浅谈水利水电项目社会保障安置模式

2015-12-26吴兵兵张淑英

水力发电 2015年9期

关键词：征地水利水电社会保障

吴兵兵，张淑英

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

浅谈水利水电项目社会保障安置模式

吴兵兵，张淑英

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

水利水电项目实行社会保障安置模式，需以社会经济相对发达为基础，以农业收入占农民人均收入比重较低为前提，以促进移民就业措施为辅助。通过对浙江省社会保障安置模式的介绍，结合闲林水库的实际案例，总结和讨论了相关经验，以期为水利水电项目生产安置方式提供新的探索模式。

水利水电项目；移民安置；生产安置；社会保障安置；浙江省

0 引言

水库移民安置是水利水电开发项目的重要组成部分，成功安置水库移民是水利水电开发项目能否顺利实施的前提和基础，同时移民安置工作不但涉及到千家万户移民的切身利益、社会适应性的调整，还涉及地区经济的可持续发展、社会的稳定和生态环境的建设。为实现移民群众“搬得出，稳得住，逐步能致富”的目标，移民安置中恢复生活水平和经济收入显得尤为重要。

传统的农村移民安置，主要以农业生产安置为主。但是由于受资源环境的限制，单一的大农业安置方式，难以满足多种多样的生产生活方式需求，也难以保证移民经济收入的恢复和提高。同时，中国由农业人口占大多数的农业国向非农业人口占大多数的工业化国家转变也是不可阻挡的历史必然。因此，未来移民就地农业安置难度大，需转变移民安置理念，拓展移民安置思路，尊重移民意愿，完善创新移民安置措施，因地制宜地探索符合区域实际的移民安置模式。

1 非农安置方式探索

1.1 农业安置存在的问题

农业安置是坚持以土为本，以农为主的一种安置模式。由于农村移民文化素质、技术水平普遍不高、承受风险能力低，因此在很长一段时期内农业安置就成为解决移民问题的一个主要思路。目前我国绝大部分的库区移民都采取农业安置这一模式。但是中国人多地少的矛盾突出，加之我国农村普遍实行了土地承包制度，寻找一定数量的土地来安置移民十分困难。土地是农业安置的基础，如果土地的质与量满足不了安置需求，势必会影响移民安置后的生活水平，更不用说脱贫致富。同时这种安置方式也与我国现行的“增人不增地，减人不减地”和承包期为 30年的强制性农村土地承包经营政策相抵触，难以进一步发展。

1.2 农业安置方式发展

绝大部分水利水电项目区优质土地资源少，实行农业生产安置的压力巨大，单一的农业安置方式难以满足多种多样的生产生活方式的需求。随着市场经济的发展，一部分移民逐渐抛弃传统的农业生产方式，转而寻求二、三产业就业机会；移民的利益诉求越来越大，传统的农业安置方式无法满足其需求；同时，部分老龄移民对“老有所养”需求日益强烈。

因此部分地区提出在充分尊重被征地农民意愿的基础上，根据项目的性质和特点，以“有土安置”为主，积极推行货币安置与留土安置、招工安置、农业安置、农村养老保险安置、带地入股安置和后期扶持相结合等多途径安置方式。另外，在云南、贵州以及广西等一些自然资源较为匮乏的地区提出了长效补偿的安置方式，即在一定时期内以水利水电项目水库淹没耕地(含枢纽工程建设占地)的地类、面积与经核定的年产值为标准，由项目法人对其所有权人或法定承包人采取逐年补偿的移民安置方式进行安置。

2 浙江省社会保障安置模式

2.1 社会背景

2.1.1 社会经济背景

以江省社会保障安置模式为例，表1为浙江省2013年全省生产总值及就业人员统计，可以看出，浙江省2013全省生产总值37 568.49 亿元，其中第一产业1 784.62 亿元，第二产业18 446.65 亿元，第三产业17 337.22 亿元；第一产业占全省生产总值的比例仅为4.75%。2013年第一、二、三产业就业人员分别为506.95 万、1 853.43 万、148.35 万人；从事第一产业人员占总就业人员的比例仅为13.67%。由此可见，不管从产业结构还是从从业人员数量来看，第一产业在浙江省社会经济发展中已经占了比较小的比重。

表2统计了江省2013年农村居民人均纯收入浙江省2013年农村居民人均纯收入1 606 元，其中工资性收入877元，家庭经营收入557元，财产性收入646元，转移性收入126元。而家庭经营收入557元中，第一产业收入225元，第二产业收入159元，第三产业收入173元。由此可见，第一产业收入在农村居民人均纯收入中所占比例较小。

表1 浙江省2013年全省生产总值及就业人员数量统计

注：上述数据来源《2014浙江统计年鉴》。

表2 浙江省2013年农村居民人均纯收入统计

注：上述数据来源《2014浙江统计年鉴》。

2.1.2 项目建设区背景

(1)移民意愿强烈。项目建设区绝大部分移民要求选择社会保障安置方式。

(2)移民具有一定的文化程度。项目建设区农村劳动力一般均具有初高中以上文化程度。

(3)自然资源紧张。项目建设区耕地资源紧张，无法解决移民的口粮田问题，若外迁安置，可能的外迁安置区与移民原来或淹没剩余地区的自然、社会、生产生活条件差异大，移民不愿意外迁安置。

(4)二三产业发达。项目建设区经济、交通较发达，能够给移民提供发展二三产业的机会。

(5)移民基本具有务工经验。很多移民原来就在从事二三产业生产活动或长期外出务工，生产生活状况较好，已具有较丰富的务工经验。

2.2 政策背景

2014年4年，浙江省人民政府发布了《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》(浙政发〔2014〕19号)(以下简称“《通知》”)，《通知》中提出了“即征即保、先保后征、人地对应”的方针。同时，《通知》在完善被征地农民养老保障制度、促进被征地农民就业、支持发展农村集体经济方面提出了具体的政策要求。

2.2.1 完善被征地农民养老保障制度

完善被征地农民基本生活保障与相关养老保险制度的衔接政策。从2014年7月1日起，经核定属于被征地农民基本生活保障范围的新增被征地农民和已参加被征地农民基本生活保障的被征地农民，可按照相关养老保险制度规定选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。

2.2.2 促进被征地农民就业

各市、县(市、区)政府要制定促进被征地农民就业政策，免费为被征地农民提供职业培训、职业介绍，促进被征地农民就业。对于吸纳劳动年龄段内就业困难的被征地农民就业的企事业单位，按照规定给予保险补贴或岗位补贴，鼓励企事业单位吸纳征地农民就业；劳动年龄段内被征地农民，自谋职业创办企业、从事个体经营的，依法在工商登记、税费减免、银行贷款等方面给予优惠和政策支持；被征地农民经就业培训后仍未就业的，生活确有困难的，市、县(市、区)政府应按规定给予一定的生活补助费。促进被征地农民就业所需的职业培训、职业介绍资金，以及按规定安排的社会保险补贴、岗位补贴、生活补助所需费用纳入同级政府年度财政预算。

2.2.3 支持发展农村集体经济

农村集体经济组织土地被征收后，各地可从当地实际出发，按照征地面积或集体经济组织规模安排一定比例的村级留用地、二三产物业或集体经济发展资金，支持发展农村集体经济。农村集体经济组织不得将政府安排的村级留用地、二三产物业、集体经济发展资金直接分配给农民个人，要专项用于发展壮大农村集体经济，通过收益分红的形式分配给集体经济组织成员，增加农民收入。

2.3 社会保障安置模式实践

结合浙江省社会保障安置方面的相关政策，以已经实施的浙江省H市闲林水库工程为例，讨论社会保障安置模式在实践中的具体应用。

2.3.1 闲林水库概况

闲林水库大坝距离杭州市中心15 km，总库容1 978万m3，供水库容1 632万m3，正常库容1 673万m3，正常蓄水位70.0 m。根据审批的《移民安置规划报告》，至规划水平年搬迁安置人口为392户1 557人，生产安置人口为2 162人。

闲林水库工程建设区所在街道现有工业企业683家，为街道主要经济收入来源，工业企业从业人口达到1.8万人，占全镇人口的59%。工程建设区内农业占工农业生产总值的比例仅为1.65%，农民的收入结构中农业生产的收入为55元，仅占总收入的0.21%。由此可见，当地二三产业条件优越，建设征地对于移民收入影响有限。通过移民意愿调查，工程建设区移民基本选择了社会保障安置方式。

2.3.2 社会保障安置模式的实施

接收机对回波信号和本振信号进行混频、滤波、放大即可得到差频fi+和fi-，然后根据式(3)即可得到目标距离R。

根据审批的《移民安置规划报告》，闲林水库生产安置方案为：采取失土农民基本生活保障为主，剩余土地资源种养殖开发、通过技能培训参与二三产业就业并举的生产安置方案。

对闲林水库工程征收土地所涉及的农业人口，采取多种形式的保障方式，征地农民可选择参加正常缴费或“双低”缴费的城镇职工基本养老保险；该工程主要采取被征地农民基本生活保障安置。同时，为了鼓励征地农转非人员参加职工基本养老保险，提高养老保障水平，征地农转非人员办理养老基本生活保障并转保参加职工基本养老保险的，养老基本生活保障统一折算10年职工基本养老保险缴费年限。

另外，项目所在街道发挥区域优势，盘活存量，利用闲置厂房招商，加大工业投入，落实了10余家投资额超千万元的企业入驻，这为移民创造了更多的就业机会。

从项目实施1年多的情况来看，绝大部分移民对于社会保障安置方式较为满意；同时由于二三产业带来了更多的就业机会，政府也开展了相关技能培训工作，对于自主创业者同时提供了更多的优惠政策，因此移民生产生活水平普遍得到了提高。

3 社会保障安置模式经验总结及探讨

社会保障安置模式，适用于经济较发达、人多地少矛盾尖锐的地区，从长远和发展的眼光来看，符合国家提出的加速乡村城镇化进程的基本方针，是我国水库移民安置发展的必然趋势。浙江省作为东部经济较为发达的沿海省份，在社会保障安置模式方面开展了很好的政策及实践探索，也积累了很多宝贵经验。

3.1 社会保障安置模式需要促进移民就业措施并举

单纯的社会保障安置方式可以使移民群众“搬得出，稳得住”，并能保障基本的生活条件，但是要真正实现开发性移民方针，达到“逐步能致富”的目标，还要大力促进移民就业。一方面政府制订相关就业优惠政策，另一方面想方设法为移民提供更多的就业渠道。

3.2 充分考虑社会经济发展现状

3.3 以人为本，尊重移民意愿

移民安置方式的选择要求以人为本，充分尊重移民意愿。同时移民安置工作也始终坚持以人为本的立场，坚持移民优先，坚持可持续发展，一切为了移民，一切围绕移民，一切服务移民，把恢复移民生活水平和经济收入作为安置目标，认真听取移民的意见，引导移民群众严格执行国家政策，做到落实政策与尊重移民意愿并重。

3.4 建立水库移民培训体系

大规模举办各种短期专业培训，搞好移民的农业技能培训和非农就业技能培训，形成高等专业教育、中等职业教育和短期技能培训有机结合的教育体系，使更多的移民接受科普教育和技能培训，掌握一门或数门生产致富技术。注重发展多种形式的农村职业教育和成人教育，建立面向市场、多元办学的培训机制，整合各种培训资源，依托农校、农业技术推广机构、职业学校和其他培训机构，建立培训基地，多层次、多形式地开展移民技术培训，以增强移民的就业能力。

3.5 鼓励移民自主创业

对于自主创办企业、从事个体经营的移民，在工商登记、税费减免、银行贷款等方面给予优惠和政策支持。

3.6 公众参与和信息公开

与移民切身利益相关的问题，应进行充分的信息公开透明，广泛吸收利益相关者参与讨论和制订，赋权于移民自身。在方案实施的每个阶段都进行信息公开，及时发布和收集相关信息，以保证信息的上下畅通和各相关部门的信息对接。同时公众参与信息公开也有助于取得项目所在地各利益相关者的理解、支持与合作，预防和减少社会风险，维护社会稳定。

3.7 大力发展基础服务设施

在保障移民收入水平提高的同时，也要注重发展基础服务设施。为移民提供关于保障安全、生存和发展方面的福利性服务，全方位发展社区教育、文化、科学、体育、卫生、环境保护等各项事业。

3.8 教育疏导与政策引导

移民面对新的生存环境，会产生许多想法，面对移民存在的各种思想问题，最有效的解决方法是宜疏不宜堵、宜导不宜压。通过深入细致的思想工作，理顺移民情绪，化解矛盾，消除移民不稳定因素。加强交流，广泛开展倾听移民心声的座谈会；同时针对思想境界、文化素质、经济状况各异的移民，在进行思想工作时因人施教，有针对性地进行教育引导。

4 结语

水利水电项目实行社会保障安置模式，需以社会经济相对发达为基础，以农业收入占农民人均收入比重较低为前提，以促进移民就业措施为辅助。对于土地资源少、人地矛盾突出，经济发达且移民专业技能较强的地区，该模式无疑提供了很好的借鉴。

同时，社会保障安置模式还处在探索阶段，实施中及时总结相关经验，能促进移民政策措施不断完善，保障水利水电工程顺利建设和移民妥善安置，使水利水电项目健康可持续发展。

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(责任编辑高瑜)

Discussion on Social Security Arrangement Modes for Water Resources and Hydropower Projects

WU Bingbing, ZHANG Shuying

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The implementation of social security arrangement mode in the construction of water resources and hydropower projects need a basis of relative developed social economy, a prerequisite of agriculture income accounted for a low proportion of farmer’s per capita income and an assistance of promoting the employment of resettlement. By introducing the social security arrangement mode in Zhejiang Province and the actual implementation results in Xianlin Reservoir, the relevant experiences are summarized and discussed to provide new exploration on the productive resettlement of water resources and hydropower projects．

water resources and hydropower project; resettlement; productive resettlement; social security arrangement; Zhejiang Province