构建市场化农业土地流转体系奠定现代农业基础

2015-12-24袁青欢刘会柏楚雄师范学院楚雄675000

产权导刊 2015年4期

◎ 袁青欢刘会柏（楚雄师范学院、楚雄675000）

社会主义市场经济条件下，生产要素的自由流通是有效资源配置的前提条件。发展现代农业，解决三农问题，实现城乡一体化发展的关键在于资本、科技与农业土地的结合，农村土地流转是实现三者结合无法回避的话题。建立合理、有效的农业土地流转体系有利于社会资本进入农业领域，推进农业现代化；有利于解放农村劳动力，增加城市劳动力供应量，推进我国经济进一步发展。

当前的流转方式主要是在不改变农村土地集体所有制的前提下，对“农村土地经营权”进行流转。大多是同一集体村民直接的互相流转，外来资本的流入方式主要是投资方和村委会或村小组签订一定期限的使用合同，也有部分是在集体同意的前提条件下直接和村民订立租赁合同。

目前的流转方式存在着较多的弊端。对于投资方而言：一是租赁期限和地租水平处于长期的不确定状态，投资权益很难得到保障，如，和农户利益长期纠葛不清，长期投入积极性受挫；二是投入无法形成资产，从而限制了资本的流动性，如，很难利用土地经营权进行资产抵押获得流动资金，也很难进行再转让。对于农户而言：一是使得利益碎片化，农户对土地流转缺乏积极性，如，大多数情况下农户逐年获得的土地出租收益很少，农户流转土地的积极性不高；二是无法斩断农户与原有土地的联系，影响农民向市民的转变，如，部分农民因在农村拥有土地而不愿进城务工，也有部分进城务工人员因土地的原因而返回农村。对于当地政府和村、组集体而言：一是额外的工作量增加，二是增加了寻租的空间，滋生了各种问题。

本文建议尝试从土地权属关系层面着手推进当前农村土地流转，构建市场化的农业土地流转体系，破解“三农”难题，统筹城乡，促进城乡一体化发展。其主要思路是政府通过法定程序将集体所有的农业用地征收为国有，然后向投资市场供给一定年限的国有农业用地使用权。

1 建立市场化的农业土地流转体系措施

1.1 积极转变农村土地权属关系

可由县级政府国土部门承担土地收储职能，按照自愿、有偿、个别化的原则收储集体土地为国有土地，在此过程中不改变土地使用性质。将收储的土地按照法定的程序面向社会公开转让。

自愿是指在土地所有权属性的改变过程中充分尊重农村集体和农户的意愿，这种意愿主要应该体现在是否愿意改变农村土地所有权属性和愿意以什么样的补偿价格改变农业土地的所有权属性。

有偿主要指政府与农户、村组集体以平等的地位基于市场进行价格协商，而不是基于某些中介机构评估价格的单向“收购”。

个别化指的是收储土地的过程零星进行，直接面对个体的农户，个别地块的土地，农户、村组集体、政府进行协商。是一个逐步推进的过程，而不是传统意义上的“整村推进”，其收储的进程与规模应由市场所决定。

三个原则是相统一的，都是建立在市场机制的基础上“平等主体的交易”，逐步原则是自愿和有偿的保障，分散的农民个体诉求不一致，则自愿和有偿的原则必然使得收储是个别推进的。

收储的土地按照国家的法定程序公开、公平进行转让，转让的方式和对象可以是多样的，不受限制的。既可以一次性的长产权的转让，姑且称为是国有土地使用权的“出售”，也可以较短期限的租赁，可称为国有土地使用权的“租赁”；既可以转让给企业，也可以转让给个人；既可以转让给土地原集体以外的投资方也可以转让给土地原集体的投资方。

1.2 构建农业用地供应的竞争格局

构建农业用地竞争格局的关键是要有多元的供应主体向市场供应农业用地。一是确保经过收储的国有土地尽快向社会公开公平的转让；二是继续保持原有的集体所有制“农村土地经营权”的流转方式；三是被转让的国有土地可以无障碍的继续流通。这样就在市场上形成了一个多元供应主体的格局。

构建农业用地多元构建格局，一是使作为农业土地流转市场主要主体的农户、农村集体、投资方，拥有选择的权力与选择的空间。农户和农村集体可以根据实际情况选择某种方式，同时投资方也可以根据自己的具体情况来选择获得土地使用权的方式。二是有利于农业资本的自由流动。资本天生就具有逐利性，有向高回报率行业流动的冲动，把农业作为投资项目既要求有便捷的进入机制也要求有方便的退出机制。而多种流转方式并存就为资本提供了良好的进入和退出机制。三是形成土地供给的有效竞争，形成合理的土地供给价格。在“出售”方面，政府可以“出售”，已经获得长使用权的市场主体也可以“出售”，从而在“出售”方面形成竞争；在“租赁”方面，三大主体都可以进行土地出租，也可以确保相应的竞争；同时，在市场上“出售”、“租赁”共同存在，在价格方面会自发的形成一个市场认可的“租”“售”比。从而确保地价稳定，有利于农业的稳定发展。

1.3 加速农民市民化

目前，影响农民市民化的要素主要有：在城市中缺乏较为有保障的职业，缺乏平等的社会保障和社会服务，城市高昂的房价，农民思想深处“安土重迁”观念等因素。

可以将农业土地收储，转让过程中形成的收益专项用于推进农民市民化工作。一是加大城镇住宅建设用地的供应量，确保住宅市场供给充足；二是进一步放开户籍制度，确保进城农民可以享有同等的社会服务水平，如子女入学，社区医疗服务等；三是将进城农民纳入城镇社会保障范畴；四是加强进城农民的职业技能培训。只要“斩断”进城农民与土地的联系，并辅以一定的政策支持，进城农民就会形成较为稳定的职业，也必然会加快进城农民融入城市的速度。

2 建立市场化的农业土地流转体系的可行性分析

建立市场化的农业土地流转体系要求有一定竞争性的供给、有法治保障的产权和便捷流通。形成有法治保障的竞争性供给是基础，而构建有法治保障产权供给的核心措施是土地所有权属的转移，变集体所有土地为国有土地。

2.1 规制层面的可行性分析

全民所有制和劳动群众集体所有制是我国生产资料社会主义公有制的两种形式，都属于社会主义公有制的范畴。所以农村集体土地转化为国有是社会主义共有制的转化，不改变其公有制属性。根据《中华人民共和国宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。并在第四十七条规定了征收土地的补偿标准。说明国家有权依法改变土地所有权属关系。

国务院的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款和第六款规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。国土资源部的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条也规定：国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。第十五条规定：全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。以上《条例》和《规定》在操作层面为农村集体土地转为国有土地提供了一定的依据。

2.2 经济层面可行性分析

从价格方面而言，按照土地产值由市场决定，收储面对辖区所有农村集体，形成一种价格竞争机制，按照低价成交，必要的时候可以越过村级、小组集体，直接面对农户，确保土地的收储价格由市场竞争形成。拍卖可参照建筑，工业用地的方式进行。土地收益的部分应该设置为专项基金，用于失地农民的再就业培训、医疗、教育等社会保障方面。

对于农民、农村而言，部分农民，农村集体有一次性“卖断”土地的意愿，特别是偏远，水热条件较差的区域，农民进城务工而将农田闲置或者委托他人随便经营，闲置的土地无法产生收益，从而有较为强烈的“卖断”意愿。一旦农村的土地“卖断”，农村人口的市民化的进程也将加速。

对于投资者而言，虽然从政府手中获得出让的土地要付出较多的资金，但因获得了政府确权的土地使用权，可以形成投资方的资产，也可以用土地的使用价值向银行抵押，获得便捷的融资，甚至可以与银行合作通过按揭贷款支付土地出让金，从财务上来讲对投资方是有利的。就农地关系而言，获得的土地与原有农民的联系已经被政府斩断，与农户和村集体的纠纷也将大量减少。

3 改变农业土地所有权属关系的社会影响

3.1 奠定农业的现代化基础

衡量农业发展水平主要考察单位面积产出和人均产出两个指标。以我国的粮食生产为例：2012年粮食单位面积产量为每公顷5301.76公斤（折合每亩七百多市斤，相当于江淮平原单季亩产量）；农村家庭人均经营耕地面积为2.34亩，平均农业劳动力产量2167.99公斤①。两个指标应该说都处于较低水平，离农业现代化差距较大。

而农业的发展无外乎“人尽其力，地尽其力”，在我国“人多，耕地少”的基本国情下必然要兼顾考虑提升农业生产率和提升单位面积产量两方面要素。一方面需要高素质的劳动者进入农业领域，发展适度集中经营的农业，提高单位劳动力劳动产出；另一方面需要大量的社会资本进入，增加对农业的投入，改善农业生产条件，提升单位土地产出。在当前的农村土地集体所有制下，高素质劳动者进入农村创业的条件较为苛刻，资本投入也受到较大限制，且保障力度不高。通过改变农业土地的所有权属关系，给予投入农业者以确定的物权保障，将有效促进高素质劳动者和社会资本投入农业的积极性，进而有利于农业现代化的进程。

3.2 进一步推进城镇化进程，持续释放人口红利

2013年7月，中国社科院方案《中国城市发展报告NO.6》农村转移人口市民化专门测算了农民工市民化的成本问题：就全国而言，一个农民工市民化的公共成本为13.1万元，个人成本为10.1万元。[1]根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定征收土地的补偿标准：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍……每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”即此两项标准总和不超过土地平均产值的25倍。同时，根据国家统计局公布的数据，2013年我国狭义农业产值为51497.37亿元，2013年为46940.46亿元，2011年为41988.64亿元，三年平均产值约算为4.6万亿多点，改变土地权属关系给予农民的补偿仅按20倍的计算，从宏观层面上，全国农民可获得大约90万亿的资金，而2013年乡村人口为62961万人②，按照市民化个人成本10.1万元计算，全部市民化总计需要不到65万亿。所以从宏观层面上考虑，改变土地权属关系，加速土地流转，可以解决农民市民化的个人成本问题，从而加速城镇化进程。

根据国家统计局公布的数据，全年国内生产总值与全部就业人员的比率为66199元/人（以2010年不变价格计算）；第一产业增加值56957亿元[2]；2012年第一产业从业人员为25773.25万人，2012年农村居民家庭经营耕地面积2.34亩/人，农村居民家庭经营山地面积0.48亩/人，农村居民家庭园地面积0.10亩/人，农村居民家庭养殖水面面积0.04亩/人；人口普查2010年的家庭户规模为3.1人③；因2013年的相关数据暂缺，最新人口数据仅有2010年，所以将上述数据罗列。从上述数据大约计算可得产值与就业比大概2.2万多点，远低于66199元/人，即使按照每户一个劳动力计算，将上述土地平均计算，每一劳动力对应的土地面积也仅为10亩左右，所以其农业劳动生产率依然有较大的提升空间。若改变了农村土地权属关系，使得农村就业人员完全摆脱了土地的束缚，提高了进城务工的动力与压力，向城市提供稳定的劳动力资源，可以有效地解决某些区域存在“用工荒问题”，也可在一定程度上平抑人工成本上涨速度，促进城市生产力的进一步发展及城市经济的繁荣。

3.3 增加社会资本总量

在当下农村集体土地管理制度下，农村集体土地的流通性及变现能力受到较大限制。改变了农村农业土地所有权属关系后，农业土地的流转性和变现能力都会有较大的提高。一方面大量农村农业土地进入“待售”状态；另一方面也将极大的释放社会资本投资农业的热情，从而形成一种新的交易，整个社会的“待售货物”总量增大，并且，社会资本投入农业领域，对农村农业土地追加投资，生产条件不断改善，土地这种“待售货物”总额将随着农业产值的增加而增加。

整个社会的“待售货物”总量的增加，相应的货币需求量必然相应提升。可以通过适度增发货币，发放定向贷款，土地证券化等方式满足农业土地流转所需的货币量。农村农业土地和社会资金将相应的流动起来，相当于在宏观层面上扩大了可流通社会资产总额。

综上所述，在当前经济制度安排下，可以通过法定程序，改变农业用地权属关系，向农业用地市场上供应强法律保障的有确定权限的农业用地，和原有的农村土地经营权共同形成一个多元供应主体的格局。从而构建市场化的农业土地流转体系，奠定现代农业基础。