沙坪二级水电站工程“先移民后建设”探索与实践

2015-12-26吴兵兵

水力发电 2015年9期

关键词：沙坪项目法人方针

陈森，吴兵兵

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

沙坪二级水电站工程“先移民后建设”探索与实践

陈森，吴兵兵

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

水电工程开发“先移民后建设”新方针立足于当前水电开发建设实际，能更好地确保移民群众的合法群益和工程建设的顺利进行，是一项高度重视移民工作的新举措。这项举措要求移民安置工作进度优先于工程建设进度，能有效解决移民安置滞后影响水电工程建设的问题，实现移民安置与水电工程建设的双赢。大渡河沙坪二级水电站作为四川省较早试行“先移民后建设”工作的电站之一，对贯彻该方针进行了探索和实践，并积累了宝贵经验。

水电工程；移民安置；先移民后建设；沙坪二级水电站

0 引言

随着经济社会的不断发展，群众诉求的不断增多，在水电工程建设过程中，移民安置问题已越来越成为各方关注的焦点。2011年3月公布的“国家十二五规划纲要”中提出了“在做好移民安置的前提下积极发展水电，重点推进西南地区大型水电站建设”的新要求。2012年2月17日，国家发展改革委下发的《关于做好水电工程先移民后建设工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)中又明确提出：水电工程移民安置工作是水电工程建设的重要组成部分，自国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)实施以来，移民补偿标准明显提高，安置条件不断完善，工作责任逐步落实，有效促进了移民工作开展。但由于种种原因，移民安置滞后工程建设的情况仍时有发生，影响了工程建设、移民利益和库区发展。为进一步做好水电工程移民安置工作，不断完善移民工作机制，维护移民合法权益，保障工程顺利建设，必须坚持“先移民后建设”的水电开发方针。

目前，水电工程建设各方对“先移民后建设”方针的理解不尽统一，但对始终把移民工作作为水电工程的重要组成部分，把做好移民工作放在优先位置并无异议。因此，方针可以理解为：坚持统一规划、有序实施、政策衔接、确保稳定的原则，统筹制定移民安置规划方案及工程建设方案，科学确定移民安置周期和工程建设周期，优先实施移民安置，做到移民安置进度适度超前于工程建设进度，严格移民安置实施管理，做好移民政策有效衔接，确保移民安置质量，保障移民长久生计和长远发展。

大渡河沙坪二级水电站、安谷水电站等大型水电工程，在四川省较早试行了“先移民后建设”新方针；移民安置工作在水电项目核准前就全面、规范地开展，相应移民工程提前安排。但由于“先移民后建设”方针还处在试行推行阶段，实施中各类移民安置问题逐渐凸显。因此，及时总结试行“先移民后建设”新方针移民工作经验，促进移民政策措施完善，保障水电工程顺利建设和移民妥善安置，不仅符合“发改能源〔2012〕293号”的相关要求，也为探索具体的“先移民后建设”阶段建设征地及移民安置实施措施积累宝贵经验。

1 四川省水电开发“先移民后建设”的实施情况

1.1 四川省“先移民后建设”的推行过程

四川省作为西南地区的水电资源大省，根据国家有关要求，2009年在卡基娃、立洲水电站中已试行“先移民后建设”的水电开发新方针。结合这两个电站“先移民后建设”的工作情况，2010年6月28日，四川省扶贫和移民工作局、四川省发展和改革委员会联合下发了《关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知》(川扶贫移民规安〔2010〕202号)，指出：为规范有序开展四川省大中型水利水电工程移民工作，使移民搬迁安置工作进度先于工程建设进度，确保移民群众的合法利益和工程建设的顺利进行，经四川省政府同意，在全省大中型水利水电工程试行“先移民后建设”的水电开发新方针。

1.2 四川省“先移民后建设”工作程序

根据“川扶贫移民规安〔2010〕202号”，水电工程“先移民后建设”工作的前置条件为：① 水电项目预可研通过审批；② 省政府批准《移民安置规划大纲》；③ 省扶贫和移民局审核批准《移民安置规划》；④ 国家或省发展改革委试行先移民后建设新方针的要求；⑤ 项目法人有先移民后建设的意愿，项目涉及占地的市(州)政府同意并向省政府请示；⑥ 省政府批准同意开展先移民后建设工作。

经省政府批准后，按照以下程序开展工作：①项目法人编制与《移民安置规划》相吻合的《工程建设区和围堰截流水位以下移民搬迁安置实施方案》(即《“先移民后建设”实施方案》)，经县、市(区)政府确认后报省扶贫移民局审核；② 项目法人通过市(州)发展改革委向省发展改革委上报移民安置和需要复建的专业实施项目申请报告(有当地环保、土地预审、水保部门意见)；③ 省发展改革委对移民搬迁安置和复建专业设施项目申请报告单独核准(审批)；④ 国土、林业部门根据省发展改革委单独核准(审批)的项目办理征占(用)手续；⑤ 由市(州)人民政府督促县、市(区)人民政府在项目法人的配合下组织实施移民搬迁安置工作，省扶贫移民局加强指导；⑥ 移民搬迁安置完成后，按国务院471号的相关规定申报、组织验收。

2 “先移民后建设”方针在沙坪二级水电站的探索实践

2.1 沙坪二级水电站概况

沙坪二级水电站坝址位于大渡河和官料河汇合口上游约250 m处，距峨边县城约7 km，是大渡河干流22个规划梯级中第20个梯级沙坪梯级的第二级。其上接规划的沙坪一级水电站，下邻已建成的龚嘴水电站，电站距乐山市和成都市分别约98、224 km。水库正常蓄水位554 m，相应水库库容2 084万m3，调节库容585万m3，电站安装6台灯泡贯流式机组，单机容量58 MW，总装机容量348 MW。

沙坪二级水电站建设征地影响涉及乐山市峨边县和金口河区的7个乡(镇)13个行政村33个村民小组；涉及搬迁人口53户171人，各类房屋建筑面积16 759.94 m2，各类土地248.5 hm2；涉及专业项目包括成昆铁路部分路基、桥涵、隧道及部分站后设施(集体宿舍、电力通讯线路)以及S306省道(二级公路)3.94 km、四级公路0.37 km、乡村道路1.5 km、人行吊桥1座、电力线路2.57 km、通讯线路22.296 km、工矿企业1家。

2.2 沙坪二级水电站“先移民后建设”工作过程

2008年10月，四川省发展和改革委员会印发了《四川省大渡河沙坪二级水电站预可行性研究报告审查意见》；2010年7月，四川省人民政府批复了《移民安置规划大纲》；2010年11月，四川省扶贫和移民工作局审核通过了《移民安置规划》；2010年12月，在项目法人提出“先移民后建设”意愿后，乐山市人民政府向四川省人民政府提交了关于开展沙坪二级水电站“先移民后建设”工作的请示；2011年1月，四川省人民政府批准同意开展“先移民后建设”工作。至此，沙坪二级水电站“先移民后建设”的前置条件已具备。

此后，项目法人委托华东勘测设计研究院编制了《沙坪二级水电站工程建设区和围堰截流水位以下移民搬迁安置实施方案》(即《“先移民后建设”实施方案》)和《沙坪二级水电站“先移民后建设”移民工程项目申请报告》(即《“先移民后建设”项目申请报告》)。2011年4月，四川省扶贫和移民工作局批复了《“先移民后建设”实施方案》；同年7月，四川省发展改革委批复了《“先移民后建设”项目申请报告》，根据上述审批成果，2011年底项目法人向四川省国土和林业部门开始申报相应的用地手续。

自《“先移民后建设”实施方案》批准后，相关各方随即按照批准的《移民安置规划》和《“先移民后建设”实施方案》组织实施相应的移民安置工作。截止2013年10月，《“先移民后建设”实施方案》中的建设征地和移民安置任务基本完成，截流水位以下移民全部搬迁，已完成143人的搬迁安置及53人生产安置工作，分别占规划移民安置任务的89.38%和84.13%；工程截流阶段制约性专业项目，包括成昆铁路防护加固工程、S306省道改线复建工程、乡村道路复建工程、电力及电信复建工程、库尾企业防护工程等均已完成。

2.3 沙坪二级水电站“先移民后建设”工作特点

2.3.1 基本涵盖电站整体移民安置任务

由于沙坪二级水电站库区主要为峡谷地貌，加之库区左右两岸分别有成昆铁路和S306省道贯穿，因此“先移民后建设”实施范围(即“工程建设区和围堰截流水位以下范围”)与《移民安置规划》建设征地范围差别较小，围堰截流淹没区131.3 hm2，占《移民安置规划》库区面积135.5 hm2的96.89%；“工程建设区”即《移民安置规划》枢纽工程建设区范围。因此，沙坪二级水电站“先移民后建设”移民安置任务与项目《移民安置规划》中征地移民安置任务相差不大，具体对比见表1。

表1 沙坪二级水电站“先移民后建设”与《移民安置规划》移民安置任务对比

2.3.2 移民专业项目复建工程较多

沙坪二级水电站“先移民后建设”范围涉及移民专业项目复建工程种类繁多。包括交通运输工程(4项)、水利工程(3项)、库尾企业防护工程、电力工程(4项)、电信工程(5项)、工矿企业处理(2项)和其他专业项目。试行“先移民后建设”方针为这些专业项目依法依规、及时有效地实施创造了非常有利的前提条件。

2.3.3 审批时间与电站项目核准时间间隔较短

2011年4月，四川省扶贫和移民工作局批复了《“先移民后建设”实施方案》，2011年7月，四川省发展改革委批复了《“先移民后建设”项目申请报告》，2012年3月，国家发展和改革委核准了沙坪二级水电站项目。虽然从正式实施“先移民后建设”到项目核准的时间仅约一年时间，但“先移民后建设”方针依然在移民安置实施和沙坪二级水电站工程建设推进方面发挥了重要的作用。

2.4 沙坪二级水电站“先移民后建设”经验总结

2.4.1 制约性移民专项工程可以业主代建方式实施

沙坪二级水电站S306省道改线复建工程作为“先移民后建设”最主要的移民专项工程之一，复建工程的施工进度及质量直接关系到电站大江截流目标的如期实现。“先移民后建设”方针为该工程实施在政策层面创造了极大的便利，得到市、县(区)人民政府和有关部门的高度重视。该工程采取了业主代建方式实施，电站业主方与地方移民和交通主管部门相比，在工程技术水平和工程建设管理方面优势突出，同时也能更好地与电站其他主体工程建设项目进行协调和衔接，使此项移民专项关键工程建设与电站主体工程建设优势共享，相得益彰。在工程截流验收前，该项目已完工并全线通车，经初步核算，工程实际投资也少于设计概算。因此，对于此类制约电站建设进度且相对重要的移民专项工程项目，采取业主代建的方式组织实施，既可确保工期和施工质量，也可控制工程投资。

2.4.2 实施进度计划应充分考虑实际情况

“先移民后建设”实施进度计划应以审定的《移民安置规划大纲》和《移民安置规划》为前提，根据工程进度计划要求，并结合实施范围内移民搬迁和专业项目复(改)建工作的实际情况制定。考虑到“先移民后建设”方针提出及实施的时间不长，应充分考虑地方各部门及移民的接受及适应过程，切勿盲目推进。

2.4.3 重视“先移民后建设”实施保障措施

“先移民后建设”只是移民搬迁安置的时间先于工程建设，并不是移民政策的改变和移民工作程序的简化。因此，开展相关工作要严格按照国家及四川省移民政策和管理体制以及“川扶贫移民规安〔2010〕202号“规定的工作程序和管理办法开展。要全面、系统和准确地把握、宣传、解释、执行和遵守国家、省移民法规政策和批准的《移民安置规划》；做好移民项目实施的进度计划管理、质量管理和资金管理工作，规范有序地组织移民搬迁实施。

2.4.4 注重信息公布及公众参与

“先移民后建设”作为一项新的政策方针，实施期间为保证各利益相关者及时获取与水电站工程项目有关的信息，在方案实施的每个阶段都进行信息公开，及时发布和收集相关信息，以保证信息的上下畅通和各相关部门的信息对接。

公众参与有利于提高“先移民后建设”的透明度，促进项目决策民主化，有助于取得项目所在地各利益相关者的理解、支持与合作，有利于提高项目的成功率，预防和减少社会风险，维护社会稳定。

3 四川省“先移民后建设”方针的意义

当前，大中型水电工程移民安置工作滞后于工程建设的情况时有发生，并已日渐成为影响水电建设项目前期相关工作开展甚至工程建设进程的控制性关键因素；同时由于水电工程各类用地必须在项目核准后方可正式申请，水电工程尤其是移民工程项目“未批先用”等违规违法用地行为经常发生。从沙坪二级水电站实施情况来看，四川省“先移民后建设”方针的提出能很好地解决上述部分问题。

3.1 衔接项目核准制与水电工程建设程序

由于项目核准制与目前水电工程通行的建设程序难以有效衔接，项目核准前，水电工程筹建期、准备期各项工程和移民搬迁安置实施工作难以合法有序开展；一旦项目核准，为了抢工期，项目法人往往采取过渡性措施解决移民问题。而根据四川省“先移民后建设”方针规定，水电工程预可研通过审批、省政府批准《移民安置规划大纲》、省扶贫移民局审核批准《移民安置规划》后，项目法人即可通过地方人民政府向省政府请示开展先移民后建设工作；经省政府批准后，由项目法人编制与《移民安置规划》相吻合的《“先移民后建设”实施方案》，经逐级确认并报省扶贫移民局审核；《“先移民后建设”实施方案》通过审核后，由市(州)人民政府督促县、市(区)人民政府在项目法人的配合下组织实施移民搬迁安置工作，省扶贫移民局加强指导，从而很好地衔接项目核准制与水电工程建设程序。

3.2 解决部分移民工程项目用地报批问题

由于水电工程各类用地必须在项目核准后方可正式申请，水电工程尤其是移民工程项目“未批先用”等违规违法用地行为经常发生。而根据四川省“先移民后建设”方针，项目法人通过市(州)发展改革委向省发展改革委上报部分移民工程项目申请报告，省发展改革委对此类项目申请报告单独核准(审批)，国土、林业部门根据省发展改革委单独核准(审批)的项目办理征占(用)地手续，从而很好地解决部分移民工程项目用地的报批问题。

4 结语

水电工程开发“先移民后建设”新方针立足于当前水电开发建设实际，能更好地确保移民群众的合法权益和工程建设的顺利进行，是一项高度重视移民工作的新举措。这项举措要求移民安置工作进度优先于工程建设进度，能有效解决移民安置滞后影响水电工程建设的问题，实现移民安置与水电工程建设的双赢。同时，“先移民后建设”方针还处在试行推行阶段，实施中应及时总结工作经验，从而促进移民政策措施不断完善，保障水电工程顺利建设和移民妥善安置。

[1] 国务院令第471号大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S]．

[2] 发改能源〔2012〕293号关于做好水电工程先移民后建设工作的通知[S]．

[3] 川扶贫移民规安〔2010〕202号关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知[S]．

[4] 陈森，周清等．四川省大渡河沙坪二级水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲( 审定本) [R]．杭州:中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，2010．

[5] 陈森，周清等．四川省大渡河沙坪二级水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划( 审定本) [R]．杭州:中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，2010．

[6] 吴兵兵，周清等．沙坪二级水电站工程建设区和围堰截流水位以下移民搬迁安置实施方案( 审定本) [R]．杭州:中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，2011．

[7] 吴兵兵，陈森等．沙坪二级水电站“先移民后建设”移民工程项目申请报告( 审定本) [R]．杭州:中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，2011．

(责任编辑高瑜)

Exploration and Practice of “Project Construction after Resettlement” Policy in the Construction of Shaping II Hydropower Station Project

CHEN Sen, WU Bingbing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The policy of “Project Construction after Resettlement” is formulated based on current hydropower development and construction practice in China. This policy requires the resettlement being completed before construction progress. It can protect resettlement’s legal rights, ensure the smooth construction of project, effectively solve the problem of project construction being affected by the delay of resettlement and achieve win-win situation between resettlement and project construction. The Shaping II Hydropower Station in Dadu River in Sichuan Province is one of earlier pilot project implementing the policy. The exploration and practice of Shaping II Hydropower Station has accumulated valuable experiences．

hydropower project; resettlement; project construction after resettlement; Shaping II Hydropower Station