国有经济的功能和分类：理论、趋势和政策

2015-12-22陈小洪

产业经济评论 2015年1期

陈小洪

（国务院发展研究中心企业研究所，北京 100010）

关于国有经济，可以从不同视角定义：国有资本、国有企业、国家出资企业、国有经营性资产。国有资本指国家对企业的出资或国有股份，其意义是向企业提供资本金，通过资本支持企业获得社会资金，直接或间接干预甚至控制，掌握更多企业信息。国有企业指国家出资占企业股本50%以上甚至全部的企业。国家出资企业指国家控股和参股的企业1根据中国国资法，国家出资企业，指有国家投资或有国家资本的企业，包括国家控股和参股的企业。。国有经营性资产，可以泛指有经济价值的各种形态的国家所有或管理的资产，亦可仅指国有企业的总资产或净资产。本文所讨论的国有经济，重点是国有企业及国家出资企业（亦简称国企）和国有资本（或出资）。国有经营性资产，狭义的企业资产，一般仍要通过国家出资企业实现其价值；其它的资源资产，其价值往往仍要通过国企实现，或根据法律以其它方式实现，但有关讨论已超出本文范围。国企是拟人的法人组织。国有资本发挥作用，或通过其控股的国企发挥作用，或以出资股东身份根据法律对国企发挥影响。

国有经济的功能指对社会（国民和国家）提供的社会所需的使用价值（如产品）和经济价值（利润）服务。国有经济功能实现的方式，过去主要是国有企业，未来国家出资企业或国有资本方式将更重要普遍。

国有经济在国民经济中的功能及其作用方式30多年来已发生重要变化，并会进一步变化。国有经济作用与其所处领域有关，理解国有经济作用及其变化趋势，进而合理确定改革政策，必须了解国有经济在不同领域的作用及其机制特征，因此需要对国有经济分类。

本文将讨论三个问题：国有经济功能和分类的理论；从现状出发，展望国有经济功能布局及其方式的变化趋势；探讨国有经济分类及相应改革需要研究的问题。本文还简略地讨论了国家所有权政策，因为它的基础是对国有经济功能作用的认识，又与国有经济分类改革政策有关2OECD（2005）提出了国家所有权政策问题，OECD（2011）进行了专门的讨论。中国有关公开讨论有：陈小洪（2010）针对中国情况扩大了国家所有权政策的覆盖范围，建议中国必须明确国家所有权政策；陈小洪、赵昌文、李兆熙、张政军等（2013）提出了中国国家所有权政策的系统建议。。

一、中国国有经济的功能和布局：理论探讨

有关中国国有经济功能作用及其布局的理论、分析方法及有关认识问题需要从三个方面进行探讨：基于市场失效理论的探讨；基于国家战略角度的探讨；基于政治经济政策原则及政治经济社会条件影响的探讨。综合以上三方面，将给出研究中国国有经济功能、布局和政策的基本理论框架和逻辑。

（一）三种市场失效

市场体制下谁来生产，生产什么是资源配置问题，由市场决定。如果需要国有经济提供产品或服务，这意味着存在市场失效。对于能独立组织和核算，市场不能或不愿做的，国家必须持续提供有效率的服务。市场失效是决定国有经济功能布局的基本因素。笔者认为中国的市场失效问题不能仅对基本概念的一般理解，而且需要有结合国情的深入探讨。这些理论，事关如何认识中国政府与市场的关系，也是说明中国国有经济功能及其演进变化的主要理论。

对中国市场失效的分析表明，中国存在三类市场失效3陈小洪（2005）提出中国有三种类型的市场失效，有关认识会影响中国国有企业功能界定和结构布局，影响国有企业的有关政策和立法。。本文将一般的市场失效称为第一种市场失效，即现代经济学教科书普遍讨论的市场失效。这类市场失效，主要是发达市场经济国家普遍存在的问题。针对这些问题，国家有必要对其进行干预，包括用设立国有企业的办法来解决。

第二种市场失效，是发展中国家由于市场不发达带来的市场失效4发展经济学著作的有关讨论很多，可以参考各种发展经济学教科书。。对这类市场失效，部分是用国有经济方式予以解决。发展中国家的市场失效，根据市场失效的来源和特征，亦有多种类型：A类，即市场不发达类型，如资本市场不发达，因此对技术和资源开发风险大、投资大的大型项目，如大型资源开发项目，很难靠民间投资开发，因此需要国家直接投资率先进入或共同进入解决这类问题。B类，指缺乏发展所需要的互补性资产类型，包括硬件型的基础设施和软件型的信息、技术机构及人才等资源带来的市场失效。C类，主要源于发展中国家技术和商业能力过弱，一些发展中国家有长期动态比较优势但起步阶段投资巨大的事业或项目，起步后由于外国资本打压容易失败。

第三种市场失效是转型经济国家特有的市场失效5讨论转型经济国家市场失效的文献很多，可参见热拉尔·罗兰（2002）。。这种失效亦有多个来源：缺乏比较完备的市场规则；缺乏有经验有实力的参与机构（企业、投资者、专业机构）和规则执行机构（司法、行政机构等），即使“搬来”了法规，由于能力不够或“法规国产化改造不够”也难执行；转型过程路径失当或不配套（如斯蒂格利茨所讲的私有化秩序问题）等。这类市场失效发生的重要原因是与体制转型紧密联系的规则体系的调整变化，要受已有资源配置结构和相应的利益结构的制约，还要受人们往往轻视的已有规则、有关的经济、法律、管理的知识和思维网络及相应能力的制约。第三种市场失效实例很多，不仅前苏东国家出现过，中国也有类似的问题。在缺乏全面分析和配套政策的情况下，简单地让资本实力雄厚的外国企业和本土企业“平等地”招标收购国有企业，改制程序不够透明规范等，都不利于资源有效配置。由于中国大型国有企业改革采取的是“改革与发展”结合推进模式，这类市场失效在中国的实际影响较小，但也带来国有企业转变机制不够的问题。第三种市场失效，亦有可能与第二种、甚至第一种市场失效叠加，此时会严重恶化资源配置效率。

解决上述三种市场失效，往往需要政府通过国有经济方式介入，如政府直接投资开发技术成本不确定的项目、资源储量及开采成本不确定的资源，直接投资主要的基础设施及教育系统、技术机构，直接投资有战略意义的产业及企业，或政府通过政策激励民间企业共同投资。政府介入或协调也可能失灵或失效，因此需要有相应的目标选择原则和机制设计，减少失败。政府协调重要但可能协调失效会有多种情况。在第二种C类问题上容易失效，因为出难题者是外国的行业领先大公司。在需要比较高级的市场规则体系的场合，如风险投资领域，单靠市场机制亦会有问题。

上述三种市场失效，第一种是市场经济体制固有的，会长期存在，同时由于技术进步，其存在的范围和解决方式会发生变化；第二种市场失效也会在相当长的时间内存在，存在领域会由于国家和企业的发展而逐渐缩小；第三种市场失效，对已有30年经济体制改革经验的中国来说，只要明确方向、框架，从基本面看会在相对较短的时间内解决。国有经济对解决不同类型的市场失效问题，应当根据中国三类市场失效的不同情况，明确国有企业功能作用及相应的领域、运作方式，并根据情况变化进行相应调整。

（二）基于国家战略的讨论

基于国家发展战略界定国有企业的作用及领域，是经济学，尤其是发展经济学、政治经济学从不同角度都认可的观点，只是研究视角有所不同。已有的共同认识是认为国有企业是实现国家发展战略的重要方式和工具。不同的认识主要涉及国有企业发挥作用的领域条件及资源配置效率以外的功能（如收入分配的功能）等方面。

笔者认为在中国从国家战略角度考虑国有企业的功能作用，不仅要考虑理论，更要考虑实际，要考虑国家战略的目标和现实约束。可以借鉴管理学的战略论帮助我们梳理研究。管理学的战略指有关组织发展目标、实现目标的路径和基本策略的总体基本认识。战略确定过程就是战略方案选择的过程。战略学的SWOT方法可以帮助我们选择确定方案6几乎任何一本基本的管理战略学著作都会介绍SWOT等战略研究方法。：以愿景共识为前提，以目标和内外环境条件约束为基础，按照有利于发展的原则，进行战略方案评估选择。

笔者在一定假设条件下用SWOT方法比较了不同的国有布局方案与国家战略及中国内外环境条件的契合程度。比较三种方案：方案A，国有经济只在第一种市场失效领域发挥作用；方案B，国有经济在三种市场失效领域程度不同的发挥作用，在更广泛的领域与其它企业平等竞争，优胜劣汰，该方案的国有经济布局与现状比较接近；方案C，国有企业在所有主要领域都要发挥主要作用。

本文分别评估讨论国有经济作用布局的三个方案与国家战略、内外环境的契合情况，而后进行综合的优劣比较。表1给出了影响方案比较的主要因素，还给出了三方案契合程度的评价分。战略分析需要各方专家及参与者，表1仅是笔者评价，有局限性，但有一定依据。第一，给分主要是相对比较，目标给分相对容易，内外环境因素相符程度部分容易分歧。例如对“进入歧视国企国家”因素的给分容易分歧。笔者认为外国对国有企业在本国的投资，即使是发达国家，其政策也是选择性的，对其发展和就业有利的投资欢迎，对有或担心有利益冲突的投资则可能会拒绝或有所限制；对民营企业投资实际上也有限制，如美国对华为并购美技术公司的投资就不欢迎或限制。因此笔者对A、B方案给分相同，对C方案给分较低是因为已退出本土市场的国有企业出国发展没有意义。第二，基于中国的实证研究提供了部分证据。笔者曾利用1980年～2006年数据分析了工业领域国有经济比重稳定和下降的情况及主要影响因素，发现在能源、原材料、装备产业国有经济比重相对稳定和较高，在其它领域相对较低；影响因素包含体制政策，亦与产业技术经济门槛和国有经济基础有关。笔者的假设和估计是：除少数行业外，国有经济目前的行业地位能大致反映企业的竞争力状况；目前国有企业比重高的行业未来国家出资企业的地位仍然会相对比较高。

三方面及综合比较的依据及结果见表1，综合评估的结论：B方案得分显著较高，符合国家发展目标，有利于抓住机遇、减少风险，能扬长避短。A比C方案分高，但得分接近，均显著劣于B方案。

本方法是信息有限情况下根据基本逻辑和经验的结构分析方法，是进行战略决策时常用的目标分析法和SWOT方法的结合。其背后的经济理论是三个失效的理论和国家战略理论。本文的研究表明，利用管理学的战略分析方法从国家战略角度评估讨论国有经济作用及调整方案具有重要意义，且可行性强。用SWOT方法还可以指导具体行业领域国有经济作用布局调整战略及政策制定的有关研究。

（三）全面理解国有经济在国民经济中的主导作用

第一，国有经济的基本功能是推动国民经济的整体发展，具体功能有领域和企业差异。这就不仅要求国有企业自身有良好业绩，同时要求国有企业不能仅着眼于自身效益，还必须看其对国民经济整体发展的影响。在有市场失效的领域，国有经济应同时有解决市场失效的公共服务功能和合理财务回报的功能。在一般市场领域，国有经济与非国有经济企业功能都是提供市场所需产品和财务回报；二者公平竞争，提高国有企业效率，亦推动国民经济整体发展；对二者政策不公平，就要改进政策形成公平竞争环境。当国有企业滥用其特殊地位不公平地与非国有企业竞争和交易时就需要出台政策规范国有企业行为。在出现国民经济系统风险时，可要求少数特殊国有企业提供特定的“经济调控和拯救功能”。

第二，全面理解国有经济在重要行业和关键领域的作用地位。这些行业领域主要包括：“涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业，以及支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业。”国家为什么重视国有经济在这些领域的作用地位？笔者认为：1.实质是这些领域往往存在市场失效，以及从中国实际出发，在安全、自然垄断和重要公共服务行业主要存在第一类市场失效，在战略性新兴产业和支柱产业领域部分存在第二类和第三类市场失效。2.因为这些领域国有企业已有较好的基础，要充分利用其宝贵的企业组织资源作用。这是30多年国有企业改革的成果，发挥这些企业的作用，同时深化改革，使其发挥更大的作用，不仅是利用中国最宝贵的企业组织资源，亦是与中国社会政治历史传统的合理结合有关。3.这个判断也与中国的政治历史传统有关。4.在这些行业，尤其是高竞争性的高新技术产业，国有企业是指为已存在的或少数必须国家投资才可能发展的企业。对这些企业，国家可控股，也可参股。十八大文件已没有“国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位”的说法，这至少表明国家未必认为国有经济在“重要行业和关键领域”要占支配地位。5.这些行业领域的国有经济的作用，决不仅指国有控股企业发挥作用，也包括以国家参股企业，甚至财务投资者的方式发挥作用。事实上，早在十五届四中全会时，就已经明确国有经济控制力包括用参股方式保持控制力。6.更重要的是重要行业和关键领域的范围，会由于企业进步、产业发展发生变化，国有企业和国有资本发挥作用的意义及方式亦会相应变化，总的方向是，国有经济更多的作用是支持和拉动其他企业发展。

表1 基于国家发展战略和环境条件的国有经济作用范围比较

第三，发挥国有经济主导作用要求理顺国有企业与非国有企业及社会的关系。1.即使在重要行业和关键领域，除非法律规定，国有企业与非国有企业都应是平等的合作关系或竞争关系，国家不应通过法律规定以外的政策给这些产业的国有企业特别支持。2.不能允许国有企业滥用在重要行业和关键领域支配地位带来的市场优势。3.国有企业要更多地上交红利和各种税费（含资源税费），回报社会。正确理解国有经济的主导作用，有必要结合前述实际问题提升有关认识，从经济发展角度看主要为解决市场失效问题及国家发展战略所需要的理论，此外，还需要推进经济体制改革，从机制上促进企业观念转变和行为变化。

第四，国有经济功能作用的现状和调整还受社会政治经济的现实和历史因素制约。如基于目标的战略方案比较就要同时考虑经济规律和政治经济社会历史因素的影响。

二、中国国有经济的作用地位：现状、趋势及其主要影响因素

（一）国有经济作用布局现状：变化的起点

中国国有经济在国民经济中的作用布局有以下四个基本特点。

第一，国有企业占全部企业产出的比重估计已在三分之一左右或更低，占总资产和净资产的比重更高些。这个比例远低于改革初期的国有企业的比重地位，但仍然不低。以国有企业资产和GDP比值比较，中国约为3:1，OECD国家2007年约为0.25:1。国有企业在国民经济中的作用地位，中国远比OECD国家高。

第二，中国国有企业投资布局重点在工业（含矿业）和服务业。2011年中国国有企业总资产、净资产、收入、利润的总数约为160万亿元、33万亿元、41万亿元和3.7万亿元。非金融类国企和金融类国企这四个指标的比重约为4:6、8:2、9:1、6.4:3.6（见表2），即相对于金融类国企，非金融类国企是资本资产（净资产）和产出的主体。金融企业资产包括大量存款，尽管净资产只占2成，但总资产却占6成以上。非金融国企中，工业和服务业国企平分秋色，其净资产、收入、利润约分别占全部非金融国企的43%、56%、44%和55%、56%、43%。企业个数、资产（特别是净资产）及利润、收入数表明工业领域国企及其投资的重点，主要分布在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，即能源、原材料、装备等产业；服务业的国企投资布局重点，一是非金融业中的基础设施服务和公益服务业，包括建筑、房地产、批发零售（含贸易）、通信、基础设施服务和运输等业，二是金融业，从事间接融资的银行是国企投资布局重点，对日益重要的保险、证券业，国企也有较大投资。

第三，不同行业国有企业地位不同。在工业领域的能源、原材料、装备等行业，国有企业产值比重高，地位十分重要，企业多居行业领先地位。在服务业领域，金融业、基本通讯、航空等行业，国有企业产出比重高，企业居行业主导地位；在商贸、建筑、批发、零售、房地产等行业，国有企业产出比重相对较低，但亦有重要地位，许多行业龙头领先企业多为大型国有企业。在技术进步创新型商业服务业（电子商务、专业连锁和服务业）、近10余年发展很快的互联网服务业和通讯设备业，国有企业地位较弱。

第四，国有企业影响大于国企比重表现的影响。因为在国企比重低的一些行业，国有企业往往仍居业内第一或领先地位，国企往往从服务供给和需求拉动角度支持这些行业的非国有企业，许多国有企业与其上下游或相邻产业非国有企业有广泛的资产、技术、管理等的合作；在投资巨大且前景不确定的新型战略性产业，如大飞机、新型显示业，国有企业或国家出资企业往往是不可或缺的重要产业创新发展主角；国企中一些重要的优先企业，将成为有国际竞争力的领先企业。

表2 三类国有企业的数据估计（2005、2011年，亿元）

（二）国有经济基于功能、性质和战略的分类

讨论国有经济的作用及未来的情况，并相应对国有经济进行分类改革和分类管理，必须对国有经济分类。分类的基本依据是市场经济体制下国有企业的基本功能和产业的经济性质，首先将国有企业分为如表3所示的两大类：特殊产业领域和一般产业领域,而后再进一步分类7对国有企业分类有多种方法。笔者就曾有不同的分类。陈小洪（1997）按功能和行业竞争性将国有企业分成竞争性企业和有较多社会功能非竞争性企业两类；陈小洪（2002）提出根据功能和市场失效情况将企业分为一般企业和特殊企业两类，还有过渡性公司类型；陈小洪（2005）提出主要根据三类市场失效确定国有经济合适的领域；陈小洪（2009）建议将国有企业分为自然垄断企业、特殊政策目标或公益性企业、竞争性企业三类。笔者的这些分类都考虑了产业的经济性质，但因为研究的特定目的，分类体系不尽相同；亦有问题，如公益和竞争分类就有概念逻辑冲突，因为公益性企业完全可能是竞争的。。

特殊产业领域存在较多的市场失效问题，国家有提供服务或有必要投资，国有经济的功能是提供有关的公益公共服务，同时有相应的财务利润或成本回报要求。该类领域，还可以按企业的功能作用再分为安全、重要基础设施和基本公共服务、政策服务几类；按产业经济性质分为自然垄断、准自然垄断、网络经济和信息严重不对称几类。这类领域有几个程度不同的相互结合的特征：从经济性质看，竞争程度相对较低，由于技术进步、环节可分性、“替代业务”出现，整体或部分环节会有竞争性，但总体地看由于费用劣加性和规模经济等原因，业务往往是自然垄断、准自然垄断或是寡占竞争型的，并与经济安全有密切关系；从产业投入产出特征看，通常投资巨大，提供的是对广大国民的公共或公益服务（包括普遍服务），非经济因素影响较大，即事业发展相对容易受非经济的政治因素（如国家安全及有关的能力、资源等）或社会政治及经济历史传统影响（如公众敏感的产业或事业）。

一般行业领域都是竞争性产业，包括战略性产业，主要是支柱产业和战略性新兴产业，也包括非战略性产业。所谓战略性产业，主要指该产业的发展对国民经济发展作用重大，例如技术含量高、经济前景大的所谓“战略性新兴产业”和支撑或拉动作用大的支柱产业，包括能源产业、基本原材料产业、重要的装备产业、IT电子产业中的某些领域及重要的流通产业。这些产业往往都有生产和经营的规模经济和网络经济的特性，亦可能与国民经济利益及国家安全或国家经济安全有一定关系，但产业及其企业的水平能力主要靠以技术和资本实力为基础的竞争力，不存在自然垄断问题，不使用自然形成的稀缺的公共资源（如频率、航线等）及稀缺的重要的自然资源。能源和原材料企业的竞争力与自然资源拥有情况有关，但资源开发加工水平与技术能力有关；将一般产业领域分为战略和非战略两类，不仅是因为战略产业领域重要，还因为至少中国目前的发展阶段，对这些产业的发展，国家还要必要给与政策支持，进行有关的技术标准及资源、环境标准的规制管理。

上述分类有两个特征。第一是分类同时考虑企业功能作用和产业经济性质。前者与国家责任和投资目的有关。后者与机制及国家治理管理模式有关。二者必须结合，因为国家为实现目标必须考虑激励相容情况及选择成本，根据经济性质可有不同的机制设计和模式选择。第二是重视有关的国家战略及实现战略的合理的机制设计。特殊领域的国有企业通常有不同视角的功能及相应的战略意义。一般领域的国有企业也可能有重要的战略意义，强调其“一般”性，而不是特殊性，是因为这些产业的经济性质和产业现状基础，使得这些企业的发展和战略价值的实现，从长远看不需要国家特殊支持，需要的是这些企业与非国有企业的公平竞争。

目前的数据如前所述表明中国国有经济投资布局的重点是特殊领域和一般产业领域的战略性产业。这表明目前的国有经济的作用布局是基本合理的，主要问题是进一步改革的方向和政策不够明确。

（三）根据国有经济分类明确国家所有权政策及国家股权政策

国有经济分类是确定国有经济分类改革的基础，亦是确定针对国有企业及国家出资的分类管理的国家所有权政策的基础。

国家所有权政策8关于国家所有权政策参考OECD（2005）、陈小洪（2010）和（2014）、OECD（2011）。本文不讨论这个问题，仅指出国有经济分类与国家所有权政策有密切关系。是有关国家出资和资本运作的公共政策，说明国家投资兴办企业或出资的功能作用目标和领域，国家的国有企业治理方针和实施方式，处理国有企业与社会、与其他企业关系及规则的基本政策。国家所有权政策有确定目标和实现目标的管理工具两个作用；有总体政策和具体政策两个层面。具体政策，指针对具体国有企业基本目标、功能作用、有关规则及国家责任的政策及手段（特许垄断、上交红利、增资、补贴、税收优惠及规制约束等）。国家所有权政策根据国有经济的分类有所不同。

根据国有经济分类，不同领域国有企业的股权政策将有所不同。股权政策是国有经济分类改革和分类管理的基本政策，是国家所有权政策的重要部分，对国有和国家出资企业的基本规则，及国家出资人或受托机构股权行使方式和策略都有可能有不同的影响。

国家根据国有经济分类确定不同的股权政策：对特殊领域的重要企业国家可以独资、控股或相对控股；对一般领域企业将以相对控股和参股为主，亦可以退出持股；可以有包括金股等的特殊安排；政策实施应当有包括条件及时间的进程安排。确定国有经济的资本和股权政策的前提是明确国家所有权政策，基本原则是有利于国有经济的功能实现；企业转变机制、融资发展，减少不必要的政治干预，国有经济管理模式转变并且控制改革进程。

根据上述认识，笔者对表3中一些重要产业的国家资本和股权政策及相应的条件，主要是民营企业进入政策，结合企业作用作了具体说明。

表3 国有企业（或国家出资企业）的功能分类和经济性质

特殊产业领域国家资本和股权政策比较复杂，原因是这些领域市场失效及国家有关战略、企业功能及其实现方式情况比较复杂。目前在特殊产业领域的国家有关政策，基本明确的是，产业主体企业以国有企业为主，非国有投资者可以参股投资，符合一定条件允许以PPP等方式参与基础设施投资和运营；产业内的非主体企业，对非公有企业及资本的限制已比较少。这些政策基本合理，还在不断调整完善。

在竞争性较弱的国防军工、与安全有关并且投资巨大的大型基础设施和公共服务产业领域及自然垄断产业领域，总体地看，可仍实行国有独资或控股情况下联合投资的政策。同时允许民营企业主要以分包投资和服务或参与投资等方式参与，或与主要国有企业合作。目前的突出问题是，将自然垄断产业领域的国有控股政策延伸到非自然垄断领域；当非国有投资者参与国防军工及以PPP方式参与公共基础设施和公共服务时，如何通过法律和合理规制，保证参与者的合理利益，又保证公众的合理利益；改进监管，随技术进步和竞争条件改进及行业监管和企业治理的改进，应进一步放宽国家控股政策、放松规制，同时需要改进监管标准及强化合规性监管。

特殊领域的金融、电信、航空业等产业，市场是多寡头竞争或高集中竞争型，市场失效来源与防务安全、自然垄断及大型基础产业有所不同，国家资本及股权政策亦可有所不同。如金融业，市场失效主要来源于信息不对称、主要机构对金融系统稳定影响重大，还有经济或信息安全问题，目前国家政策是必须控股。考虑到金融业竞争性比较强，必须并且已经跨国发展，主要国有金融企业实力雄厚，随着监管日益健全，国家股权政策可由控股逐步调整为相对控股；还必须鼓励非国有控股及民营金融企业发展，强化竞争机制；改进及强化合规性监管。

平台类公司情况复杂，其基本特征是：业务有多种类型（如政策性金融机构、开发区开发公司、政府股权管理公司），一个公司有性质不同的多种业务（商业性和政策性的，招商、土地开发、企业服务及管理）；业务市场竞争性弱或以非价格的数量、任务竞争为主，重视政策性业务发展；财务独立，重视成本核算，利润多数是计算利润、管理利润或政策性利润。这类公司，基于其承担的政策目标，股权结构以独资和符合条件情况下的控股为宜。

一般性产业中的战略性产业领域情况差别比较大。资源、能源及其加工产业（包括原材料、化工产业等）在中国已经有一批实力比较雄厚的大型国有企业，实行更为开放的股权政策，保持相对控股是可以的。在资源、能源及其加工产业，必须允许、鼓励民营企业和资本进入。因为这些产业总体地看是竞争性型的；中国境内的石油和天然气、煤、铁矿、有色金属矿，自然资源条件较好的主要矿，大多数实际上已被国有企业控制；民营企业进入有利于国有企业提高效率；资源开采行业存在的问题主要是进入后管制（如资源、环境保护的有关管制）不合理或不严格，不是民营企业进入所致；除少数行业外，现行政策允许民企进入，只是一些争论影响了民企进入；这些领域已有不少民企在海外发展，国家也是允许甚至支持的，如果国内限制，政策逻辑就矛盾了，不利于中国企业的整体发展。

在战略性新兴产业领域，中国的国有经济将扮演重要角色，同时国家支持民营企业创新发展。因为这些领域的创新发展，往往面临更大的不确定性挑战，需要更复杂的多种知识、技术、市场要素的组合，优胜劣汰；经验已经证明各类企业都有重要的创新贡献。国有经济将以多种角色进行或推动创新：在投资大、累积性知识较多的领域，国有企业是重要的直接创新者；在需要重大项目拉动的创新领域，基础行业领域实力雄厚的国有企业往往是重要创新的投资者或市场创造者，在有些领域可能同时扮演更为多样的创新角色。在有巨大的创新风险并且起步资本巨大的领域，开始可能只有国有企业或投资进入，随着创新及相应的产业能力的逐步形成，国家资本可根据情况继续持股或机动减少甚至退出，在更大范围内激励国民经济整体的创新发展。

在重要的装备产业，国有企业在一些有基础的领域扮演重要角色。一段时间内，国有资本还要以控股或相对控股的方式扮演支持产业发展的重要力量。需要研究的一个重要问题是在汽车行业，国有企业居行业领先地位，但靠的是其持股50%的合资轿车企业，还没有真正掌握技术、品牌和市场，不能独立出口。这些企业的股权结构是否需要及如何调整，需结合法律及中国产业政策和外资政策研究。

在非战略性的一般产业领域，国家不再增加资本投入，同时可以出售国有股份，已有的国有企业只能靠创新和竞争发展，可以改制或出售国有股份变成非国有企业。

（四）经济结构变化：国企在国民经济中比重下降的重要因素

笔者认为未来国有经济，按国有企业口径计算，在国民经济中的比重会进一步下降。理由是国有企业改革的重要方面是国有股减持，因此会降低国有企业的比重；国家解决共同富裕的主要政策是提高国民素质、基本福利普遍化、支持中小企业和个人创业发展、合理税制等，不靠国有企业解决就业问题；经济结构的变化将成为国有企业比重下降的重要驱动因素。未来10年左右，国有企业占国民经济的比重会有一定幅度下降，改革因素是影响因素之一，但经济结构变化因素可能影响更大。

经济结构变化的影响主要表现，一是产业或经济结构进一步高级化、市场化、国际化，如表4中美产业结构的初步比较所示，未来发展空间更大的是技术知识含量更高的产业领域，与美国相比，中国相对落后（即产业结构比例相对较低）的产业，是批发零售、信息、金融服务、医疗和社会服务、艺术和娱乐等产业。这些产业技术变化快、竞争性强，传统国有企业优势正在相对下降。二是中国的发展将更多的靠企业的创新发展，其中许多企业会是非国有企业，其发展将推动经济和产业结构的更快变化。国有企业已有较强大的投资能力，可以通过并购持续创新乃至发展，但并购发展有空间限制，并受国有企业资本能力及规模限制及反垄断法限制。上世纪80～90年代国有经济比重较快下降的重要原因是中国经济结构的迅速变化。中美产业结构差距揭示的结构变化趋势，互联网服务、电子商务、互联网金融、互联网与已有制造业及服务业结合形成的新业务等的发展带来的对传统产业的冲击，及华为等高新技术民营企业的发展，都表明产业结构变化将对国有经济比重变化产生重要影响。

（五）国有经济作用方式变化：国家出资企业和国有资本将日益重要

未来10年，国有经济仍然会有重要的引导作用和影响：在一些重要行业国有企业仍然会有重要地位并且对其它企业有重要的支撑、拉动作用；更重要的是国有经济发挥作用的方式会发生重要变化，国有资本会在许多重要领域继续发挥作用，现在的国有企业将变成有国家股份的国家出资企业，国家出资或国有资本将成为更重要的国有经济发挥作用的方式。

国家股权份额减持，即国有股份份额绝对或相对下降，其影响因素及意义都是多方面的。

第一，这是多数大型国有企业进一步发展的经济结果。中国目前的大型国有企业多处于竞争性领域，已经有了发展基础，未来发展所需资金将主要靠资本市场等社会资金，而不是国家出资。

第二，国家股权比例下降不但不会影响国家对企业的指导能力，还会促使国家指导企业发展模式的改进，有利于企业发展。从法律上看，国家股份及其份额下降，国家仍可以对企业保持重要的资本控制力，只是国家独资或控股企业变成了国家仍可有重要影响的国家出资企业。对重要的国有企业，传统体制下是政府直接“计划运作”，企业只是工厂，现在则通过控股指导这些企业的发展运作，未来将主要靠法律和必要的股份指导规范企业。对少数企业，在强化法律规范指导的同时国家仍可控股或持股，但随着中国经济的发展和日益现代化、市场化、国际化，国家通过法律影响和规范企业将成为更重要的基本方式。

第三，国有股份比例下降及上市，有利于大企业进一步改进机制，更好地提升竞争力。大型国有企业效益相对较差有多种原因，代理问题和行政干预较多是突出的重要原因。无论政资分开做得如何，国家资本持股机构仍然是政治性的行政代理机构，“一股独大”及竞争性不够，使国有企业代理问题难以解决。对多数国有企业，尽可能强化竞争机制，引入份额更大利益动机更强的投资者，国有股降至不控股甚至更少的地位，即使代理问题仍然存在，亦有利于更好地解决现在的国有大企业普遍存在的代理问题。

第四，从产业结构、创新和国际化发展角度看，允许和鼓励国有股减持还有利于国有企业通过与优秀民营企业、国外大公司资本结合等多种方式合作，乃至合并发展，提升中国企业综合实力和国际竞争力。

第五，有利于中国资本市场的发展。中国资本市场是中国经济和企业发展所需的宝贵资源，亦是国民投资和积累财富的重要场所。中国优秀国有企业可以通过资本市场增资扩股，更可以通过资本市场释股（售股）调整股权结构，从而使中国资本市场的流动性和投资价值提升。这是推动中国资本市场及其与企业互动发展的重要举措。中国国有企业资本实力已经较强，相比只是增资扩股的安排，减持释股不扩大企业资本规模，更有利于企业机制转变和资本市场发展。国有企业通过国有股减持成为国家参股企业，不仅有必要，而且有可能。初步估计，若国有股再减持1/3或更大幅度，国家持股份额仍然很高，多数仍相对控股，资本市场会更有活力。

表4 中美产业结构的比较

第六，有利于国家通过国有企业上交的红利以及必要时出售企业股份筹集资金，用于解决财政收入问题。

第七，在资本市场减持国有股，许多国家控股企业将变成新型公有制企业，这是具有重要意义的中国特色社会主义道路的积极实践和探索。党的十四大政治报告明确中国实行公有制为主体的社会主义市场经济体制。党的十五大政治报告改变进行“股份制试点”的说法，明确股份制是社会主义可以采用的资本组织形式。党的十八大政治报告在明确要进一步发挥国有经济的作用的同时，亦明确要改进公有制的实现形式。这就从政治上回答了中国如何保持公有制为主体的问题。与资本市场结合的股份制是解决公有制为主体的主要办法。未来中国大企业的主要组织形式将是多元股份的股份公司。从股份结构看，会有三种类型：国家控股（含相对控股）的公司；主要股份为国家、企业法人、机构投资者（社保基金、投资基金）及国民的多元化公司；私人控股公司。第二种就是一种新型公有制企业。部分人集体持股控制的集体所有制可以定义为公有制企业，那么社保基金的受益者是全体国民，投资基金受益者是众多分散的国民投资者，由众多受益人和控制人控制，股份可以交易，其发展有利于广大股民的上市公司，被视为公有制企业自然是可以被接受的。第三种股份公司通常是私人创业发展起来的企业。这种企业，由于企业发展及法律等原因，创业者及其家族股份会逐渐相对减少，其直接控制力按“经营和所有分离”原则将受到法律限制，从而私人企业逐渐变为在发达市场经济国家普遍也存在的大型上市社会企业或公众企业。

充分认识未来国有经济发挥作用方式的结构变化及其原因和意义，十分重要。因为这有利于我们进一步明确国有企业的改革方向；进一步推进国有资产或国有资本管理体制的改革，让国有资本发挥更大的影响力；有利于更好地推进政资分开，因为企业治理结构发生了能更有力地抵制不合理的政治或行政干预的变化。

三、明确国有经济分类及其有关政策需要解决的几个问题

（一）根据国有经济分类合理确定国有股权政策

目前国家有关部门正在制定国有经济分类方案。据媒体报道，国有经济有分公益和商业（又分为战略和一般，或一、二两类）两类，或分公益、特殊功能和竞争三类等不同方案。笔者认为分两类还是三类不是关键，重要的是分类依据及有关政策。最重要的一项政策是基于分类的国有企业股权政策。股权政策需要回答的基本问题有：国家控股及其持股下限比例，受让股权者的资格、条件，设立金股等国家有特殊权责的股份等。需要回答与方案实施有关的主要政策问题有：国有股减持目标（减持目标或是有财政回收目标），国有股绝对或相对减少的方式及条件，国有股减持到下限比例的进程安排及条件（含与资本市场情况协调的政策条件），国有股减持的管理和操作方式等。股权政策必须具体化落实到企业。

本文仅对国家持股比例政策做些讨论。笔者建议长远地看国家的股权控制政策必须更加开放：对公益性国有企业，国家投资可以独资，也可以控股，甚至相对控股；对战略性商业类国有企业，股权政策应当更开放，可以只是相对控股，甚至只是有特别发言权的战略投资者。建议有两个前提：对国有经济有明确的国家所有权政策，包括对具体企业的具体政策；国有企业改制改组成上市公司。因为，对大型上市公司，有相对控股就能有控制力或影响力；不是搞运动式的调整股权，而是对公司长期股权结构的演进给出更清楚长远目标，有利于稳定长期预期和公司发展；有利于机动实施跨国、跨所有制的重要换股型大型合并；长远股权调整目标可以分阶段规划，并根据进程和条件（含股市承受容量等外部条件）调整；这亦是国外境外大型国企改革的经验9日本NTT国有股经过多次减持15年时间才到法定比例，法国雷诺从上市到与日产换股减持到国有股15%的比例用了十几年，中国台湾中钢经过至少6次减持公股才减到20%，三个国家和地区政府仍然是企业的相对控股人（雷诺是法国政府与日产共为最大股东）。根据作者调查。。

（二）需要推进国有企业整体上市和改组

国有经济分类的实践意义在于能为国有经济的分类改革和分类管理提供基础条件，但是要能真正对国有经济进行分类改革和管理，必须先解决国有企业的母公司国有独资、子公司上市的股权架构倒置问题。所谓倒置是因为，这种架构与市场经济下大公司母公司上市子公司独资的架构是相反倒置的。不解决股权架构倒置，国企股权结构调整对象是母公司还是上市子公司的问题都很难回答，国有经济分类改革和分类管理政策自然难以落实。

国企股权架构倒置形成有历史原因，其形成对改革有过贡献，但现在不仅阻碍国有经济分类改革，还已成为国企改革和发展突出的体制障碍：国企经营组织很难基于整体利益有效进行内部管控，因为母公司对下属公司同时有管理关系和复杂的利益及法律关系；直接影响国企股权制度的改革及改革有效性，因为不利于增加股权流动性同时提升公司内资源整合效率；影响国企改进治理，内部多种复杂关系影响治理效率和组织效率提升，带来母公司和上市子公司是否共用班子等复杂的治理问题。

解决股权倒置问题的办法是对国企进行整体改组，即对国企进行覆盖整个集团的改制和重组：改制，全民所有制的国企母公司改制为公司制企业；整体上市，即企业整体上市或主业整体上市；分拆剥离，将集团内非核心资产用划转、出售等方式分出。改制是法律前提条件，整体上市是核心和重点，并与资产重组配合推进，分拆剥离是实现整体上市的重要条件。国企整体改组实质是整体上市，称其是改组，是考虑到还有改变企业法律制度和业务资产重组等工作；部分功能特别的国企在一段时间内只可能主业上市。

推动国企整体改组及整体上市不仅必要，而且有条件。中国大型国企证券化率已有60%左右，到2020年左右，50%以上甚至更高比例的竞争性领域的国企有望整体上市，一些特殊领域国企也会有整体上市条件；2020年以后3～5年，80%以上的国企可望整体上市；部分国企整体上市后甚至可以同时在母公司减持国有股。另外，中国大型国企已有较多改组经验；市场化的专业机构已成体系；已具备基本政策法律条件。

推进国企整体改组需要统筹安排：明确整体方向和策略，制定规划，修改完善规则以便“依法改革”，搞清资本市场情况及影响等，明确相应对策。具体的企业整体改组方案的制定及实施，则需“一厂一策”，因为企业情况差别大，还要发挥市场机制的作用。

（三）建立与国有经济分类相适应的国企监管体系

主要做好三方面的组织建设。第一，建立体现“政资分开”、“所有经营分离”和国家出资人政策制定、执行和监督相对分离的国家出资人管理体系。国家出资人政策实质就是针对国有企业和国家出资的国家所有权政策。国有经济分类政策是最重要的国家出资人政策。这个政策只能是国家制定，由国务院制定，还要向全国人大报备或者得到授权乃至批准。为此国务院有必要设立专门的国家出资人政策制订机构，并要有多个部门管员参与。现在的国务院、国资委作为国家资本的代理人只适合做政策执行者，可以承担辅助政策制定机构的工作职责。

第二，明确推进国有企业改革政策及管理政策制定和执行职责的承担者。国有企业改革政策不仅与股权政策有关，还与资本市场、劳动、企业财产税制等政策有关，由于改革政策与出资人政策关系密切，政策制定也可以由国家出资人政策制定机构承担。改革政策执行也以出资人政策执行机构国资委承担为宜，其它政府机构根据其职责承担相应的职责。

第三，明确其它公共政策主管机构根据其监管职责对国有企业承担相应的公共政策监管职责。这类公共政策主要是与国有企业股东权责关系较少的专业政策，如反垄断政策、产业和产业技术政策、环保政策、劳动和安全政策、资本市场和金融政策等。与此同时，国家有关法律亦需做相应修改调整。

[1] Gérand Roland, Transition and Economics, MIT2000,热若尔·罗兰，转型与经济学[M]，张帆、潘佐红译，北京大学出版社，2002.

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