有文献的描述，一般认为，我国公安机关的绩效管理起源于20世纪90年代初的目标管理，根据国家公务员管理制度的有关规定，建立健全岗位责任制，以促进组织目标的实现。直到现在，岗位目标管理责任制仍然是占据主流的公安管理模式。该方法是以一定的时间、空间内所要取得的行政成果目标为依据并实施考评的责任制度。它对工作的推动具有积极促进作用，但也存在一定的问题，如单纯的目标导向、目标设置与分解不明确、消极对待等[ 5 ]。另外，本世纪初在全国范围内普遍推广的公安机关执法质量考评也可以看作是公安机关实施绩效管理的重要组成部分，公安部要求“把执法质量、执法水平作为考核基层所队班子、衡量基础业务工作、检验基层基础建设成效的重要标准”，各地公安机关在公安部执法质量考评的基础上，建立了对办案民警的执法考评制度。2001年公安部出台了《派出所等级评定办法》，实现了对基层所队的分类管理，也为绩效目标考核设定了方向。2003年全国第二十次公安工作会议为贯彻十六届三中全会《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》的精神，提出了公安队伍正规化建设的战略性文件《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，强调要建立公安民警考核激励机制，制定民警实绩考核评价标准，并把考核结果作为公安民警调整使用、立功嘉奖、职务晋升和离岗培训的主要依据。2006年公安部在《关于加强基层所队正规化建设的意见》中明确指出，“要严格绩效考核、实施等级评定与推行综合考评，从个体、部门到组织整体全面实施绩效管理”。在上述政策文件的引导下，部分地方公安机关结合本地实际开展了绩效管理实践，如江苏扬州的“一揽子考核”[ 6 ]、安徽芜湖的绩效管理系统[ 7 ]、广州的执法工作网上考核[8]等。

尽管如此，民警绩效考评工作中仍然存在一些难以解决的问题[ 9 , 1 0 ]。比如考核理念上存在重结果轻过程、重定性轻定量、重领导轻群众、重形式轻组织等；考核指标设计上繁杂琐碎、重点不突出、关联性不强、千篇一律；考核模型上指标权重确定、量化计算不科学，难以操作；结果管理上应用不全面、难兑现。因此，进一步加强绩效考核指标设计与运行机制研究确有必要。

二、绩效考核的过程观与基层派出所民警绩效的基本内涵

绩效的本意就是成绩与效果，是指一项或若干项工作经过一段时间之后所取得成绩与效益，它是组织管理关注的焦点。早期的绩效考核比较注重成绩，即最后的产出成果，而不关注过程，这种考核有点类似于目标管理。其本质是一种考核的结果观。后来随着有关绩效管理思想的建立，认为不能为了考核而考核，应当将绩效辅导与改进纳入其中，以提高个体与组织的整体能力、长远利益为出发点，兼顾组织短期目标的实现。这就需要将员工的行为、素质等诸因素考虑进去，此时不再单纯地把绩效看作是工作结果的产出，而是认为绩效是基于工作者系列行为的产出过程，其中涉及多个方面的因素。其本质是一种考核的过程观[ 1 1 ]。如“绩效考核是基于真实，有组织地、客观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程”，“绩效考核是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程”。另外，从过程管理控制的角度而言，没有平时的规范管控与积累，就不会有考核期末的良性结果产出。这也是现阶段公务员绩效考评时采取平时考勤与年度考核相结合的基本理由。

绩效层次是多方面的，有组织绩效与个体绩效之分。组织绩效关注的是整体能力、业绩的大小、组织战略的实现程度等，具有宏观性质，其效益分为政治效益、经济效益与社会效益等多个方面。个体绩效则主要关注个体能力、素质增长与业绩产出。大多数学者认为，个体绩效是为支撑组织目标而采取的一系列行动中的履职程度与工作成果，是个人加薪、学习培训、晋职晋级的依据。对于一名公务员而言，按照考核规定，就是要考察其在工作期间“德、能、勤、绩、廉”等方面的状况、变化与提高。因此，考察个体绩效必须与其岗位工作相关联，在分析岗位职能、任务、目标的基础上，结合工作行为进行全面考核。只有这样，才能充分利用考核结果，对员工进行绩效沟通与辅导、评定、改进与应用，实现传统人事管理向人力资源管理与开发迈进。基于此，本文界定基层派出所民警绩效是指位于派出所不同岗位的民警，基于自身的岗位职责与工作任务目标，在一段时间内围绕公务员考核体系“德、能、勤、绩、廉”等方面，尽职履责的行为表现及其工作成果，是其等级评定、晋级晋职、评先表彰、培养管理之依据。

三、派出所不同岗位民警的职责与绩效评价指标体系

派出所作为公安机关基层战斗实体单位，其岗位设置也逐步规范化，但具体如何设置则取决于当地警务机制改革情况。既有大部分地区实施的“三队一室”、河南大派出所“四队一室”的设置，也有北京市公安局2006年推出的“内勤、社区、巡逻、治安、网络”五种岗位。早在2007年公安部就出台了派出所正规化建设方案，其中第十一条就明确规定：公安派出所应当根据工作需要设立社区（农村）警务、巡逻防控、治安管理、案件办理、综合内勤等工作岗位，根据警力与警情情况可以实行兼岗。该方案的第十二条至第十六条对各岗位职责进行了规定。传统派出所的设置主要分为治安、社区与内勤三大块。这里将以传统的三种岗位设置为例，结合其岗位职责探讨绩效评价指标体系，其他岗位的绩效评价可以比照进行。

（一）基层岗位民警绩效评价维度的确定

绩效评价的维度是指具体评价民警绩效时需要考虑的几个大的方面，它可以作为民警综合绩效评估指标体系的一级指标。首先考虑的个体绩效分为行为绩效与工作成果绩效。成果绩效更多地与工作内容相关联，是履职后的直接结果，表现为成果性的产出，它是组织短期内期望看到的东西，与工作条件与流程、环境与机会等相关联；行为绩效则主要是指个体在履职过程中的各种行为表现及其所产生的各种间接性影响，尤其是正面的社会影响力与组织影响力，它有助于组织整体绩效的实现。个体绩效的形成还与个体自身的各种资源性条件相关联，如个体技能、知识、态度、品行、动机等，这种个人性的能力素质培养有助于警察队伍的整体能力建设。再次考虑到警察的公务员属性，需要将绩效评价与公务员考核相结合，公务员考核的维度主要是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，以业绩为主。因此，本文初步确定基层民警绩效考核维度为四个方面：履职成果、履职行为、个体素质、工作态度与作风。履职成果反映的是年终结果性的产出，由年初岗位工作责任目标对照确定；履职行为则反映了民警在工作中的执勤执法的规范性，采取平时考勤与岗位责任督查的方式确定；个体素质主要反映民警的知识、技能等的持续进步与再教育情况，它是个体绩效产生的能力基础；工作态度与作风则主要反映民警的价值观、成就动机与廉洁作风情况，也是个体绩效产生的支持性条件，属于公务员德能范畴。

（二）派出所主要岗位民警绩效评价指标体系

1.治安民警绩效评价指标体系

治安民警是派出所的主体警种，以往的职责较为泛化，比较杂乱。后来随着岗位设置的规范化，治安民警的职责相对较为集中，主要包括：行业场所的治安管理与安全防范、案件查处与纠纷调解、治安巡逻与犯罪预防、专项治安问题整治、辖区刑事案件侦办与配合、上级交办的其他工作任务等。相应的绩效考核指标体系如表1。

表1　治安民警岗位绩效评价指标体系

2.社区民警绩效评价指标体系

社区民警应紧紧围绕“抓基础、抓防范、抓管理、抓服务”开展工作，切实履行收集掌握情报信息、人口管理、治安管理、安全防范和服务的职责，努力实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标。其岗位职责内容主要包括：人口管理、社区安全防范、社区治安管理、情报信息收集、服务群众、上级布置的其他工作任务等方面。相应的考核指标体系也应围绕其工作内容与履职行为进行，其对应考核指标体系如表2。

表2　社区民警岗位绩效评价指标体系

3.内勤民警绩效评价指标体系

内勤民警主要协助派出所领导处理日常事务工作，具有服务性、综合性、事务性、随机性、从属性的特点，在整个派出所工作良性运转中起着串联、协调性的作用。该工作岗位看似平凡，但职责重大，属于辅助参谋性岗位。其职责范围包括户口与身份证办理、文书与行政事务工作、治安资料统计与分析、档案与印章管理、罚没财物与装备管理、上级交办的任务等。其对应考核指标体系如表3。

表3　内勤民警岗位绩效评价指标体系

四、派出所民警绩效考核的运行机制

警务绩效评价是警务绩效管理环节之一，它与绩效计划、绩效辅导、绩效反馈与改进等环节顺次相连、依次循环甚至是嵌套实施，目的就是通过绩效管理的方式提升公安机关组织能力与管理水平，进而更好地发挥公安机关的职能作用。绩效评价的对象就是公安机关的各级组织与民警，分为组织绩效与个人绩效。公安机关曾经采取过多种类似绩效考核的管理手段，如执法质量考评、目标管理、等级化考核、公务员年度考核等，这其中大多数考核仅仅是针对组织进行的，较少涉及到个人。与个人相关的年度公务员考核又存在考核过分抽象，对公安民警区分度不大，难以反映出每个民警到底干了什么、干得怎么样。为改变公务员考核不理想的局面，充分调动民警工作的积极性，不少地方公安机关结合本单位实际开发了民警个人绩效考核指标体系，以优化或者替代传统的公务员“德、能、勤、绩、廉”的五维度考核方法，并将考核结果应用到人才选拔、任用、评优评先之中。但由于考核指标体系的不完善、考核方法的不科学、考核的整体流程不完整以及考核结果难以真正被合理应用等情形，绩效考核的成效难以显现。合理的绩效考核应当是一个完整的逻辑循环，符合绩效管理的基本理念，有绩效目标的确立、指标优化与认同、绩效辅导与沟通、数据采集与标准化、评价结果的计算、排序与分析、绩效改进计划制定与实施等基本环节。这里以逻辑框图的方式对此进行说明，见图1。

图1　派出所民警岗位绩效评价运行管理流程

五、派出所民警绩效考核实施的管理要点

（一）广泛征求意见，做好宣传发动

绩效考核作为传统考核的替代品，应当具有一种全新的理念。传统考核的重点在于对阶段性成果的统计，是一种事实性的结论意见，以此结论作为评优评先的依据，当事人为应付考核往往采取各种手段，考核过程的虚假性与不科学性决定了考核结果应用的局限性，考核难以真正提高组织能力、个体能力，不利于组织长远目标的实现。现代绩效观念下的绩效评价目的不仅仅在于考核结果，还在于问题诊断与个体帮助与辅导，改变过去为考而考的局面。它是一个多环节相互关联的系统工程，是基于组织战略目标的循环改进过程。尽管如此，绩效评价还是涉及到民警个人部分利益，于公于私方面都需要民警的积极参与配合。因此，在绩效考核循环的启动之前甚至循环过程中，都需要对民警做好宣传发动工作，要求其理解绩效评价的意义、评价指标与权重、评价方法、组织程序等，以指标要求作为自己在今后工作中的导向，并做好平时的业绩与关键事件记载，为考核打下基础。宣传发动中还需要注意收集民警对指标的设置、权重的确定、评价方法的改进意见，尽可能使绩效考核方案得到大多数人的支持，充分发挥群众的集体智慧。至少是通过宣传活动将绩效管理的思想传达给每一个民警，使其消除惧怕考核、无所谓考核、考核不公与走形式的担忧。

（二）严格过程管理，做好信息采集

绩效考核循环一旦正式启动，就开始进入过程管理。严格的绩效考核过程管理为准确结论的计算与确定提供了事实依据，这就需要启用工作日志，记录民警日常岗位工作中的事项与业绩，作为计算机业务信息系统数据提炼与复核的基础。日志的工作方法，已经在部分公安机关绩效考核试点中得到了初步的应用，如日记、月考、季评的工作方法，通过阶段性的定期考核汇总业务数据，避免了年末集中考核时数据难以查找、收集不及时的弊端，减少了信息采集的工作量。年终绩效综合评价的数据一部分来自于平时的业务记载，还有一部分来自于集中检查与评议。另外，严格过程管理还包括要求民警在工作过程中认真履职履责，将心思放在工作上，只有工作的到位才是最好的绩效回报。作为派出所领导，在关心如何组织绩效评估过程的同时，更要关心如何帮助民警提升能力素质、化解工作难点、调动其积极性，以提高工作绩效。

（三）坚持科学评价，避免人情干扰

科学是人类一直以来追求的终极目标之一，它再现了事物发展变化之真实面目，体现着某种规律性并为人类所用。讲究科学就是要求在评价中坚持求真务实的态度，尽可能客观、准确、真实地反映民警个体绩效的产生过程与现有状态，在绩效指标的设计与采集上要避免各种人情性因素，因人或者因其所在派出所的特殊优势选择性地设置考核指标，以利于其在考评中胜出；另一方面要注意回避在指标值采集时的人情倾向，尤其是对于部分定性指标的确定需要过分依赖专家观点意见时，需要对专家的选择以及考评的纪律事项加以明确。对于指标采集过程中的弄虚作假者一律予以纪律严惩，相关领导进行诫勉谈话，确保考评过程的公开、公正与公平。其次，要合理选用相应的评价技术理论与方法并不断完善它。科学评价的关键在于有一套好的评价指标体系与评价方法。从现有公安机关的绩效评价指标体系来看，普遍存在指标设置不合理、难以量化、与工作的关联性不强、指标体系繁琐复杂、可操作性不强等问题，有的指标甚至存在导向性错误，因此应加强绩效评价指标体系的研究并进行遴选，使之更富有实效性。具体来说，在个人绩效考评指标的设计中需要兼顾多方面的因素，如岗位职能与组织目标、个人素质能力提高与工作积极性调动、个体绩效与组织绩效、常规工作与临时专项任务，等等。另外，出于工作发展的连续性，还需要考虑指标体系的稳定性问题，尽可能减少变动。在考评计分的方法上，现行公安机关普遍采用扣分法（先规定某项指标的满分值，再就不符合要求的要素设定扣分标准，据此得出该项得分值），这种方法的优点在于简单可行，但不便于真实反映民警的工作成果，属于逆向考评思路。实际上，我们应当更多采用正向考评思路，以业绩多少为计算依据。还有一点需要说明的是，指标权重确定与综合评价模型设定之后，需要进行模拟评价，待检验其合理后再普遍推广。

（四）注重绩效辅导，促进工作能力的提高

前已述及，绩效管理的本质并不是为了管理民警，而是为了实现组织与民警的双赢。这就需要在民警工作过程中给予各种帮助与支持。绩效辅导，就是在派出所绩效管理过程中派出所领导及相关工作人员全程介入，围绕民警绩效的产生与形成予以分析，共同讨论有关工作进展情况及其潜在障碍和问题、解决问题的办法与措施、取得的成绩以及下一步努力的方向。绩效辅导的优点在于能够前瞻性地发现问题并及时解决它，还可以密切所领导与基层民警之间的关系，也有利于确保绩效指标信息采集的准确性。绩效辅导时，所领导应当明白自己的工作要点，如：所定工作目标进展如何；哪些方面进行得好；哪些方面需要进一步改善和提高；民警是否在朝着既定的绩效目标前进；为使民警更好地完成绩效目标，需要做哪些改善；在提升民警的知识、技能和经验方面，管理者需要做哪些工作；是否需要对民警的绩效目标进行调整，怎样调整；管理者与民警在哪些方面达成了一致；管理者与民警需要在哪些方面进行沟通与探讨。绩效辅导时，可以采用会议的形式或者一对一面谈的形式进行沟通。为保证辅导的有效性，可以在所内建立《绩效辅导月度回顾表》，记载辅导内容。总之，绩效辅导的目的在于矫正民警行为，并为民警工作提供资源型支持，保证各项任务的完成。

六、结束语

对民警实行绩效考核，既是国家公务员法考核的规定，也是公安机关真正实现绩效管理的关键环节。调动民警的积极性，将绩效管理落到实处，关键在于将科学的绩效理念灌输到每个民警的脑海中，转化为实实在在的绩效管理制度体系并保证其持续运行。绩效考核评价指标体系与运行机制的科学设计又是解决现阶段公安机关导入绩效管理困难的症结所在。从现有的个体绩效评估的文献来看，一般都赞成结合工作目标与岗位职责、行为绩效与结果绩效设计出评估指标体系，实现个体与组织的双赢。本文的出发点也是基于此，试图以派出所主要岗位设置为考评对象，结合其职能与目标做出尝试性探讨。因此，在实际选用时还是应当结合本局或本所实际，优化选择指标体系，可以增加亦可以删减，使之更富有实效性和说服力。

参考文献：

[1]于大春,张华杰,宋万超.绩效管理理论研究综述[ J ].情报杂志，2010，29（12）：16-20.

[2]徐广形,陈龙.警务绩效评估框架与“绩效雷达”方法——当代英国警务绩效管理改革的重要措施[ J ].中国人民公安大学学报,2004，（1）：143-147.

[3]孙锦连.关于公安机关派出所绩效评估改革的思考——以美国行政机构绩效评估的经验为借鉴[ J ].辽宁警专学报，2011（1）：90-93.

[4]公安警务绩效审计考察团.澳大利亚警方绩效审计工作考察[ J ].公安研究，2013，（1）：73-76.

[5]张海兵.公安工作绩效研究[D].国防科学技术大学，2004.

[6]韦立华.建立公安绩效考核体系的实践和思考[ J ].江苏警官学院学报，2002，（1）：178-181.

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[11]李娟娟.深圳市公安机关绩效考核体系的研究[D].天津大学，2009.

On the Designation of Performance Appraisal Index and the Operation Mechanism for Local Police Station

Shao Zufeng, Li Yuqin, Wang Xiuhua

(Hubei Police Academy, Wuhan, Hubei 430034, China; Tibet Police College, Lhasa, Tibet 850000, China)

Abstract:The performance appraisal of local police is an important part of team regularization of the public security organs. The key is to have a reasonable evaluation index system and operation mechanism. In this paper, the police station is an example, the police performance assessment index system is redesigned in accordance with the job functions and its provisions. It is based on the concept of performance producing procession after analyzing the existing problems in police performance assessment. The operational mechanism of performance appraisal is explored and the corresponding points of management are pointed out fi nally.

Key Words:Local Police Station; Performance Appraisal; Evaluation

作者简介：邵祖峰（1972—），男，湖北警官学院治安管理系教授，主要研究方向为公安管理与决策；李玉琴（1969—），女，西藏警官高等专科学校治安系副主任、副教授，主要研究方向为公安管理与决策；王秀华（1973—），女，湖北警官学院成人教育处讲师，主要研究方向为公安管理与决策。

基金项目：本文系“湖北省教育厅人文社科项目”（项目编号：13g348）和“西藏自治区教育厅人文社科重点研究项目”（项目编号：2013ZJRW24）的阶段性成果。

收稿日期：2014-12-18

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.03.005

文章编号：1008-5750(2015)03-0033-(09)

文献标识码：A

中图分类号：D631.43