自然垄断行业政府管制政策分析

徐茜 廖涛

(成都大学旅游文化产业学院，四川 成都 610106)

我国自然垄断行业的改革与发达国家同时起步于20世纪80年代。虽然改革的时间并不短，但却没有取得和西方发达国家相同的效果。相对于我国其他行业来说，取得的成效也不尽如人意。自然垄断行业具有规模效应突出和资本刚性沉淀的特点，因此，其独家垄断经营的形式是有效率的形式。同时，由于自然垄断行业往往提供公共物品，所以作为政府应进行宏观调控，对其价格和企业进入等进行管制。但是由于市场失灵问题和政府管制机制的影响，使得自然垄断行业中普遍存在低效率、权力寻租和分配不公以及损害消费者利益等问题，不利于经济的发展。在大力倡导建设服务型政府的今天，自然垄断行业的改革，也应以此为核心进行改革方向的调整。

一、自然垄断行业的政府管制

(一)自然垄断的涵义

自然垄断是指由于生产技术具有计划经济的特征，平均成本随产量的增加而递减，然后具有最优计划的一家公司即可满足市场需求的情况。就自然垄断行业来说，传输网络及有关设备的巨额出资致使其存在不可避免的规模经济特征。自然垄断行业离不开巨大的传输网络系统。例如电力输送配置电网、电信通信网、供气管道和供水管道等。

(二)自然垄断行业的特征及存在的问题

第一，很强的资产沉淀性和巨大的沉没成本。对于自然垄断行业传输网络和相关的设备等固定资产的投资具有很强的专属性，这些投资只能用于生产特定的产品或者提供特定的服务。更重要的是，这些出资是有必要的，并且是宝贵的，一旦投入生产经营进程就很难收回。第二，产品或服务具有公共属性。自然垄断行业工作主要是为社会群众供应公共效力的工作，大多数自然垄断工作提供的产品或效力是群众的基本生活必需品，可以这样理解，自然垄断行业的发展状况和方向，能够深刻地影响和改变大众的生活方式。第三，交易的不可逆性。自然垄断行业是以网络传输为首要办法的工业，一般选用单线规划。一家厂商担任运营产业链上的一切环节。比如电力行业就是“发电→输电网→配电网→用户”这样的过程。社会公众是最末端的环节，也就是接受者的角色，产品或服务是纵向一体化的，一旦提供出现问题便无法收回和更换，社会公众只能承受。第四，高度的行业集中度。行业集中度，即计划较大的几个公司占整个工作的主营业务收入的比重，根据《2013年中国统计年鉴》资料显示，在电力、热力的生产和供应业中，排名前3位的公司占据了主营业务收入中93.99%比重。第五，关联经济效应显著。自然垄断行业在供给时，存在一系列的凌乱工序，这些工序之间需要彼此安稳地联接。在产业组织中的细节，通常需要联合工作和一贯兼容的整个网络。虽然该理论的不同阶段由不同的企业理论组成，但该行业的垂直整合往往能有更大的经济效益，能保证生产、供应、销售协调，节约市场交易费用，避免机会主义行为带来的企业亏损。这就要求必须给予特定行业或企业真正意义上的自然垄断企业的专营权，无论是通过竞价系统或区域范围内的竞争，还是特许经营广泛的选择，最终的结果只能是某一特定制造商拥有垄断地位。第六，较高的国有化程度。行业里高度的自然垄断，最突出地表现在高度国有化。学术界通常用国有化来衡量行业国有化的程度。计算方法为国内生产总值的国有经济产值占总资产的总产值比重，以“Gross Nationalization”来表示(简称GN)。通过《2013年中国统计年鉴》数据，除了电信和其他信息传输服务业国有化比重在48.48%之外，其他垄断性行业的国有化比重均超过了50%，有的甚至达到了98.93%，国有化程度之高令其他行业难以望其项背。

(三)自然垄断行业政府管制的概念

所谓自然垄断行业的政府管制是指政府采取一定的政策和措施(也许是激励机制，也许是强制措施)来建立一个类似的竞争机制，为经济决策进行反垄断服务。管制分为经济性管制和社会性管制。经济性管制是指对报价、市场进入和退出条件、特别行业效率规范的操控。社会性管制是以保证工人和消费者健康和安全、防止污染、保护环境、促进社会福利为政府干预的意图。

(四)我国政府管制的现行政策

第一，设立有针对性的监管部门。中国第九届全国人民代表大会的政府工作报告的决定和其他文件批准的国务院机构改革，调整和撤销其经济管理部门，加强宏观调控和执法监管部门。按照机构改革方案，直属国务院办公室将作出相应的调整和改革。这一系列改革直接关系到各个部门的垄断行业的发展，改革实力和决心的升级比以前的政策有了更深层次的管辖和力度。会议结束后，国家取消7大工业部门，化工部和中国石油天然气公司合并，建立石油和化工行业的国家统计局。第二，建立现代企业制度要尝试政企分开。政府要促进自然垄断行业改革，引入竞争机制。通过市场和政策来引导大型企业和企业集团具备国际竞争力，进一步搞活小型和中型国有企业。整顿和规范市场经济，健全现代市场经济的社会信用体系，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和全国各地的生产要素的市场秩序，合理调节一些垄断性行业的过高收入，加大力度建立现代企业制度，切实提高政企分开的程度。第三，实施价格管制。垄断工作供应的非竞争性即独占性并不是政府成心为之，而是市场挑选的结果。假设垄断工作领域如同其他一般工作相同，能够获取平等水平的盈利，非国有公司则会进入，市场上就不会出现该类商品的供应不足问题。提供垄断产品供应，显然是以盈利为目的，不是只为满足社会及国民福利的需求。因为一旦政府以盈利为直接管理的目的，利用政府特权获得的垄断利润，就会破坏社会资源配置和利用效率的市场机制。

二、自然垄断行业政府管制政策实施中的问题

政府越来越重视自然垄断行业产品或服务的供给，政府也切实承担起了保障这些产品或服务供给的责任。而服务型政府建设对自然垄断行业控制也有了确保自然垄断行业商品或服务有用供应的需求。但自然垄断行业控制与服务型政府建设需求还有较大的差距，主要表现在以下几个方面:

(一)管制程度的把握有待改善

政府对自然垄断行业的管制表现为过严，市场开放度不足，与服务型政府的权利有限性要求有较大差距。自然垄断行业需要很多的固定资产出资，多家公司经营的话，就会发生重复建设的现象，使每家公司的网络系统等固定出资得不到充分利用。对于这种状况的调控主要是控制新公司进入。中国的自然垄断行业中也存在着许多竞争性事务，对于这些事务政府则应引进市场竞争机制，以发挥市场竞争机制的效果。但目前对于竞争性业务，政府仍采用严格的审批流程限制新企业进入，管制部门仍然在一定程度上保护、扶植原有垄断企业，阻碍市场竞争机制发挥作用。政府对于自然垄断行业的管制，用相同的方法和手段对付有着不同特征的企业，管制失效是肯定的。如自来水、管道燃气的生产和销售业务这些可以实行竞争的领域，基本都没有开放。由于自然垄断行业往往面临很高的资本和规模经济要求，新企业即使在竞争性业务开放的条件下，想顺利地进入该行业也是不容易的，更何况行政部门在审批的过程中也会设置障碍。

(二)管制方式不科学使得管制效率低下

服务型政府的监管在自然垄断行业的效益方面必须提高控制，通过有效的控制方法来提高效率。在中国的垄断行业，控制权分配的主要问题是过于分散，表现在两个方面:一方面是监管机构过于狭窄，缺乏整体和全面的监管。事实上每个领域或行业之间都有内在关系，却往往根据不同行业进行划分监管机构。在1998年机构改革中，中央政府强调建立一个更全面的监管，但并没有从根本上改变基础设施行业监管机构设置过于狭窄的本质问题。另一方面监管权力统一于全面政策部门或执法部门之间的工业控制机构，控制机构通常会被划分，除了电力行业，目前的大多数行业不是独立的、专业的。现在拆分到多个部门的工业控制机构，缺乏集中控制机制和管理机构，主要职责不清，控制效率低下。这不仅增加了执法成本，同时也带来了控制混乱，使得执法效力降低。例如，目前电力监管呈现出“九龙治水”模式。由国家计委制定价格和建设电力基础设施项目，贸易和工业局、国家经贸委负责成本控制，国家发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、财政部、税务和审计委员会按照规定都负有监管的职能。

整个自然垄断行业的功能分散，政府管制带来了一系列的问题。在同一时间捉襟见肘的控制功能也使得控制责任无法落实，严重影响监管效率。但是，即使有效率的控制机制也存在“不平等的权利和责任”问题，两个最重要的政府调控手段——控制价格和市场准入，仍然是经济领域的手段和方法，这就很难达到通过监管机构来实施有效控制的目的。尤其是“越位”的问题，使得企业仍处于“捆绑”地位，因此难以激发企业的活力，也很难形成一个合格的市场主体。因此，我们应协调综合执法和基础设施的行业监管、整个行业监管机构之间的司法管辖区，以确保完整性。

(三)信息公开程度不高使公众参与缺乏实质性

按照服务型政府民主性要求，自然垄断产业管制必须要做到信息公开，要建立在公众的广泛参与基础上。近些年，这些方面虽有所强化，但效果不尽人意，突出表现如下:

1.信息公开不充分。拥有信息优势的自然垄断经营企业为了自身的利益，不会主动公开信息，甚至扭曲信息。管制机构则成为完善市场竞争机制的壁垒，甚至可能被企业收买而隐藏信息。而且我国管制信息公开也缺乏制度和法制保障，缺乏对信息不公开甚至信息造假的惩戒措施，更导致了信息公开的不充分。

2.公众参与形式化。公众在不了解甚至了解不到管制的实际情况的情况下，是不可能做到有效参与的。公开的价格听证会，也就会逐渐变成“涨价会”，公众就变成了价格的被动接受者。实践中听证代表的选取过程不透明，而且缺乏广泛性，各方意见常常是不完备的。因此，大众参加控制通常只流于形式，大众的需要通常不能在最终的控制方针中得到表现。

3.该领域的法律建设滞后使权力缺乏规范。服务型政府的法治性要求自然垄断产业管制必须要建立在完善的法律基础上，管制权力的行使要依法而行。政府管制方面的立法远远不够应付现阶段我国的状况，更不能为以后的改革提供法制保障。

(1)现行法律无法满足政府管制改革需要。表1为我国自然垄断各行业的立法现状。

表1 我国自然垄断各行业的立法现状

当前颁布的《反垄断法》首要意图是确保市场的自由竞争秩序，而不能适用于具有自然垄断特征的行业。而另一类工业法，如《电力法》(1995)、《电信条例》(2000)、《铁路法》(1990)等法律法规大多制定于垄断行业改革之前，往往是从企业立场出发制定的，是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了保护消费者的权益、规范企业行为，因此难以适应管制改革的需要。

(2)法律制定受部门影响过度，权力约束作用有限。自然垄断行业的一些现行的政策法规，基本上都是由行业企业及其主管部门负责草拟，立法的出发点不是为了保护公众的权益、争取公平，而是保护本行业或者本部门的利益。

(3)法律操作性不强。就现已颁布的法规而言，都是一些原则性立法，条款过于抽象，缺少可操作性。如关于电价构成，《电力法》规则:“拟定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公正担负，推进电力建设。”什么才是“合理”，范围又是多大，没有清晰的条框限制，就意味着电力公司有很大的发挥空间。同样，法规没有明确公众参与的具体原则。如《政府提供的听证会法》对听证代表的来源方式的规定很模糊，这使得管制机构一旦和公司“合谋”，就可以通过合法的路径损害消费者的利益。

所以，我们得出结论:对于自然垄断行业，政府需要管制，但更重要的是应进行改革，要以“建设服务型政府”为核心进行改革。

三、提高自然垄断行业政府管制效果的对策

自然垄断行业管制作为一项重要的政府职能，它的实施必须用服务型政府理念作为指导。服务型政府的建设，必须履行有效性和民主法治要求的责任，必须将服务型政府理念真正贯彻落实到自然垄断行业管制这一重要的政府职能中，以服务型政府的理念来指导和推动自然垄断行业管制改革，从而促进服务型政府的建设。

(一)适度放松管制以引入竞争

西方国家在放松管制的同时还引入了激励性管制方式，包括最高价格上限、特许投标、社会契约制度等等，如英国在电信、电力、煤气等行业都采用了价格上限的管制方式。契约制度在美国社会电力行业有着广泛的应用:控制结构和控制签订合同，指定设备运转率，热效率高，燃料成本，建筑费用等，如果能够实现比合同更好的性能就通过管制给定奖励，否则给予处罚。所以根据我国的实际情况应实行开放与竞争并行政策，积极引入市场竞争体制，打破自然垄断行业政府独家经营的格局，逐步实现非国有化和私有化。放松准入，不只是体现在某一行业的多家企业经营，更体现在社会资本的进入，让更多的社会资本进入到垄断行业。一切方法关键是落实，要真正取消其他国有资本和社会资本在进入自然垄断产业的歧视性待遇，切实保障平等准入。

(二)实行激励性管制以促进效率。

鼓励管制的方法与传统的政府单方面强制控制相比是一种新颖的控制方法，是在现代市场经济条件下，保护公共利益的办法，它是控制者经过格外的规划来激起微观经济主体的爱好，供给某种行动动机，以诱导经济主体按其目的自愿出行动。“鼓励内在的个体行为外部性，迫使外部的个人社会资本进入民营资本，然后通过个人的最优选择，实现社会福利的优化。”这即是所谓的鼓励相容。在科斯的理论里，清晰界定的产权是必要的鼓励机制，因为任何外部成本和外部收益都可以经过当事人的自愿洽谈内部化，个人最优即是社会最优。但在控制进程博弈中，信息不对称致使交易成本很高，在当事人之间达成协议十分困难，需要其他的鼓励手段来规范个人行动。

(三)公开信息以完善公众参与体制

首先，要强化信息公开法制建设。制定相关法律，明确信息公开的各项标准，扩大信息公开范围，简化公众申请公开信息的程序，建立信息披露制度和专业化的信息互联网系统。其次，拓宽公众参与的渠道。不断完善更新公众的参与渠道，不仅要有电视、手机、报纸等渠道，还要开通微信、微博等现下流行的网络应用平台，做到实时更新、动态共享。特别要建设电子政务平台，为公众参与管制提供新的空间，使更多的人参与进来，促进决策的科学化与民主化。

(四)健全法律以规范管制机构权力

为了满足对服务型政府建设的法律规定，监管改革的行业应坚持“立法为先导”的原则。很显然，我国是在管制的过程中立法的，并且法律的完善和修订工作并不及时。没有明确的依据，自然不会有高效率。同时也要详细规范相关的法律法规的管制范围及内容，如《反不正当竞争法》中一般市场行为的标准范围太简单，引入的自由和竞争秩序就无法适应自然垄断行业。一般来说，这些法律从根本上着眼于国家基础设施安全，而不是标准的市场行为。因此，要规范竞争，目前的相关法律法规，要明确修订和调整原有的规定，特别是关于旧方法的一些规定。法律要与促进公平竞争、提高服务水平和经济效益的目的相适应，重点改变政府、原公司、新公司在相关法律中的基础上限，确定基本结构的改变。

自然垄断行业凭借着自身的先天优势和后天发展，在特定的历史时期中，一定程度上对集中社会资源、提高资源利用率起到了一定的积极作用。但是随着改革的深入以及我国和世界市场的改变，自然垄断行业的现状已经不能适应大市场环境，甚至还引发一些市场和社会问题。我们要以服务型政府的理念来指导和推动自然垄断行业管制改革，从而促进服务型政府的建设。明确管制机构的权责，加大惩罚力度，利用法律的强制性推进自然垄断行业政府管制事业的进程。管制机构不应该成为社会资源进入垄断行业的壁垒，相反，应该提供帮助甚至大开方便之门。

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