法律援助办案支持系统研究

郎关福 李文鹤（浙江省杭州市法律援助中心）

法律援助办案支持系统研究

郎关福 李文鹤（浙江省杭州市法律援助中心）

目前，法律援助案件自身的复杂性和律师办理案件过程中的实际困难，成为阻碍法律援助案件质量进一步提高的瓶颈。因此，有必要总结法律援助案件自身的规律、特点，探索法律援助案件办案支持系统，指导、鼓励律师积极办理援助案件。本文通过分析杭州市法律援助案件质量问题成因、概括实践经验，提出法律援助办案支持系统的概念，并从行政支持、业务支持、技术支持和经费支持四个方面对如何完善支持系统加以探讨。

一、法律援助案件存在的质量问题与成因

保障法律援助案件办理质量是法律援助事业健康发展的前提。目前法律援助案件存在以下几方面的问题：（1）基本程序不到位。个别律师办案过程中不阅卷、不会见、不写代理词或辩护词。（2）基本程序虽然到位，但工作不够允分。刑事案件中，对犯罪嫌疑人无罪辩解不够重视，对阅卷材料研究不深入，开庭时质证不足，辩护意见过于简单。民事案件中，怠于收集证据，甚至延误举证期限、提交司法鉴定的期限。（3）办案实际效果不够理想。刑事案件中，虽然律师意见采信率较高，法院最终采纳的意见多为自首、未成年人等法定从轻、减轻的情形。民事案件中，某些判决虽然支持了受援人的主张，相当一部分案子没有真正执行到位。疑难复杂案件，缺少专业分析，难以为当时人设计出最佳的维权途径。（4）办案过程的监督不到位。部分法律援助机构对法律援助案件监督偏重于书面审查，指派后不跟踪，不了解办案情况，对律师提出的困难置之不理。

因此，律师办理法律援助案件，不如办理有偿收费案件尽心，是老百姓难以打消的顾虑。法律援助案件存在的质量问题，可以归结为以下原因：

一是法律援助案件较之当事人有偿委托案件，具有特殊性和复杂性，使律师办案形成特殊的困难。法律援助分为通知辩护类和申请类两类，通知辩护是指人民法院、人民检察院和公安机关对可能判处死刑、无期徒刑等符合法定条件的犯罪嫌疑人、被告人通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。通知辩护具有被动性和一定的强制性，某些犯罪嫌疑人、被告人由于法律知识限制，对律师的身份有所质疑，不配合援助律师会见、出庭辩护等工作，甚至误以为援助律师在和公安机关、检察院、法院一起追究自己的犯罪行为，因此对援助律师存在抵触情绪。申请类案件中，申请人大多是农民工、残疾人、老年人等群体。案件涉及的争议往往是受援人的核心利益，如人身损害赔偿金、工资报酬、抚养费等。受援人一方面维权心切，固执地坚持自己的观点，而不理解律师的专业分析；另一方面，限于认知能力、法律知识缺乏，证据意识、时效意识较差，往往由于自己的忽视或无知，导致在诉讼中处于被动地位。此外，还有个别的受援人基于个人的特殊经历对社会制度看法偏激，律师很难找到合适的方式与其沟通，其诉求也往往难以通过一纸诉状解决。

二是行政机关受法律援助义务论的影响，法律援助经费补贴始终定位为律师直接办案成本支出的补偿，远远低于律师提供法律服务的报酬，从而导致律师办理援助案件动力不足。下图是笔者根据浙江省相关部门规章，对律师服务费和法律援助经费补贴进行的对比。由此可见，司法行政机关支付给律师的援助经费补贴远远低于律师行业的收费标准，可能导致律师的办案动力不足，从而使案件质量难以保证。

三是法律援助机构评估案件质量时，缺少对律师办案过程的成本分析、劳动价值评估、激励机制，难以调动律师办案积极性。目前法律援助经费按案件数进行统一标准的补贴，不考虑个案的复杂程度，律师的劳动成本付出。杭州市法律援助中心援助案件中，死刑、无期徒刑案件占刑事案件的40%，律师在承办案件过程中，是否深入研究阅卷材料、辩护角度，事关受援生命、自由等切身利益，因此援助机构有必要从专业的角度评估案件的复杂程度，考评律师投入的劳动价值，建立相应的激励机制，鼓励律师积极办案。

四是律师在办理援助案件时没有明确的质量标准，遇到业务上的问题缺乏专业的指导。根据《办理法律援助案件程序规则》第31条规定，律师认为主要证据认定、适用法律等方面有重大疑义应当向援助机构报告，但援助机构接到报告后，是否应给与办案方面的支持，法律法规没有明确的规定。目前办理法律援助案件的主力是执业年限较短的年轻律师，建立一套完善的办案标准指导、监督办案过程，必要时还需给予年轻律师专业的业务指导，使律师在办理法律援助案件中的成长锻炼尤为重要。

五是律师在办理援助案件时没有明确的质量标准，遇到业务问题缺乏专业的指导。应建立一套完善的办案标准指导、监督办案过程，给予年轻律师专业的业务指导，使年轻律师在办理法律援助案件中成长锻炼。

律师服务收费标准① 法律援助经费补贴标准②刑事案件侦查阶段 1500-8000元/件600—900元/件审查起诉阶段1500-10000元/件 800—1200元/件一审判决阶段2500-25000元/件 1000—1500元/件民事案件不涉及财产 2500—10000元/件1200—1800元/件涉及财产根据诉讼标的额，按照下列比例分段累计收费：10万元以下（含10万元）：6-8%，收费不足2500元的，可按2500元收取。10万元以上至50万元（含50万元）：5-6% 50万元以上至100万元（含100万元）：4-5% 100万元以上至500万元（含500万元）：3-4% 500万元以上至1000万元（含1000万元）：2-3% 1000万元以上：1-2%备注1、以上费用不包括交通、住宿等成本支付。2、代理重大、疑难、复杂案件，由律师事务所按不超过标准上限5倍的幅度内与委托人协商确定具体收费。1、以上费用包括交通、住宿等成本支付。2、案件特别复杂，差旅费开支特别多的，经申请同意后，可以增加补贴。

六是立法机关、司法机关、行政机关、社会团体、个人对律师办理援助案件缺乏联动、协调机制。援助案件具有公益性质，援助律师理应得到立法机关、司法机关、行政机关、社会团体、个人的尊重和配合，对律师办理援助案件过程的调查取证、阅卷给予支持。目前，关于法律援助办案支持的法律法规依据散见于行政法规、规范性文件中。例如《法律援助条例》第8条规定“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”最高人民法院最高人民检察院公安部司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》的通知第20条规定：“人民检察院、人民法院应当对承办律师复制案卷材料的费用予以免收或者减收。”第27条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政机关应当加强协调，建立健全工作机制，做好法律援助咨询、申请转交、组织实施等方面的衔接工作，促进刑事法律援助工作有效开展。”等等。以上关于援助律师权益的规定与律师的基本权利雷同，唯一的优待是复印费用减免优惠。目前较突出的问题是个案具体问题上援助机构缺乏与相关机构的及时、有效沟通，从而影响援助案件的社会效果。

综上所述，笔者认为有必要在加强法律援助案件质量监管的同时，对律师办理法律援助案件过程加以系统化的支持。

二、杭州市建立法律援助办案支持系统的探索

杭州市法律援助办案支持系统是指由法律援助机构为主导，整合现有志愿律师资源，通过行政支持、业务支持、技术支持和经费支持等工作机制相互配合、协调，帮助律师顺利完成法律援助案件办理的制度整体。法律援助办案支持系统旨在支持律师积极办理援助案件，使法律援助工作的社会效益最大化。法律援助案件办案系统与法律援助案件质量监督系统犹如保障法律援助案件质量的两个轮子，共同推动律师尽心尽职办理援助案件。为此，杭州市法律援助中心在以下几方面进行尝试：

一是以法律援助资源库为依托，按律师事务所、律师专业特长指派案件，定期培训，复杂案件专家论证，加强与律师的互动。2014年6月，杭州市法律援助中心在通过公开招募、自愿申请、择优录取的程序，建立了一支由专家咨询委员会、志愿律师事务所、志愿律师共同组成的法律援助资源库，确立了27家律师事务所和259名社会律师，承办杭州市法律援助中心案件。结合援助案件的性质、比例、律师专业特长，实行分类指派，其中可能判处死刑、无期徒刑案件由执业八年以上，且具有刑事办案经验的律师办理。同时，加强对法律援助律师的定期培训，制定针对年轻律师的专门培养计划。针对疑难复杂案件，指派资深律师和年轻律师共同办理，为年轻律师提供学习的机会；必要时，举行疑难复杂案件专家论证会，邀请相关领域的专家为疑难复杂案件“把脉”。

二是开展法律援助工作流程标准化、规范化建设，为律师办案提供操作指引。为解决法律援助工作流程标准缺乏、流程不一致问题，杭州市法律援助中心研究制定了《法律援助工作流程标准》。该标准以法律咨询、法律援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估、费用发放为主线，旨在规范法律援助服务中各个主体在每一步骤中的标准动作，运用简洁的语言，明细的逻辑结构，阐释法律援助工作的各个环节。其中案件承办一章，委托专业律师事务所，分门别类进行编写，使承办律师对办案的步骤一目了然。

三是建立法律援助、普法宣传、调解和解相结合的工作机制。如前文所述，受援人限于特殊的个人经历或者法律知识限制，对援助律师身份的质疑，不配合是制约法律援助案件工作进一步发展的因素之一。杭州市法律援助中心拓展工作思路，建立法律援助、普法宣传、调解和解相结合的工作机制，在办理援助案件的过程中对当事人开展法治宣传教育，引导其守法、尊法、运用法律手段维护权利。从受援人的利益出发，将援助工作与说服教育、自觉守法、承担责任相结合，实现法律援助工作社会效益最大化。

三、杭州市法律援助办案支持系统工作展望

（一）建立法律援助机构为主导的行政支持系统

法律援助机构作为法律援助工作的指导、协调、管理和组织主体，在法律援助办案支持系统中担负着与律师、受援人沟通，系统内部配合，与公安机关、行政机关、司法机关协调的重要工作，这些统称为行政支持系统。首先，须建立科学的分案工作机制。目前，通知类案件法律援助机构在指派前能够接触到材料的仅有公安机关、检察机关或者法院的通知辩护函和诉讼文书，由此难以判断案件的复杂程度，需要进一步探索工作方法。如与通知机关提前沟通，必要时在指派案件前安排法律援助机构援助律师会见犯罪嫌疑人、被告人进行案件复杂程度的预判，分配适合的律师办理。其次、与相关部门建立联席会议制度、专门事项沟通机制。法律援助案件在承办环节涉及到与公安机关、检察机关、法院、鉴定机构、劳动保障部门等多个部门的配合。目前，杭州市法律援助中心已通过联席会议的形式加强和公安、检察、法院的工作联系，切实解决律师在办理法律援助案件过程中遇到的会见、阅卷、取证等具体困难。但是囿于职权限制，跨部门协调工作尚未形成制度化的工作机制，笔者认为在今后的工作中，可以通过立法机关或者政府牵头定期联席会议，保证法律援助案件的程序性问题有效解决。

（二）拓展法律援助资源库为依托的业务支持系统

目前，资源库指派案件的范围仅限于杭州市法律援助中心案件，占杭州市法律援助案件总量的4%左右③根据2013年杭州市法律援助中心报表统计。。作为一种尝试，目前，浙江省法律援助中心共享杭州市法律援助资源库，通过资源库指派案件已提上工作日程，但资源库的工作模式还没有在全市推开。杭州市各区县法律援助案件、律师事务所、律师数量分布尚不均衡。

律师事务所、律师所在辖区法律援助案件数④律师事务所数⑤律师数⑥平均值=法援案件/律师杭州市本级（含原市直所）519 91 2432 0.21上城区 230 21 199 1.16下城区 215 25 235 0.91西湖区 640 49 357 1.79江干区 997 16 138 7.22拱墅区 502 34 293 1.71滨江区 117 15 87 1.34萧山区 2620 28 230 11.39富阳市 1140 9 95 12余杭区 1820 21 139 13.09临安市 1550 8 76 20.建德市 445 9 49 9.08桐庐县 831 6 45 19.13淳安县 412 4 21 34.3

从上图可以看出，杭州市市本级和各区县法律援助案件、律师事务所、律师数量分布尚不均衡。淳安、萧山、桐庐等地区，法律援助案件多，律师少，杭州市本级法律援助案件少，律师多。随着法律援助资源库的运行模式更加成熟，杭州市法律援助中心将鼓励、引导更多各区县律师事务所、律师加入法律援助资源库，建立各中心属地指派案件为主，一定条件下跨区调剂的指派规则，以共享优质的律师资源。推广由各区县法律援助机构负责管理，以法律援助资源库为依托定期培训、个案指导、内控管理、标准研究为一体的法律援助业务支持系统工作模式。

（三）完善网上行政系统为载体的技术支持系统

杭州市法律援助中心自2013年起在全市范围内推广法律援助网上办公系统。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体。目前该系统运行成熟，可进一步发挥其功能，实现受援人网上申请，社区、司法所就近审批；通知辩护单位网上传递、接收文书；法律援助机构网上审批、监督、发放费用；援助律师案件网上提交结案材料，在线培训、检索数据、汇报工作等。

（四）探索社会购买服务为模式的经费支持系统

2013年9月30日，国务院颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。根据其精神，四川、天津等多个省、直辖市将法律援助经费列入政府向社会力量购买服务指导目录。按文件要求，法律援助被列入目录后，应研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将法律援助政府购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法。杭州市政府2010年出台的《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》，明确法律援助为政府购买社会组织服务的内容，按文件规定法律援助案件应按照《政府采购法》的规定，通过招投标程序确定承办单位和提供法律服务的价格。由此可见，法律援助案件经费补贴走向市场是政府管理模式转变的必然趋势，已经得到了中央和地方政府的政策支持。落实政策一方面要求法律援助机构具备更加规范的案件管理水平，客观准确的评估律师服务的价值。另一方面需要开拓法律援助资金多元化筹集渠道，有效利用社会捐款、募集彩票等形式筹集资金，从而为法律援助案件提供有力的经费支持。

（责任编辑 赵海鸥）