协同治理视角下的新型城镇化:政府角色、职能位移与市场“嵌入”

2015-12-21何华玲

地方治理研究 2015年4期

协同治理视角下的新型城镇化：政府角色、职能位移与市场“嵌入”

何华玲

(苏州科技学院，江苏苏州215123)

[摘要]十八大提出的新型城镇化战略，开启了新一轮扩大内需、深化改革的伟大进程。新型城镇化以实现人的全面发展为最终目标，要求政府角色的目标定位要“以人为本”，通过科学合理地规划城乡空间，确保城乡“空间正义”分配，推进制度创新，以保障城乡居民在户籍、就业和住房等领域的基本权益，提高政府公共服务质量。这一政府角色的目标定位意味着政府职能实现从“管制”向“服务”的重心位移，建构服务型政府。如何重新界定政府角色，在建构服务型政府的过程中实现政府与市场的“互嵌”和协同治理，将成为推进新型城镇化的关键考验。

[关键词]新型城镇化；政府角色；职能位移；协同治理

[中图分类号]D63-3

[收稿日期]2015-06-02

[基金项目]苏州大学社会发展研究院2013年度重点研究项目；教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心资助课题(GJ213127)；苏州科技学院科研基金项目“新型城镇化中政府与市场协同治理机制的构建——基于苏州实践的考察”(XKQ201409)。

[作者简介]何华玲(1979 -)，女，湖南永州人，政治学博士，苏州科技学院人文学院讲师，主要从事地方治理研究。

引论

工业革命以降，世界开启了现代化的新时代，城市化进程也突飞猛进。历史经验表明，伴随着工业化的进程，农村人口在较短的时间内纷纷涌入城市，城市基础设施建设往往没有得到及时的跟进，使得原本容纳不了这么多人口的城市产生了一系列问题，如：供水困难，污水和垃圾处理不完备，居住条件恶劣，环境污染严重，疾病流行等。此时的城市化是一个自发、看似无序的过程，一方面市场在人口、土地、资源等生产要素的自由流动上发挥了主导作用，另一方面城市化产生的问题也多与市场固有的缺陷有关。从19世纪末开始，多数早发现代化国家的政府逐步通过健全法律、必要的行政和经济手段，在引导城市化的健康发展上发挥起日益重要的作用。

改革开放后，我国的城镇化进程加快。与早发现代化国家不同的是，1949年以来长期奉行的计划经济体制下所形成的城乡二元分割结构对我国的城镇化产生了深远的影响，“政党-国家”体制下的全能主义政府对社会的渗透和控制，使得改革开放30多年来的城市化和市场化进程深受这一体制顽强的“路径依赖”，形塑了政府行政力量在城镇化进程中的核心行动者的作用，政府依旧是城镇化中资源支配不可忽视的重要力量，更是最为重要的城镇化推手，这使得中国的城镇化进程带上了深深的政府主导的特征。这一特征一方面造就了近30年来中国城镇化的快速推进，但另一方面也造成城镇化动力机制的单一性，城镇化中的市场和社会动力阙如，市场化、工业化与城镇化的快速推进脱节，造成了许多地方尤其是中西部地区城镇化的“空心化”。尤其在广袤的中西部农村地区，市场对资源配置的影响有限，没有力量也没有条件和机会主导城镇化的进程，以致有许多学者表达了对中国今后城镇化是否会造成对农民新一轮剥夺的担忧。

国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上指出，要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化[1]。新型城镇化具有以下四个方面的内容：第一，工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动；第二，人口、经济、资源和环境相协调，确保城镇化永续发展；第三，构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展；第四，实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇[2]。

基于新型城镇化的任务和要求，有必要对当前政府尤其是地方政府在新型城镇化进程中的基本职能和角色重新定位。唯有厘清新型城镇化进程中政府与市场及社会的关系，才能夯实新型城镇化的动力基础，有效规避新型城镇化的各类风险和问题。

一、“以人为本”：新型城镇化中政府角色的目标定位

长期以来，政府主导下的中国特色城镇化，使得政府在职能、角色上没有清晰的定位，因此在快速发展的过程中导致了许多问题的产生，如：过度城市化，为了经济利益和政府绩效，疯狂卖地建城，超过城市本身容纳的范围，形成空城、鬼城；城镇化使得一些地区过度依赖土地财政，形成高房价，高地方债务的恶性循环；虽然城市高楼林立，失地农民“洗脚上楼”，但是环境恶化，资源浪费，“乡愁不再”，城乡居民的幸福感下降。因此，在新一轮城镇化中能否改善城镇化质量和水平，能否实现城镇化的可持续发展，能否使改革成果更广泛更公平地分享，从根本上有赖于对政府角色进行再定位。只有正确处理新型城镇化中政府与市场的关系，才能实现城镇化中政府与市场的协同治理。

经济社会发展的最终目的是人的全面发展，同样地，“以人为本”正是推进新型城镇化建设的根本目标。在这一过程中，政府尤其是地方政府的责任就在于：通过新型城镇化帮助农民实现从空间区位到身份属性到心理认同的多重市民化，在改变城乡关系、产业布局和人口结构基础上，推动其现代思维方式和行为习惯的养成。更为重要的是，在这个过程中通过制度创新和合理规划，保障“人”的公平权益，让人真正获益。

(一)推进制度创新，保障城乡居民共享“生存正义”

1.推进户籍制度改革，实现城乡居民社会权益保障的一体化

户籍制度的城镇户口和农村户口，把人割裂为两类，城市人和农村人，不同的户口类型决定了实施不同的社会保障、医疗保险、劳动就业、子女入学、住房分配等政策。不管农民生活在城市还是农村，他拥有的户口类型决定了他所享受权利的差异。城乡户籍的差异，使得因城市户籍而拥有的经济、教育、社会保障等权利都和进城农民无关，这些进城农民的归属地依旧在农村。居住地和归属地的割裂使得农民对城市和对农村都缺乏归属感，没有安全稳定的生存保障。城镇化首先是“人”的城镇化。要通过城乡统筹，给予进城务工人员以市民身份，给予他们自主选择农村和城镇户口的机会，提供公平拥有和城市人平等的子女教育、就业、社会保障等权利，就必须正视现行户籍制度的改革问题，使之与城镇化过程相匹配、相协调,这是新型城镇化进程中迫切要求解决的问题。

2.拓宽进城农民就业渠道，实现城乡居民就业权益保障的一体化

进城农民在农闲的时候进城务工，农忙的时候回老家进行农业生产活动，城市只是他们暂时的居所，临时就业赚钱补贴家用的地方，所以在城市很难拥有稳定的职业和稳定的收入，随之而来也难以融入城市，在城市建立有益于自身发展的社会资本，成为真正的城市市民。这主要因为农民的文化水平不高，就业技能偏低，他们大多在城市的底层生活，男性多集中在建筑工地上工作，女性则集中在工厂或者一些服务型企业工作，这些行业工作辛苦，可替代性强，工资收入低。目前来看，大多数的地方政府并没有切实可行的政策措施来保障进城农民在城市工作的平等权益，同工不同酬、工资拖欠、加上农民本身的就业条件差，使得农民在城市的夹缝中求生存。这就迫切要求各地方政府应致力于：加强对进城务工农民的培训，提高其就业竞争力，以弥补城市一些岗位的空缺；制定保障农民公平就业权益的法律、法规和政策，并不断提升政策执行效果；提供均等化的就业服务，使得进城农民与城市居民共享均等的就业机会和就业报酬。

3.满足进城农民基本居住需求，实现城乡居民居住权益保障的一体化

住房是一个人生活的保障，因为进城务工农民没有城市户籍，没有身份上的尊重，在城市的收入不高且没有保障，致使他们没有能力购买房价已经高得离谱的城市商品房，所以他们大多居住在城乡结合部或者群租在过渡型社区的拆迁安置房中，这些区域卫生情况差，治安状况不佳，居住状况较差。如果不能解决他们在城市中住所稳定的问题，新型城镇化进程中“人的市民化”这个目标就无法达成。目前城市的发展中，本来就较少的廉租房、经济适用房没有考虑到进城农民，城市发展似乎只是需要他们的劳动，至于他们的权益并不在政府以往政策的考虑范围之内。新型城镇化意味着政策逻辑的转向，有望根本解决上述问题。

(二)合理规划城乡空间，实现城镇化的“空间正义”

1.科学合理制定和实施城镇空间规划

制定城市规划是政府引导城市合理发展的一项重要职能，也是建设、管理城市的基本依据[3]。长期以来，我国城市街道和房屋的空间规划很不合理，贪图外观，没有考虑到人的出行和使用方便，这也跟中国城市的迅猛发展分不开，很多城市在发展之初没有预见到很多问题，使得城市空间规划不合理、不适用，效率低下。“有的城市基础设施建设滞后，有的城市公共事业投入严重不足，一些大城市、超大城市交通拥堵、环境污染、住房紧张、空间拥挤、安全风险严重、生态空间不足等‘城市病’呈现”[4]，很大程度上是由于政府没有重视或甚至没有意识到城市规划的重要性，或规划理念落后以及规划与实施脱节所致。新型城镇化建设过程中，政府应该承担起城市规划建设的责任，树立规划-实施的系统观念，尽可能地纠正之前城镇化建设中不科学的行为造成的不良后果。

2.科学发展，平衡生态，让农村回归美丽乡村

快速城镇化的进程中，“摊大饼式”的城镇化使得“每个人的家乡都在沦陷”，出生农村工作在城市的人，都会感叹自己的家乡的沦陷，自己孩提时代记忆中的故乡消失了。与城镇的迅猛发展相对的是乡村的凋敝，青壮年进城务工，留下老人和孩子守在农村，人员稀少，旧屋闲置或者倒塌，杂草丛生的残破村庄广泛存在，由此带来资源的浪费、留守儿童教育的缺失、老人养老困难等一系列社会问题。有的村庄由于缺乏财力处理污水和垃圾，生态恶化严重，昔日的山清水秀变成污水横流。地方政府应该因地制宜，实事求是，根据各个城市或乡村的特点、资源禀赋、地理位置、经济发展水平，引入适宜的产业，通过合理规划产业的布局，特别是农村产业布局，实现农民的市民化、农村生态化与农业现代化[5]，探索符合当地特色的城镇化模式。如有山有水的山村可以开发旅游业，发展农家乐，让城市居民在周末享受乡村的青山绿水，带动乡村发展。而不能不论自然条件，一味地发展工业，既污染了环境，又没有换来多少经济的发展。因此，要改变以钢筋水泥为主的城镇化模式，注重发展低碳经济、循环经济，做好能源、资源的节约和循环使用，科学规划农村的产业布局，将生态环保、农业休闲与旅游开发相结合，创新生态经济发展之路。

二、从“管制”到“服务”：新型城镇化中政府职能重心的位移

新中国建立以来，中国各级政府，尤其是地方政府经历了由管制型政府到发展型政府再到服务型政府的角色转变与功能转换[6]。 “服务型政府”的提出已历经10余年，党的十八大更是明确提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的改革目标，把我国各级政府转变成为服务型政府。然而相对于国内公共管理学者们满怀热情地借鉴和引入的新公共服务理念，在中国的语境下理解服务型政府的时候，则偏离了其原来的轨道[7]。对于政府部门的实践而言，服务型政府的理念依旧服务于政府绩效，追求经济高速增长，从这上面来讲，虽然提法改变，政府的治理逻辑和行为方式依旧难以有根本性变化，单纯地追求政府经济绩效，乐观地估计城镇化所能产生的积极后果。各地政府依旧更多地直接主导新型城镇化的整个过程，缺乏市场和社会力量的参与，从而带来城镇化可持续性不足和社会效益低下的后果。所以在这个重要的过程中，政府应当解放思想，改变以往习以为常的大包大揽的治理逻辑，逐步减少对市场的直接干预，而是退居幕后，构建平台，规范和引导市场，把该交给市场的事情交给市场去处理。

党的十八大以来，提出积极稳妥地推进城镇化，解决中国城市和农村的二元分离等问题，但是许多政府的思想观念、政策法规跟不上新的形势，有的政策甚至严重制约了市场机制作用的发挥，最为明显的就是土地财政问题。由于城镇化进程中许多地方政府的融资方式有限，只通过土地出让、银行贷款来融资，单一的方式造成地方债务沉重、房价飞涨等。所以，为了让政府承担起在新型城镇化过程中应该承担的责任，首先务必把政府从以往的思维惯性和处事逻辑中解放出来，对现行的政策进行梳理，变革那些阻碍“市场之手”的政策与措施。“该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合”，“同时该加强的加强”，“真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预”[8]，以壮士断臂的决心深化行政体制改革，实现政府职能转变。

以往地方治理的思维惯性和处事逻辑来源于我国传统的管制型政府治理模式。我国传统的管制型政府的治理模式的存在有其历史必然性，可以归纳为两个传统和一个现实。首先是历史的传统，自古以来形成了发达的农业社会，与之对应建立出成熟的官僚体制对其进行管制，农业社会与历史上集权的官僚体制政治文化互相强化；其次是革命的传统，鸦片战争之后，救国图存的尝试屡次失败，超强组织化的“政党-国家”体制成为结束中国“一盘散沙”的唯一选择；同时建国后严峻的国际国内形势，催化了计划经济体制下，政府对整个社会、经济进行全方位的管制，进一步强化了政府以管制为目的的治理逻辑。改革开放以后，伴随着全球化浪潮的冲击，意识形态的过度控制逐步退潮，老百姓对改善生活的愿望与日俱增。在强大的经济压力下，管制型政府已经成为制约经济和社会发展的重要因素，在实践中暴露出很多问题。因此，1978年以来，为调动地方发展的积极性和创造力，中央通过行政性分权，赋予地方一定自主性，并通过一系列政策制度鼓励地方以经济建设为中心，发挥区域比较优势，争取尽可能多的内部和外部资源，集中精力发展地方经济。将“发展就是硬道理”奉为宗旨的地方政府，为了追求地方利益最大化，通常会加大公共基础设施建设力度，强化各级各部门官员招商引资的意识，因此，这种“地方公司主义”[9]式政府也被称为“发展型政府”。实践证明，政府强力推进的市场化，客观上实现了经济的高速发展，资本的快速集中，以及城市的急剧扩张。然而从本质上说，政府主导下的经济发展，是管制型政府遭遇合法性危机后，不得已试图通过经济绩效来补偿民主赤字的方式，缓解政府压力的一种手段[10]，诸如环境问题、社会公平问题、反腐问题等一系列新的社会矛盾相继涌现，迫使我们回到最初对发展理念的反思中。30多年后的今天，新型城镇化成为进一步挖掘改革红利，实现社会公平正义以缓解社会矛盾的主要突破点，新的时代要求革新政府行政的价值取向，改变政府管理逻辑，以人为本，提高行政效率和服务等。新世纪以来，政府改革的多数内容都与转变政府职能有关。社会、经济的全面发展，要求对政府职能进行转变，政府职能转变也是不断发展的过程[11]。

新的历史阶段，“新常态”下的新型城镇化建设要求新的政府治理逻辑，更加强调建设服务型政府。构建服务型政府的具体要求表现在：第一，管理主导还是服务主导。对政府职能进行定位，在新型城镇化建设过程中，政府发挥服务职能，强调提供服务职能的重要性，贯彻公众服务宗旨。第二，“官本位”还是“民本位”。服务型政府服务对象是“民”，是政府行动逻辑和价值观的改变，从“官本位”到“民本位”的转变体现政府约束自身，把服务理念落到实处。第三，“全能政府”还是“有限政府”。“全能政府”主要强调的是政府的职能范围广，相信政府的能力可以覆盖一切，取代市场的作用，政府职能渗透到社会生活的方方面面。服务型政府强调政府职能的有限性，把属于政府的职能交给政府，属于市场和社会的职能还给市场与社会，但是这与政府的有效性并不矛盾，服务型政府的职能是有限而高效的，是把本属于政府的职能和责任承担好。第四，“暗箱行政”还是“透明行政”。要提高服务型政府的高效性，进行政务公开，接受监督，注重公民的知情权和参与权，架起政府和公民之间信息沟通的桥梁[12]。

新型城镇化建设的大幕已经拉开，政府从管制型政府转变为服务型政府，必须以服务为主导，以“民”本位为基石，是有限而有效，透明而高效的政府，只有这样才能适应新型城镇化的人本导向，注重民生，才能谋得高质量可持续的城镇化未来。

三、面向新型城镇化的协同治理：政府与市场的互嵌

城镇化进程中，政府之手不可或缺，但是市场才是城镇化过程中最活跃的主体。这就要求新型城镇化要按照市场机制进行资源配置，尊重商品交换规律，尊重市场经济的一般规律，形成健康的内在机制，如供求、价格、决策、竞争机制。市场机制是社会走向普遍富裕的选择，能形成共同资源，增进公共利益，准确传递信息，优化社会资源配置，提供有效的激励，也是实现利益协调和社会控制的重要手段[13](P233-240)。新型城镇化建设涉及到地方政府、企业、居民等多元利益相关方。这一过程中，政府出台政策，规范引导城镇化的发展，通过城镇化发展带来的经济绩效，赢得老百姓的拥护，政府官员因政绩而获得晋升机会；企业需要城镇化带来的投资机遇，赢得利润，提高美誉度；居民需要城镇化带来的实实在在的物质利益，也需要生活的环境更加美好等。这三者相关方的利益诉求只有尊重市场，遵循市场规律，充分利用当地的资源禀赋，合理配置有限的土地资源，才能获得经济收益，发挥三者的积极性，使得三方成为实实在在的行动者，为城镇化进程提供源源不断的动力。

我国的新型城镇化，有不同于其他西方发达国家的特征。西方发达国家的城镇化过程是一个工业化、市场化和城市化同步推进的过程。有工业革命，有市场的作用，再有城镇化的过程，市场机制在西方发达国家城镇化过程中如影随形。而我国建国以来奉行二元的城乡政策，计划经济体制根深蒂固，虽然我国建立社会主义市场经济体制已经30多年，然而我国市场经济的发展也是不平衡的，沿海地区市场经济比较发达，各中西部大中城市市场经济发展逐步跟进，然而中西部欠发达的广大的农村地区，市场经济的春风虽然来过，但是只见她的身影，没见她的力量。历史和现实都决定了作为后发国家的中国城镇化必然带上政府主导的深刻烙印，但30年来快速城镇化的进程也以众多的经验和教训证明，政府自身的限度和缺陷，使得仅仅只有政府的力量，不足以保证以人为本的新型城镇化目标的实现，更难以实现城镇化的可持续良性发展，所以在继续发挥政府在城镇化中的优势的同时，把引入市场机制真正落到实处更为重要。

第一，只有充分发挥市场的作用，才能全面、持续地推进城镇化。虽然我国的政府有集中力量办大事，行动迅速高效的集权优势，但是如果任凭其包办城镇化，政府将不堪重负，土地财政不可持续，而且各地区风土人情、资源禀赋不同，统一由政府配置资源势必带来趋同和浪费，而且政府本身发展城镇化并不是出于美好的道德情怀，其最强烈的动机是政府绩效，GDP的高速增长，政府决策者任期内的晋升需求才是其最根本的行动逻辑，从而导致城镇化决策的短视行为层出不穷，带来城镇化效应的短期化，甚至沦为政绩工程、面子工程乃至豆腐渣工程。所以对于我国广袤的中西部欠发达地区，由于市场发展不成熟，资金不充裕，最后只能引入市场来解决。引入社会资源和民间资本，充分利用土地价值，实现投资高效和应有的回报，城镇化才可以顺利持续地开展。

第二，市场机制能够避免投资盲目，优化资源配置。市场的主体——企业，为了获取自身的利润，就必须按照市场需求来进行投资，组织生产。对于投资城镇化的投资者来说，为了获得较高的回报，一定会根据各地的特点和市场需求来进行投资，使得投资效益最大化。相对而言，政府的资金主要来源于税收和卖地。资金回报体系缺乏，许多重要的投资决策，甚至只是由于领导一句话，就随意作出了，从而导致投资低效和公共资金的大量浪费。所以政府在不断提高决策民主化和科学化水平的同时，更要积极主动利用市场机制来推进城镇化，以最小的公共财力启动最多的社会资本参与城镇化，政府减负，农民也可以从市场高效的投资中获得实惠，企业也可以获得其应得的利润，是个多方共赢的过程。

第三，城镇化过程中引入市场机制，要改变政府以往的治理逻辑，在学习中成长。引入市场机制，不只是招商引资，更重要的是服务和政策的配套跟进。首先政府要牢牢树立服务型政府的意识，改善城镇化建设的“软环境”；其次，政府自身要进行管理方式创新和制度设计跟进，提高公共服务效率；再次，要引导和规范企业竞争，拓宽投资领域；最后，要规范政府行为，减少腐败，杜绝吃拿卡要，促进政府职能真正向服务转变。目前，东部沿海地区市场化程度已经很高，新型城镇化建设也取得了不少成绩，而中西部地区，城镇化进程步履维艰。以笔者在苏、湘两地多年工作和生活体验的考察，往往越是经济欠发达的地区，当地政府的观念越落后，政府资金也越缺乏，地方官员往往也越缺乏廉洁公正和法治观念。他们有强烈的招商引资的欲求，但是一旦有资金注入，传统的官僚主义习气和“官本位”逻辑很快便会从各方面阻碍资本的运行，最后不得不作为失败投资而撤回，由此导致当地投资生态恶化，使得社会资本对当地城镇化的介入投鼠忌器，最终伤害的还是当地政府的声誉和民众的福祉。缺乏城镇化所必须的资金投入，城镇化就只能停留在观念的想象和纸上谈兵而难以兑现，最终政府政绩不彰，民众实惠不至，民生难以改善，人口流失，城乡“空心化”，从而陷入恶性循环。

因此，在新型城镇化过程中，政府与市场协同治理的实现，关键在于政府不再是唯一的投资主体，做什么事情都一手包办，或者做什么事情都要占据主导地位，而是通过引入市场机制，拓展民营资本参与城镇化的渠道，培育城镇化的多元投资主体。

在这一过程中，各参与主体都应扮演好各自的角色，不越位、不缺位、不错位。政府除了发挥她应有的“守夜人”作用或是“拐杖”作用[13](P233-240)，制定法律、法规、政策和措施规范、引导城镇化过程之外，还作为国有土地的拥有者，也作为重要的行动主体参与到市场中来，并且按照市场规律办事。

企业作为城镇化过程中重要的行动主体，按照市场规律配置资源，是城镇化过程中最活跃、最主动的行动主体。政府要鼓励企业参与，为企业参与城镇化建设提供政策支持和利益保障。企业在追求自己的利益时往往能够使他比在其他出于本意的情况下更有效地促进社会的利益[14](P27)。目前，诸如苏州科赛集团、湖南邵东等地在新型城镇化的市场化机制创新上已有了不少成功实践①，值得进一步推广与实验。

农民作为新型城镇化建设不可或缺的主体，既是行动者，也是利益相关者。一方面城镇化建设需要他们的土地，另一方面农民也可能藉此获得生活环境和生活方式的改善。高质量的城镇化能够让农民收益改善，而低质量的城镇化则可能形成新一轮对农民的掠夺。因此新型城镇化建设中，以人为本的理念要能得以落实，最终是要由这一进程中农民的利益得失和心理感受来评判。更重要的是要充分尊重农民在城镇化中的话语权，一方面是农民权益的保障和权利意识的提升，另一方面也要引导农民积极配合参与到新型城镇化进程中来，发挥更加积极的能动者的角色，真正成为新型城镇化的建设主体。

结语

在新型城镇化进程中，需要我们注重人口、经济、社会、资源、环境的协调发展。城镇化是现代化的必然要求，对于后发国家而言，它既是一个自然的历史变迁过程，也是一个主体自觉的进步过程，其间政府的作用无可替代，但这需要政府功能和角色的再定位。新型城镇化要求科学合理地区分什么是政府该管的事情和不该管的事情，避免政府越位或缺位，避免政府插手管不了的事情，也避免政府逃避本该属于政府的责任，让政府做好自己的本分，成为真正高效的政府。这意味着在新型城镇化过程中，并不能否认政府承担着有限主导的作用。政府要积极作为，健全法律、法规和规章制度，利用行政和经济手段，充分发挥规划、指导、规范和监管的作用，及时应对城镇化过程中出现的问题，为城镇化的进行保驾护航。而为了提升新型城镇化的质量，促进新型城镇化的可持续发展，规避新型城镇化过程中的种种问题和风险，还需要厘清政府和市场的边界和相互关系，让政府和市场各司其职，发挥各自的优势，弥补各自的不足，实现政府之手和市场之手的友好对握。在可预见的很长一段时期内，政府的强力主导在地方发展中仍将存在着路径依赖，对于经济欠发达地区来说更是如此。在这些市场机制尚不成熟地区的新型城镇化过程中，如果缺乏当地政府的科学规划和强势推行，仅仅期待市场自身作用的发挥，反而可能会拉大地区间差异。在这种复杂情况下，如何根据不同地区的发展现实，因势利导、趋利避害，恰当发挥政府作用，实现政府、市场与社会的良性互动，成为影响今后许多地区，尤其是中西部地区新型城镇化建设成败的关键课题。

注释：

①苏州科赛投资发展集团有限公司是一家以城镇运营为核心的企业。经过十多年的耕耘，成为推进城镇化的领军企业。科赛集团以“政府主导、市场运作、企业推动”的创新模式为指导，积极稳妥参与城镇化建设，先后在江西资溪、湖南张家界、江苏南京、广西桂林、平乐、安徽蚌埠和黑龙江等地推动城镇化项目，并取得不菲成效。参见：江喜科.让市场机制在统筹城乡发展中唱主角[J].中国发展观察2013，(5)。作为中西部后发地区的一个典型个案，湖南邵东县也开始尝试民营经济参与地方新型城镇化建设，其市场化主导公司——新型城镇开发建设投资有限公司由中太建设集团股份有限公司、香港一通投资集团有限公司、师大附中和湘雅集团有限公司共同出资成立，主要投资开发建设医疗、科教、生态观光农业为一体的城乡融合的新型城镇项目。参与新型城镇开发建设投资的香港一通、中太建设、湖南师大附中、湘雅集团，资金雄厚，具备开发新型城镇项目的能力。项目规划雄心勃勃，如打造医疗产业示范基地、科教产业示范基地等等。参见：李万千.创新市场运行机制推进新型城镇化步伐——邵东县新型城镇化建设路径探索[J].中国经贸导刊2013，(9).

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[5]李万千.创新市场运行机制推进新型城镇化步伐——邵东县新型城镇化建设路径探索[J].中国经贸导刊，2013,(9).

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