新型城镇化进程中地方政府债务风险的再思考

杨 林, 侯 欢

(1.山东大学(威海)商学院,山东 威海 264209;2.中国海洋大学经济学院,山东 青岛 266100)



新型城镇化进程中地方政府债务风险的再思考

杨 林1, 侯 欢2

(1.山东大学(威海)商学院,山东 威海 264209;2.中国海洋大学经济学院,山东 青岛 266100)

以新型城镇化建设与地方政府债务风险的耦合关系为逻辑起点,展开对地方政府债务风险的研究后发现:财权事权不对等格局下建设新型城镇化,催生地方政府债务的规模风险;以融资平台为建设新型城镇化的筹资渠道,突增地方政府债务的结构风险;偿债主体责任意识模糊引致地方政府债务的管理风险;以土地为杠杆的融资模式加剧地方政府债务的偿还风险。在此基础上,从地方政府债务规模风险、结构风险、管理风险、偿债风险四个方面构建测度指标体系,运用熵值法对我国30个省的地方政府债务风险进行测度，并针对新型城镇化进程中地方政府债务风险的演进态势,提出风险防范对策。

新型城镇化;地方政府债务;债务风险

一、引 言

如何在稳步推进新型城镇化建设的同时,有效防范地方政府债务风险,已经成为理论界与实务界关注的重要议题。朱孔来、李静静等(2011)通过探究城镇化进程与经济增长之间的动态影响,发现城镇化的快速推进为经济发展提供了持续的动力,二者存在长期稳定的均衡关系[1]。然而,随着城镇化的深入发展,地方政府盲目负债融资,致使地方债务风险凸显。何杨、满燕云(2012)提出土地经营城市的发展模式导致地方政府债务显性风险日趋增加[2]。芦亮(2013)认为地方政府通过融资平台为基础设施建设融资,存在过度举债的风险[3]。方创琳、马海涛(2013)指出新型城镇化建设进程中部分新区存在基础设施重复建设、土地资源浪费问题,加大了地方债务风险[4]。Checherita & Rother(2012)提出当地方政府负债率逼近70%时,地方债务通过影响私人储蓄、公共投资以及全要素生产率对经济增长产生负作用[5]。而对地方政府债务影响因素与风险测度方面的研究。De Mello & Luiz(2000)认为财政分权改革是增加发展中国家地方政府的负债融资风险原因之一[10]，Ashworth et.al.(2005)提出短期内分权显著影响地方债务的增长,而长期来看其影响微乎其微[11]。Freitag & Vatter(2008)发现,财政分权对地方政府债务的影响随经济周期的变化而有所不同[12]。徐坡岭、郑燕(2012)认为软预算约束、分权弊端等是地方政府债务风险攀升的原因[13]，刘慧芳(2013)以财政机会主义为视角,提出地方政府直接债务或有化隐匿财政风险[14]，杨大楷、汪若君(2014)认为自上而下的“标杆竞争”、政府追求财源行为的异化等因素与地方政府债务风险有内在相关性[15]。卿固、赵淑惠等(2011)采用“逐级多次模糊综合评判”法,从低级到高级,对不同级别地方政府债务风险危机程度进行整体量化[6]。章志平(2011)利用灰色系统理论评估地方政府性债务风险,并构建了地方政府债务风险预警机制[7]。谢征、陈光焱(2012)综合灰色关联法、BP神经网络两种方法,建立了地方政府债务风险指数预警模型[8]。李腊生、耿晓媛等(2013)引入地方政府债务可转移性因素,利用KMV修正模型,对地方政府债务违约风险进行了度量[9]。

但在目前新型城镇化格局下,地方债务风险的研究尚需进一步拓展:首先,我国地方政府债务风险逐级攀升,并且由于区域经济形势的不同以及各地负债的多样性,致使债务风险复杂多变,亟需全方位、多视角发现地方政府债务膨胀的诱因。新型城镇化是否是地方债务风险的新的诱因？需要重新考量。其次,地方政府债务风险量化的系统性、准确性有待提升。

二、新型城镇化建设与地方政府债务风险的耦合关系

(一)新型城镇化建设对公共投资提出战略需求

图1 1978-2013年中国城镇化情况(单位:万人;%)

改革开放以来,我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。如图1所示,城镇常住人口由1978年的1.7亿人增长到2013年的7.3亿人,城镇化率以年均1.02%增长速度由17.9%提高到53.7%,达到世界平均水平。然而,在城镇化快速推进的过程中,也暴露出一些不足:一方面,城镇化整体水平偏低,区域发展失衡。目前发达国家平均城镇化率约为80%,我国与之相差甚远。同时,东部地区常住人口城镇化率达到62.2%,而中部、西部地区分别为48.5%、44.8%,发展相对滞后。另一方面,城镇化率提升速度较快,但“质量”问题令人堪忧。由于人口不断向城市集聚,城市环境资源承载能力不足,不仅导致城市交通拥堵问题严重,公共安全事件频发,水土等环境污染加剧,而且为居民带来住房紧张、就业困难等问题。因此,在新型城镇化战略下,不仅需要进一步提升城镇化水平,还要完善交通、水利、网络等基础设施建设,提高医疗、教育、社会保障等公共服务水平,在城镇化质量上有所突破,这一过程将要求巨额资金的持续投入,带来巨大融资需求。据测算,城镇化率每提高一个百分点,投资需求增加6.6万亿元;预计到2020年,我国因城镇化产生的需求资金将达到40亿元。*中国城市发展报告(2012)。

(二)现行地方财政收支状况难以应对新型城镇化资金缺口

图2 1978-2013年中央和地方政府自给率(单位:%)

新型城镇化的建设对地方政府的资金供给提出了较高要求,但近年来地方政府却陷入收不抵支、入不敷出的财务困境。从财政收支缺口看,2013年,地方财政收入68969亿元,地方财政支出119272亿元,收支缺口达到50303亿元,比2012年增加4192.95亿元,增长8.34%。从财政自给率看,如图2所示,分税制改革前,地方平均自给率为1.20,比中央政府高0.48%。实施分税制后,中央财政自给率从1993年的0.73上升至1994年的1.66,由此前的不能自给过渡到自给有余,之后自给率逐步增加到2013年的2.94。而地方财政自给率从1993年的1.02下降至1994年的0.57,由此前的基本自给变为自给不足,并一直维持在0.58左右。而另一方面为了保持城镇化的稳固和深入发展,全社会固定资产投资规模仍不断扩增。如图3所示,2002-2013年平均投资增长率约为22.88%,除2006年、2010年和2011年全社会固定资产投资增长率略低外,其他年份明显高于地方财政收入增长率。

图3 2002-2013年全社会固定资产投资状况(单位:%)

面临公共投资支出递增与财政收入有限的冲突,负债融资成为地方政府化解难题的快速而有效的手段,但带动经济增长的同时也催生了地方政府债务的膨胀。依据审计公报,地方政府债务由2007年的45098.31亿元增长到2013年6月底的178908.66亿元。其中,2008年以前,地方政府债务缓慢而渐进增长,年增长率保持在26.32%左右,2008年后地方政府债务呈现放量式增长,2009年末债务存量达到90169.03亿元,比2008年增长61.92%。2013年6月底,江苏、广东、四川、上海地方政府债务余额分别高达14768.74亿元、10165.37亿元、9229.62亿元、8455.85亿元,四省债务余额之和占全国的比重达到24.45%。

(三)新型城镇化建设凸显地方政府债务风险

1.财权事权不对等格局下建设新型城镇化,催生地方政府债务规模风险。1994年的分税制改革在调动地方政府税收征管的积极性的同时,也带来中央与地方财权与事权划分不对称的问题。随着工业化和城镇化的进程加快,地方政府财政支出比重逐年上升,2013年达到85.35%,比1993年高出13.63个百分点,而同年中央政府财政支出比重仅为14.65%,是1993年支出比重的一半。财权上收的同时并没有相应的上调事权,在新型城镇化建设中,中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多,部分外部性较强本应由中央政府承担的事务委托于地方负责,导致地方政府财政压力倍增,纷纷通过举债弥补资金缺口,导致债务攀升。与经济增长的平滑性相比,债务增长率波动起伏,潜藏风险较大。

2.以融资平台为筹资渠道建设新型城镇化,突增地方政府债务结构风险。在新型城镇化建设中,地方政府筹资主要以融资平台为渠道,以银行贷款为来源,致使举债主体结构、地方政府债务来源结构失衡,突增债务结构风险。2013年6月底,地方政府债务余额中,融资平台举债高达69704.42亿元,所占比重为38.96%,是主要的举债主体。如图4所示,在各省债务余额中,有8个省份的融资平台举债超过2000亿元,占全国融资平台债务余额比重为51.21%,其中,江苏、湖北、浙江的融资平台举债分别高达3504.58亿元、2704.73亿元、2475.15亿元。从融资平台债务占债务余额比重看,有8个省份所占比重超过50%,其中湖南、重庆、安徽、湖北比重较高,分别为62.90%、60.71%、60.53%、60.06%。在融资平台管理缺乏规范性、定位不清、职责边界不明等情况下,变相融资现象突出,导致债务隐蔽性强、透明度差。此外,为保证贷款的周期足够长,地方融资平台与银行约定采用借新还旧的方式贷款,导致2013年6月底,地方政府债务来源结构中银行借款比重超过50%。

图4 30个省份地方政府融资平台债务状况(单位:亿元;%)

3.偿债主体责任意识模糊状况下建设新型城镇化,引致地方政府债务管理风险。在新型城镇化建设中,部分地方政府沿用粗放的发展模式,重视经济高速增长、轻视财政收入稳定增长,注重融资规模的扩增,忽略债务管理的规范性。2013年6月底债务余额中,未支出金额11400.19亿元,比重约占6.37%,其中,青海、广西、海南债务未支出金额比重高达21.39%、11.72%、11.34%,这不仅反映出地方政府举债的盲目性,造成了大量资金的闲置和资源的浪费,更加凸显了政府债务资金使用效率的低下。与此同时,区域间官员调动频繁,地方债务期限超过官员任期,出现“本届政府举债,下届政府偿还”的债务递延现象,导致地方政府忽视债务风险的防控,债务逾期偿还问题突出。2012年底,36个地方政府本级政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%,分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。

4.以土地为杠杆的融资模式下建设新型城镇化,加剧地方政府债务偿还风险。为保证新型城镇化的进程,地方政府通过抵押土地撬动银行巨额贷款,并以土地出让金作为债务还款来源。截至2013年底,84个重点城市抵押土地贷款总额7.76万亿元,同比增长30.4%。同时,2013年我国出让国有建设用地合同价款4.20万亿元,同比增长56.3%。其中,招标、拍卖、挂牌出让土地合同价款4.04万亿元,占出让合同总价款的96.2%。地方政府对土地依赖程度的不断增加,不仅加剧了土地的粗放利用,也埋下了地方债务偿还风险隐患。首先,现行的土地出让金支付方式是土地批租制,地方政府一次性收取若干年期的出让金用于当年的城镇化建设,不仅提前透支了未来政府的财政收入,造成政府代际不公平,而且抬高了房价和消费者购房的门槛,抑制了新型城镇化的推进。其次,部分地方政府缺乏合理的土地利用规划,肆意占用耕地,扩张建设用地,忽视土地的节约集约使用,一旦土地资源枯竭,将导致可供债务偿还资金锐减。再者,地方政府多将融资资金投向于建设周期长,投资成本高,资金回流慢的市政建设、交通运输设施建设等弱营利性项目,致使地方政府偿债能力较弱。最后,地方政府正处在债务偿还高峰期,进一步加剧了债务风险性。2013年下半年、2014年地方政府负有偿还责任的到期债务分别为24949.06亿元、23826.39亿元,合计比重高达44.81%。

三、新型城镇化进程中地方政府债务的风险测度

本文选取了2013年《中国统计年鉴》30个省、直辖市、自治区的数据和2014年各地区发布的《政府性债务审计结果》公报。根据系统性、可比性、动态性原则,从规模风险、结构风险、管理风险、偿债风险四个方面构建测度指标体系,运用熵值法对地方政府债务风险进行测度。

(一)测度指标体系的构建

如表1所示,在地方政府债务风险测度指标体系中,一级指标涵括规模风险、结构风险、管理风险、偿债风险四方面。首先,由于各省经济实力不同,债务绝对规模各异,因此选取负债率、债务率、赤字率、各省地方政府债务比作为规模风险的二级指标。其次,为测度举债主体结构、债务来源结构、举债政府层级结构以及债务性质结构隐匿的风险,选取融资平台债务比、银行贷款债务比、县乡债务比、或有债务比作为结构风险的二级指标。再者,为测算地方政府在财政支出中对债务资金投资使用情况以及管理运作的成效,选取债务依存度、未支出债务比、债务逾期率作为管理风险的二级指标。最后,地方政府经济水平的快速提升能为债务的清偿提供资金保障,多数政府承诺以土地出让收入作为债务偿还资金,因此选取地区生产总值增长率、地方财政收入增长率、债务偿还率、承诺土地出让收入偿还债务比作为偿债风险的二级指标。指标体系中,除地区生产总值增长率、地方财政收入增长率为负向指标,其他指标均为正向指标,表示数值越大,债务风险越高。

表1 地方政府债务风险测度指标体系

(二)测度模型的构建

在信息论中,信息熵反映指标值之间离散程度。如果某项指标的指标值之间的离散程度越大,信息熵就越小,该项指标权重也应越大;反之,信息熵就越大,该项指标权重也就越小。与其他确定指标的权重的方法相比,信息熵能有效避免人为确定权重的主观性,评估结果更具客观性、真实性和科学性,因此,基于熵值法,测度地方政府的债务风险。

主要步骤如下:

1.指标的标准化,设有m个评价对象,n个评价指标,指标值为Xij(i=1,2,3,…,m;j=1,2,3,…,n)。将采用级差法对原始数据进行标准化处理,得到标准矩阵X=(xij)m×n。

4.计算第j项指标的差异性系数gj:gj=1-ej,j=1,2,3,…n

(三)测度结果分析

1.地方政府债务规模风险:东部地区比较突出。依据测度结果,如表2所示,东部地区的地方政府债务风险普遍高于其他地区,其中江苏、广东、上海高居前三名。究其原因,这些地区城镇化水平较高,发展较快。在新型城镇化的推进下,城镇人口集聚引致对公共产品与服务需求的快速增长,地方政府在一味加快城镇化建设,追求城镇化速度的同时,出现过度举债的非理性行为,而忽略地方经济的承债能力,导致在大量举债的过程中规模风险不断攀升。

2.地方政府债务结构风险:全国范围逐步显现。在融资平台运作缺乏规范性的情况下,地方政府纷纷以融资平台为依托进行负债融资,诱发银行贷款比重过高的现象在全国范围普遍存在,并且加大了地方债务诱发的财政风险向金融系统传导的可能性。此外,从测度结果中发现,县乡债务比重的提升,导致基层地方政府压力较大。隐性债务比重居高不下,反映出地方债务透明度较差,隐匿风险较多。

3.地方政府债务管理风险:中西部地区令人堪忧。中部地区的湖北、湖南以及西部地区的贵州、云南在地方债务管理方面存在严重不足。从测度结果来看,这些地区在财政支出中,过于依赖债务资金,而在债务资金利用中,效率低下,出现逾期债务率过高的情况。相比之下,东部地区债务管理风险较小。

4.地方政府债务偿还风险:西部地区尤为明显。东部地区除北京、河北外,地方政府债务偿还风险普遍较小。而西部地区地方政府债务偿还风险普遍较大,其中,青海、贵州、云南三省释放出债务难以及时偿还的危险信号。这主要源于西部经济发展较慢,财政收入较低,用于偿债的资金匮乏偿债压力逐年增大,风险突出。

表2 地方政府债务风险测度结果

注:为方便评价对象的比较,将计算结果扩大1000倍。

四、新型城镇化进程中防范地方政府债务风险的对策

(一)防范规模风险:完善地方税制体系,深化投融资体制改革,形成充足的城镇化建设资金来源

首先,进一步扩大“营改增”的范围,实现增值税对货物和劳务的全覆盖,消除重复征税,增强第三产业发展能力,培植新的税源。其次,适时实施开证物业税。在完善不动产登记制度的基础上,以灵活性、收益性为原则,以不动产存量的数量、市场价值、使用类型为依据,制定起征点和税率,并采用纳税人自行申报、按年课征、按季预缴的方式,对不动产所有者进行征税。加大物业税稽查力度,强化税源监控。再者,积极推进税制改革。加快资源税改革,推动环境保护费改税,加快房地产税立法并适时推进改革。最后,创新融资渠道与工具,吸引社会资本,构建新型城镇化健康发展的多元化的资金来源机制。

(二)防范结构风险:推进地方政府债券的发行,剥离融资平台公司政府融资职能

首先,明确发债主体。一方面,选择部分经济发展较快,信用度较高,偿债能力较强的地方政府作为地方公债的发行试点,待条件成熟后,向其他地区梯次推广。另一方面,在试点地区推行公债自发自还模式,割断地方债务与中央的连带关系,减少地方政府隐性债务给中央带来的财政压力。其次,合理设定公债利率和期限。以同期国债和公司债券利率为参考标准,结合地方政府信用等级设置债券利率,在减少政府偿债负担,节省融资成本的同时吸引投资者,筹得足额资金。在充分考虑投资者偏好和未来利率水平变动的基础上,以发行长期债务为主,满足政府投资需要的同时,适当引入短期债券调节期限结构,提升融资灵活性。最后,完善公债监管机制,提高公债运用的透明度和规范性。在建立系统、规范债务信息披露制度的前提下,构建统一、标准的评级机构,定期对发债主体进行信用评级,加强公债运用的过程管理,形成的刚性约束制度。

(三)防范管理风险:完善地方官员任职考核机制,强化偿债主体责任意识

通过完善考核体系,充分发挥绩效考核的导向作用和激励约束作用,强化偿债主体责任意识,防范地方政府管理风险。在考核内容中,一方面,重视城镇化发展的质量,纠正单纯以GDP增长评定政绩的偏向,增加环境保护、居民健康、社会保障、劳动就业等指标在官员任职考核中的权重。另一方面,把地方政府债务纳入政绩考核,对债务规模、投向、偿还等情况实施全口径、动态监管,将清理和化解历史遗留债务,纳入考核体系。考核方式方面,坚持以平时考核、年度考核为基础,以换届考察、任职考察为重点,注重考核方式的完整性和连续性。同时,建立责任追究机制,加强考核的透明度,提高公众参与度。

(四)防范偿债风险:加强土地利用的规范化管理,为地方政府债务偿还提供可持续资金

首先,集约规划城市建设用地,强化土地用途管制,实行增量控制与存量挖潜相结合的供地、用地政策。其次,推行土地年租制,变土地出让金一次性支付为分期支付,并因时因地制宜地调整租金水平,实现土地收益的年际均衡、代际均衡,促进新型城镇化的健康发展。最后,建立健全土地收益分配机制,从当届地方政府的土地出让收益中提取一定比例,建立供后任政府使用的预留土地收益基金。选择稳健的投资渠道,使基金保值增值,为地方政府债务的偿还储备财源。

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(责任编辑:风 云)

The reconsideration of local government debt risk in the Process of New Urbanization

YANG Lin1, HOU Huan2

(1. School of Business, Shandong University, Weihai 264209, China;2. School of Economics, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The paper is logically based on the coupling relationship of the new urbanization and the local government debt risk so as to research on the debt risk of local government. Nowadays, the construction of new urbanization under the situation of unequal financial power and administrative power catalysts the scale debt risks of local government. The channel of financing platform for the construction of new urbanization intensifies the structural debt risks in local government. The vague awareness of responsibility among debt payers results in debt management risk in local government. Financing mode with land as the leverage worsens the debt payment risk in local government. Under such background, a measurement indicator system shall be built from four aspects including scale risk, structure risk, management risk and payment risk of the local government debt. The entropy value method shall be adopted to measure the debt risk of the local governments in Chinese 30 provinces. Finally, the risk prevention countermeasures shall be made depending on the evolution of the local government debt risk in the process of new urbanization.

new urbanization; local government debt; debt risk

2014-11-10

国家社会科学基金资助项目(14AGL022)

杨林(1969-),女,山东烟台人,山东大学(威海)商学院教授;侯欢(1990-),男,安徽亳州人,中国海洋大学经济学院硕士生。

F810.7

A

1004-4892(2015)05-0024-08