关于我国政府采购问题的思考

摘 要：本文就我国政府采购制度中的现状及存在的问题做了粗浅的分析，并对完善我国政府采购制度提出了可行性的建议。

关键词：政府采购；制度；问题

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内的或是采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。

政府采购制度作为政府支出管理的重要制度，在西方发达国家已经广泛应用。由于政府采购支出遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效益，它的影响已经超过单纯的财政支出管理，涉及国民经济的宏观调控以及国际国内的经济合作领域。

西方经济学的开山鼻祖亚当.斯密在1776年发表了自己关于国家财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上，他规定了国家的三个任务：提高分工程度；增加资本数量；改善资本用途。进而对政府的义务做了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人的侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政府只要像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。

1 我国政府采购存在的问题及其原因分析

中国的政府采购实践在很短的时间里取得了很大的进步，但是存在的问题也是比较多的，归纳起来可以有以下几大类：

1.法规不够健全

我国的《政府采购法》正是实施已经有十余年的历史，但是《政府采购法实施细则》仍然不见出台。基本法的配套法规滞后，与日益快速发展的政府采购事业严重不适应，不仅会造成大量政府采购行为的法律依据不足以及出现法律解释的过大差异等，而且不利于与政府采购相关法律体系的建设。

2.管理体制不够健全

由于政府采购管理体制不统一，政府的采购活动在一定程度上也明显受到财政活动范围的限制，突出表现在人为封锁政府采购市场，歧视、排挤外地供应商，造成新的“画地为牢”。这种有悖于“公开、公平、公正”原则的现象，显然不利于政府采購事业的纵深发展。这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需要进一步解决的问题。

3.采购结构不够优化

虽然中央与地方的政府采购的发展结构是正常的，但是从理论上说，各级政府采购的比重应当与其本级财政支出的比重相适应，以体现不同级次政府采购比重结构的均衡。我国中央与地方的政府采购比的水平通常为30：70。2003年政府集中采购占78.3%，部门集中采购仅占21.7%；在政府集中采购中，政府机构自行组织的采购占1%，委托中介机构组织的采购只占35.9%。

4.监督不够严格

采购行为尚欠规范，不依法采购的行为时有发生。表现为：一是把关不严，“先斩后奏”搞既成事实，政府采购部门不变追究，只有默许。二是采购方式选择随意性大，政府采购部门由于自身原因对部分专业设备缺乏认识了解，没有形成有效的书面控制，从而使得有关单位在已经批复的自采项目基础上，擅自扩大自采范围或增加自采数额。三是采购程序不严密，在采购活动中，擅自简化采购程序，缩短采购周期，不按规定发布采购信息，搞区域保护和行业封锁。四是招标、投标、评标不规范，招标、投标运作不完全符合法定程序的要求，在评标和定标中，民主评议不足，公开不够，程序不严密等。

5.政府采购专业人才相对匮乏

政府采购管理队伍的政策水平、思想理念、理论素养及专业管理能力整体素质还有待进一步的提高。集中采购机构虽然配备了素质较高的人员，不断增加人员编制。但是由于从业时间短，对政府采购所必备和掌握的有关知识和技能仍然有待提高，创新不够。

我国政府采购实践中暴露的问题，分开来看仅仅是一些独立的问题，但是从系统的角度观察又是一个有着密切关联的问题。如果我们本着“头痛医头，脚痛医脚”的思维解决政府采购问题，必然不可能保证政府采购工作的长期有效发展。所以我们应当站在宏观和战略的高度，通过设计一套符合我国国情的政府采购政策体系，以正确指导我国的政府采购实践。我国目前政府采购法规之所以可操作性不强，主要原因在于政策不清晰。由于各地方、各个部门之间的利益博弈，不仅各地的利益不均衡，造成法规的统一性大打折扣，且又因为担心地区的政府采购市场分割，导致立法权高度集中。在政府采购管理体制问题上，由于各个部门的出发点不同，各自站在本位角度，单纯强调为了本部门的目标而实施管理与监督。

我国政府采购中的种种问题，究其根本原因，可以归纳为政府采购政策的缺失与不系统，完善和修正我国政府采购政策，不仅是政府采购实践的客观要求，也是现实可行的。

2 完善我国政府采购的对策建议

我国政府采购工作虽然取得了进步，但是与发达国家相比，还存在许多的不足，这必须通过完善采购制度来解决。

1、政府采购必须达到一定的规模，才能充分发挥规模效应，有效的影响社会需求，进而提高财政资金的使用效率。因此不遗余力的扩大政府的采购规模，加强不发达地区政府采购工作，已经成为完善政府采购工作的当务之急。通过政府采购促进经济发展是一个现代理性国家必须采取的基本国策，政府使用的采购资金主要来自于本国纳税人的财政资金，政府采购天然的必须服务于本国纳税人，促进本国经济发展和国力的发展。

政府采购的这一政策目标远远重要于满足本国政府采购的基本办公的需要。政府采购一方面要厉行节约，减少消费性的采购支出；另一方面，各国内需要通过扩大政府的采购为公众提供更多更好的公共服务，包括基础设施政府的采购、改善民生的政府采购；在促进经济结构调整方面，应该通过政府采购支持节能环保、支持自主创新等，这些指导原则应该成为我国政府采购的基本发展方向和工作重点。

2、政府采购的立法工作不仅仅是制定一部《政府采购法》，而是要制定一系列政府采购的法规，最终形成一套完整的法律体系。由于政府采购规模的庞大，涉及到社会政治、经济生活的各个方面，加上我国政府采购工作开展较晚，因此，我国还没有建立起一套完整的法律体系。虽然我国2002年出台了《政府采购法》，但其宣传与培训工作尚未深入贯彻。与《政府采购法》相关的一系列政策、法规还很不完善，有的尚未制定、有的标准不一，有的需要修改。

要实现采购过程中有法可依，还有大量的立法工作等着我们去完成。随着采购规模的增加、范围的扩大，以及新产品的不断涌现，政府采购的立法内容将会随时发生变化。只有不断修改、补充相关法规，才能适应政府采购工作的变化。

3、在政府采购中，对于国货的规定，所面临的基本问题之一就是国货标准的界定。我国《政府采购法》规定政府采购应该采购本国货物，但是究竟什么是国货，目前仍然没有十分明确的界定。对于这个问题，世界各国都有自己不同的概念和定义，其中最原始最简单的定义就是指在本国境内生产和提供的工程、货物和服务。随着社会经济日趋复杂，特别是经济发展的全球化，经济投资主体多元化和经济成分的复杂化，原有简单的判定国货与非国货的方法已经不适应新的形势，国货标准需要从不同的角度考虑多种因素来确定。

4、中国的发展需求与世界贸易组织的规则是有矛盾的，我国很难在国际自由贸易的框架下获得发展，尤其是在面临原产地原则。如果我国能改变贸易规则，更多的体现发展中国家的要求，就能极大的推动国内的技术创新，不能光让外国资本来投资，获得当地的廉价劳动力和资源。如果我国有自己的核心技术，就能获得超额的利润。

5、在原有的传统政府采购大厅等有形市场外，我国应该加强政府采购电子贸易系统的建设。这一系统是目前国际比较流行的利用计算机网络发布政府采购信息，并进行网上交易的一种现代化采购方式。建立和使用这一电子贸易系统，可以打破时间和空间的限制，节省时间、节省人力、减少费用，还可以实现无纸化办公，节约大量的纸张费用。同时，进行电子贸易，可以是我国的政府采购工作与国际接轨，提高国际竞争力。

6、配套改革政府的采购制度是现行采购管理方式的转变和延伸，他的实施需要相应的内部和外部条件，因此，需要一系列的配套改革：

第一，改革预算监督。实行政府采购制度后，财政监督将由价值形态像实物形态延伸，这就要求财政部门干部既要懂政策，有要懂得基本商品和服务的知识。只有这样才能做到真正的监督。

第二，改革现行行政和事业单位会计管理体系和具体操作方法。现行的行政和事业单位会计管理体系和具体的操作方法，是按国家的机构设置、运行机制和经费领报关系确定的，一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些构成了各级政府会计核算网络。每年预算一经批准，财政部门即按预算和各个单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报使用情况，汇编决算。

实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单按预算拨付经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商撥付采购资金。由于采购支出采取直接付款形式，支出的结算也不需要再层层上报，财政总会计可以按支出的数据直接办理决算。但是，在执行政府采购制度的开始阶段和今后相当的一段时间内，各个单位预算支出中的一部分，如设备购置等，可以按合同金额通过直接付款方式实现；另一部分，如人员工资等，仍将由各个部门办理。这样，客观上将长期并存预算经费的层层下拨和直接支付两种方式。依据这一现状，行政事业单位的会计制度，在不改变现行核算方式的前提下，要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政预算总会计账户也要做相应的调整，要开设一个专门的账户，用于核算各个部门（单位）经核准用于政府采购的支出预算。

第三，完善国家的金库制度。实行政府采购制度后，在国家金库管理的有关办法中，应该明确允许财政办理直接拨款的方式，并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索、改革的国库集中支付管理方式是一直的。

7、政府采购工作涉及财政政策、产业政策、贸易政策、预（决）算、招投标、建筑、科技、法律、技术监督等各个方面的工作，任何一个人都不可能成为一位全面的人才，要出色完成政府的采购工作，必须有各个方面专家的协助。为了随时能得到专家的帮助，就应该建立专家库，以备随时抽用。要拥有足够数量的专家，就需要通过一些国际、国内交流活动，有针对性的开展培训活动，培养出色的政府采购管理人员和专业人员。

8、公开、公平、公正原则与效率原则是我国政府采购市场具有生机活力和创新机制的根本特征，是确保经济可持续增长和就业机会增加的关键。

在社会主义市场经济条件下，我国要根据财政的资源配置、收入分配和经济稳定与发展职能的要求，合理的扩大政府的采购范围和规模，编制政府采购预算和计划，在招投标中和评标中体现“三公原则”把好采购合同签定、执行和验收以及资金的支付环节，重视政府的民生采购，合理发挥政府采购对于平衡社会总供求的作用，大力支持对节能环保产品和自主创新产品的政府的采购，并稳步实现政府采购的对外开放。

参考文献

[1]国家税务总局集中采购中心编：《政府采购工作文件选编》中国税务出版社2005年

[2]李鸣：《公共采办研究》，经济科学出版社2005年

[3]马海涛，姜媛华：《政府采购管理》，北京大学出版社，2008年

作者简介

王媛，中共天津市委党校，经济学教研部，副教授，南开大学经济系本科毕业，学士学位，研究方向：宏观经济学。