创新怒江水电开发移民安置方式探讨

蒋洪明，朱 健

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

创新怒江水电开发移民安置方式探讨

蒋洪明，朱 健

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

根据怒江流域特点及面临的问题，分析了当前流行的移民安置方式与当地的匹配度，探索性的提出了以逐年补偿安置为机制，城(集)镇化后靠安置为依托，产业发展为支撑的创新移民安置方式，并对其优势特点进行分析。

移民；创新；安置方式；怒江

0 前 言

怒江中下游干流(云南境内)12个大型梯级水电站开发建设征地涉及怒江傈僳族自治州贡山独龙族怒族自治县、福贡县、泸水县，大理白族自治州云龙县，保山市隆阳区、龙陵县、施甸县，临沧市永德县、镇康县等4个市(州)，共9个县(区)35个乡镇181个行政村。区域自然资源条件、生态环境条件、经济社会发展水平、多种少数民族文化风俗习惯、移民构成等方面都存在较大的差异，移民安置已成为目前制约怒江流域水电开发建设的关键因素之一。根据多年的工作实践，结合笔者参与的“怒江中下游(云南境内)移民安置流域总体规划”课题研究，对怒江中下游水电开发移民安置的安置方式提出了一些思路和设想。

1 怒江水电开发移民安置面临的问题

怒江中下游区域涉及的州市中面临的问题复杂。尤其是怒江州自然地理条件特殊，社会发育程度相对较低，移民人数所占比重最大，水电工程移民安置难度相对较大。流域移民安置工作面临的难点主要表现在以下几点。

1.1 电站淹没影响总量不大，但相对集中

怒江中下游河段云南省境内12个梯级电站建设征地范围内直接影响搬迁人口约5.3万人(其中农业人口约4.2万人)，其中影响怒江州总搬迁人口约4.9万人，占总人口的92%。工程征收耕园地面积约6 466 hm2，林地面积约5 732.7 hm2，涉及生产安置人口约5.6万人，其中影响怒江州总生产安置人口约3.3万人，占总人口的59%。电站建设涉及搬迁的1个县城、9个集镇和3个街场均属怒江州，另外就怒江州而言，电站淹没影响涉及的贡山县、福贡县和泸水县3县移民安置人数分别占各县总人口61%、16%、9%。怒江水电工程移民安置任务相对其他流域水电开发而言，淹没影响总量不大，但也体现出移民任务相对集中的特点，其移民安置任务主要集中在怒江州，其次为保山市，大理州和临沧市相对较少。

1.2 剩余土地资源有限，人地矛盾突出

怒江中下游沿线除怒江州上江乡和隆阳区境内两岸地形相对较缓外，其余多为高山峡谷地形，水库淹没地区均为当地资源相对较好的地区，剩余可利用的土地资源相对有限。

以怒江州为例，怒江州土地利用类型齐全，但是各类土地面积比例不尽合理，全州农田、林地、牧场3大土地资源共123.94万hm2，占全州土地面积的84.3%。总耕地面积49 652.53 hm2，占全州土地面积的3.48%。林地为怒江州土地利用的主体，而林地也多处于高黎贡山自然保护区范围内。怒江州境内耕地的地势分布比重为：高寒地带占26.61%，山区半山区占64.68%，河谷台地仅占8.76%；怒江州境内坡度大于25°的土地占81.63%，而坡度小于25°的适宜开发的土地仅占全州土地面积的19.37%。

综上所述，怒江州土地利用结构充分反映了怒江州土地资源贫瘠、耕作粗放的用地结构特点。另外，怒江州剩余的土地资源利用的重要特点就是山高坡陡，平地极少，生态环境脆弱，开发利用难度较大。因此怒江水电开发移民安置应采取多途径、多渠道的少土安置的方式进行。

表1 各类农村移民安置方式对比分析

1.3 区域产业发展基础弱，移民安置后可持续发展难度大

2007年云南省根据自身情况，出台了《云南省金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》(云政办发[2007]159号)，提出了以移民逐年补偿机制为保障，多渠道多形式安置移民为重点的政策。随后在澜沧江、怒江流域的水电开发移民安置过程中也相继推行了该项政策。为了达到移民安置后能逐步持续致富的目的，怒江水电移民如采取逐年补偿安置方式，需重点研究解决好移民后续就业及持续发展致富的问题。

以怒江州为例，2012年怒江州实现国内生产总值74.94亿元，人均国内生产总值达13 954元。其中：第一产业11.44亿元，第二产业26.16亿元，第三产业37.34亿元，三产比例为15.3∶34.9∶49.8，第二、三产业所占比重均高于第一产业，2012年怒江州农民人均纯收入达到2 773元。从上述数据可初步看到，怒江州经济总量较小，农业生产落后，二、三产业基础薄弱，产业规模总量小，缺乏大项目、大产业带动，加之境内自然条件相对较差，生态环境脆弱。因此要解决好移民安置后的后续发展问题，应首要研究如何充分利用当地剩余资源和产业，通过资金投入和产业优化调整，以便促进移民能够尽快恢复生产。

2 现行各类移民安置方式适应性分析

水电开发农村移民安置的方式主要以大农业安置为主，近年来在个别地区也逐步实行其他多途径、多渠道的非农安置方式，主要农村移民安置方式包括：农业安置、依托城集镇少土安置方式、逐年补偿安置方式、自行安置方式。各类农村移民安置方式对比分析见表1。

3 怒江水电开发移民安置基础条件分析

3.1 区域大农业安置资源条件较为有限

怒江中下游流域地处滇西北青藏高原南延部分横断山脉纵谷地带，水电开发涉及怒江州、保山市、大理州、临沧市等 4 个市(州)的 9 个县(区)，以主要影响涉及的怒江州和保山市为例。根据统计，上述两州市涉及县(区)土地总面积约127.2万 hm2，其中耕地面积约8.9万hm2，占土地总面积的7%，怒江州耕地资源极为有限，耕地面积占总面积仅3%；从耕地坡度条件分析看，两州市涉及县(区)坡耕地面积约6.6万hm2，占耕地总面积的81%。其中，25°以上坡耕地占30%，扣除坡耕地退耕还林后，耕地资源将更加紧缺。怒江中下游区域土地资源总量虽较丰富，但因地处边远、库区两岸山高坡陡，加之国家自然保护区生态保护的需要，其耕地和可开发土地资源较少，且分布不均。因此通过大规模开发可耕地资源大农业安置移民的条件将受到制约。

3.2 区域安置大规模土地调剂相对困难

怒江中下游区域人均耕地相对较少，以主要影响涉及的怒江州和保山市为例，经统计，两州市涉及县(区)现有人均耕地面积在666.6 m2左右，水电开发征地后人均耕地均有不同程度下降，征收后人均耕地在573.3～1 026 m2/人，降幅在1.0%～33.5%之间，其中贡山县受马吉水电站建设征地影响较大。

从上述数据看，怒江中下游区域人地矛盾较为突出，加之还有异地扶贫移民、生态移民以及六丙公路等重大工程建设的影响，可以预见区域内人与土地等资源矛盾必将日益严峻，另外随着物权法、农民土地承包法以及农村土地制度深化改革，周边居民调剂耕地资源安置移民的意愿将有所下降。

3.3 第一产业仍然是区域农村经济的主体

从从业结构上看，以怒江州和保山市为例，从行业构成的角度可以看出农村相当一部分群众仍旧以从事农业生产为主，比例基本在70%以上，外出务工近些年虽呈现增长势头，但多为从事简单的服务行业，实际融入城镇生活的比重不高。

因此怒江中下游流域传统的第一产业仍然是地区经济的主体，在现有经济结构条件下，移民安置仍然需围绕第一产业做文章，需通过大力发展林果业和畜牧业以及其加工产业，推进特色高效农林产业发展来提高调整农村经济产业中其他收入的比重，进而满足移民安置后可持续发展的需求。

3.4 移民总体文化程度不高

怒江流域不但少数民族多，而且大多是从原始社会到社会主义社会的“直过民族”。社会发育程度低，加上地处峡谷，自然封闭，对外交流少，劳动者文化素质相对较低，至今还有人不会说汉语。经统计，怒江州和保山市涉及各县的劳动者的文化程度多为小学，比例多在50%左右，还有相当一部分仍然为文盲。

3.5 移民民族宗教的特殊性

怒江中下游流域属于少数民族聚居区，境内居住着20多个民族，其中有12种世居民族，大多是“直过民族”、“跨境民族”和人口较少民族。少数民族人口占总人口比重较大，其中，怒族、独龙族是怒江州内独有民族，傈僳族和普米族也主要聚居在怒江州。

另外从宗教信仰看，怒江州境内沿怒江流域信教民众较多，主要信奉基督教，天主教和藏传佛教在这一地区也有流传，教堂寺院多有分布，而在保山市怒江流域宗教文化则不浓郁。总体来说怒江中下游流域民族宗教文化较为独特，且沿江不同地区也存在一定的差异性。

3.6 边疆社会稳定异常重要

怒江中下游流域属滇西地区，位于我国西南边境，怒江州边三县其国境线长449.5 km，占中缅边境线总长的20%，占云南省边防线总长度的10%以上，贡山县、福贡县和泸水县都属于边境县，保山市的龙陵县也属边境县。因此怒江中下游区域需承担固守祖国边疆的重任，维护边疆地区的社会稳定工作异常重要。

3.7 区域基础设施薄弱，城镇化水平低

怒江中下游流域总体基础设施较为薄弱，经济社会发展相对滞后，城镇化水平低。目前怒江州城镇化水平约22%，其中泸水县全县城镇人口约5.2万人，城镇化率约为30%，比全省平均水平低约10%，福贡县城镇人口约1.3万人，城镇化率仅为14.9%。贡山城市化水平也只有19.5%多。就怒江下游几个乡镇来看，只有龙陵县勐糯镇和隆阳区的潞江镇城市化水平稍高。总体来说怒江中下游流域的城市化水平还处于缓慢发展的初期阶段。

怒江中下游区域除保山市的交通条件相对较好外，其余地区的交通、水利等重大基础设施条件均较差。以交通工程为例，整个规划区域内目前没有铁路运输，就怒江州而言，公路运输则是怒江州唯一的交通运输方式，全州路网不健全，公路网呈鱼刺状结构，无国道穿越，现有的公路等级低，没有一条完整的高等级公路，80%左右为四级以下路面，晴通雨阻，抗灾能力弱，加之滑坡，泥石流等地质自然灾害频繁，交通畅通能力极差，交通现状已成为制约怒江州经济社会发展的瓶颈。

3.8 移民安置政策影响及移民意愿

2007年云南省金沙江流域移民安置工作开始推行逐年补偿安置模式，目前省内澜沧江流域的一些电站也已实施逐年补偿的安置模式，2008年云南省出台了怒江流域中下游水电站移民安置指导意见(云移局〔2008〕94号文)，提出了建立逐年补偿机制，多渠道多形式安置移民的指导思想。另外从目前金沙江中游、澜沧江流域一些水电站的移民安置规划及实施效果看，移民及当地政府对逐年补偿安置方式的接受度普遍较高。因此在云南省目前移民安置政策条件下，及省内其他水电开发经验看，怒江中下游水电开发移民采取逐年补偿的安置方式是其主要途径。

4 创新性移民安置方式及其优点

根据怒江水电开发移民安置基础条件分析，结合国家和云南省目前移民安置政策、新型城镇化发展等要求，并按照水电开发需促进地区经济社会发展的要求，结合各类移民安置的适应性分析，经本次课题研究，建议怒江中下游(云南境内)水电移民安置的总体思路为：在逐年补偿安置方式的基础上(即享有基本生活保障)，以城(集)镇化安置为依托，产业发展为支撑的创新移民安置方式，形成“移民生活安置城镇化，生产就业产业化”的移民安置新格局，紧紧围绕现有优势及潜在优势资源，探索出一条以农业、林业产业化及其加工业和旅游业等产业发展为支撑的移民新型城镇化安置道路。此种创新性移民安置方式的优点如下：

(1)有助于构建新的城镇体系，推进区域城镇化跨越式发展。通过城镇化这种安置方式，移民将大量集中到县城、集镇或街场进行安置，迁建城集镇和新建移民居民点的基础设施和公共服务设施将得到进一步完善，加强了区域内城镇与城镇、城镇与乡村的交流，利用与外界经济交往和信息交流沟通增多的机会，提高居民的商品意识和竞争意识，提高社会发育水平。因此水电开发移民安置为构建新型城镇体系，推进城镇化跨越式发展提供了千载难逢的机遇，同时也符合国家和云南省城镇化发展战略要求。

(2)有助于拓展移民安置容量，引领移民就业，带动移民致富。通过产业发展规划，改变了原有的产业发展模式，大大提高了农村土地产出价值，有助于拓展移民安置容量，移民利用剩余土地资源，通过产业规划后，其亩均种植业收入将较搬迁前大幅提高，同时对于淹没被征收耕地将按照各县最低城镇居民生活保障标准予以逐年货币补偿，并随当地城镇居民最低生活保障标准的调整而调整，还有后期扶持收入600元/人。加之移民安置后，经过技能培训，自身就业能力、就业技巧得到了提高；并且对于移民，政府给予扶持政策，提供更多的外出劳务就业机会。

(3)有利于促进移民就业，保持社会和边疆稳定。此种安置方式始终贯彻了围绕产业开发促进库区经济发展和移民就业的思路。本次规划依托特色资源，对于可承接移民从业的优势产业及项目进行统筹规划，为移民搭建了确保持续增收的产业发展平台，同时通过技能培训，提供了移民从事农业以及其他产业的生产技能，有利于促进移民实行逐年补偿后大量剩余劳动力的就业。另外通过移民安置产业规划发展的示范效应，可以带动整个库区的产业转型升级，通过居民点及专业项目的建设，大大改善了库区整体基础设施，促进了教育、卫生等社会公共服务事业的发展，最终大大促进整个库区经济的持续发展和推动移民村镇的全面发展，进而可以稳定移民安置和区域社会稳定，同时移民均不出县安置，使移民原有的民族宗教习惯得到有效的保留和传承，也可促进边疆的稳定。

(4)有利于提高移民生产技术水平和库区农业科技水平的提高。怒江流域地处山区，交通不便，信息闭塞，农村人口受教育程度低，市场经济意识较为淡薄，劳动技能一般，劳动力就业、创业能力比较弱，人力资源总体开发水平较低。另外农业科技水平也不高，种植结构单一，高附加值的农产品相对较少。依托产业发展，可充分利用移民资金等，通过技术培训等手段，培育提高移民生产技术水平，提升库区农业科技水平，另外随着水电工程的建设及移民搬迁安置工作的启动实施，将带来大量外来人口，可打开与外界交流的通道，增强了外界对怒江更深的认知，有助于当地各种农产品的输出；各种信息资源的快速获得使移民开阔了眼界，更新观念，拓宽发展道路。

(5)有利于加强社会治理，促进社会稳定。以逐年补偿安置为机制，城(集)镇化后靠安置为依托，产业发展为支撑的创新移民安置方式，不仅能促进地方经济发展，使移民生产生活超过原有水平，更可通过产业规划为移民提供就业岗位，使移民安置后有事可做。移民安置后，除了享有逐年补偿外，也能参与到产业就业中，为完善社会治理，提供了很好的支撑平台和相关的支撑资源，使经济和社会同步发展。

综上所述，在移民采取“逐年补偿+移民产业就业”的安置方式下，实行“移民生活安置城镇化，生产就业产业化”的安置模式，可以逐步实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的规划目标，同时也能够加快移民及库区群众发展致富和实现全面小康的进程。

5 结 论

根据怒江的特点及目前的政策要求，并结合电站涉及地区的实际情况，为了充分利用好库周剩余资源，满足移民生产安置需要，以及促进区域城镇化发展需要。

怒江水电开发移民安置方式应采取“逐年补偿+促进移民就业”的安置思路，实行“移民生活安置城镇化，生产就业产业化”的安置模式，可较好的改善库周剩余耕地、园地及林地的耕作条件，改善种植结构，提高土地亩产出，进一步拓展移民安置环境容量，同时创造出更多的就业；同时每个城集镇和居民点的水、电、路及公共社会服务设施等各项配套设施将得到进一步的改善和提高，因此移民安置后，移民的生产生活水平、生活环境和住房条件等均会有较大的改善，可逐步实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的规划目标，同时也可加快移民及库区群众发展致富和实现全面小康的进程。

[1]朱健. 怒江中下游(云南境内)移民安置流域总体规划[R]. 杭州： 华东勘测设计研究院有限公司，2014．

[2]蒋晓明. 水电工程“先移民后建设”的实践与认识[J]. 水力发电， 2014, 40(2)： 5-7.

(责任编辑 高 瑜)

Discussion on Innovative Hydropower Resettlement Ways in Nujiang River Basin

JIANG Hongming, ZHU Jian

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

According to the characteristics and problems in hydropower resettlement in Nujiang River Basin, the matching degree between current popular resettlement ways and local resettlement is analyzed, and a new settlement way is proposed. The new way takes the yearly compensation as mechanism, resettlement urbanization as basis and industry development as supporting. The advantages of new way are also analyzed．

resettlement; innovation; resettlement way; Nujiang River

2015-07-08

蒋洪明(1989—)，男，江苏无锡人，助理工程师，研究方向为建设征地移民安置规划．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0060-04