廉洁文化引领下的立体预防腐败工作机制探析——以东航集团“文化＋制度＋科技”立体预防腐败工作为例

文 / 安文录 李雯

（本文作者：安文录系上海社会科学院法学研究所副研究员、“东航立体预防腐败工作机制”课题组成员；李雯系东航集团纪检干部、“东航立体预防腐败工作机制”课题组成员）

一、搭建合作研究平台

东航集团公司作为我国三大航空运输企业之一，分支机构遍布全国各地及海外，员工八万多人，承担着重要的经济、政治和社会责任。近年来，东航经营规模不断扩大，经济实力和生产效益显著增强，但运输生产流动分散、资金流量大、经营环节多、风险监控较其他行业更为艰难。基于此，东航致力于探索一套符合航空企业实际需求的预防腐败工作机制。一直以来，东航集团公司党组纪检组始终围绕中心，服务大局，在坚定履行办案职责的同时，把工作重心转移到预防机制建设上来，日常工作更加注重对各种腐败犯罪风险的规避。

东航集团党组纪检组牵头，引进“外脑”，借用外力，与上海市、区两级检察院，上海社科院法学所有关专家、学者组成课题组，搭建起检、企、研三方相互支持、优势互补、协作共建的平台。检、企、研三方从各自熟悉的企业内部运作、廉洁风险排查和预防制度研究三个角度开展深度合作，专家、学者对工作的有序开展、高效推进给予了协助和指导，合力推进立体预防工作。

二、构建立体预防机制

东航立体预防工作既全面推进又重点突破，既整体构建又分级分类抓落实，形成了文化引领、制度保障、科技支撑三位一体，具有航空企业特色的预防腐败工作机制，工作初见成效。

（一）文化引领

正确的价值观才能引导员工迸发出巨大的正能量，东航集团党组纪检组于2013年年初开展廉洁文化理念提炼，4月15日，正式对外发布廉洁文化理念——“蓝天清风 行洁志廉”。该理念经过自上而下征集和自下而上评选，从320余条作品中脱颖而出，为“建设世界一流，打造幸福东航”提供了文化支撑和思想保障。

理念发布后，东航集团党组纪检组努力在宣传教育形式、内容及方法上进行探索和实践，使得廉洁文化建设工作经常化、制度化、规范化、现代化。依托“东航纪检监察网”和《廉政之窗》进行网络宣传，以视、听、读、讲加强廉洁理念灌输；检企合作共同举办廉政海报巡展；中联航编写录制竹板戏视频；上航制作宣传短片；客运营销委开设勤廉小课堂；工程技术公司创办微电影及微博平台“机务茶社”等。形式新颖、内容丰富、特色鲜明的宣传教育活动，克服了以往表面化、简单化、概念化以及照搬照抄的做法，力求赢得入脑、入耳、入心的效果。

（二）制度保障

要把权力关进制度的“笼子”里，东航集团党组纪检组着力构建“分岗查险、分险设防、分权制衡、分层预警、分层追责”的预警防控机制，努力实现各项监督管理规范化、经营法制化、工作标准化。

近年来，东航监察部门对公司规章制度和规范性文件进行了系统清理，共涉及制度文件5348项，其中，已经失效废止的1902项，修订完善的695项，继续有效的2841项，新建87项。结合制度清理工作，制定完善了一系列规章制度，取得了一定进展。2013年，在审计、财务、法律各部门积极支持下，股份公司制定并发布了《重点领域和关键环节监督检查办法（试行）》，配套建立了监督检查工作联席会议制度，明确监督检查项目。目前，已协同相关职能部门共同完成机供品采购管理项目，通过制度梳理、现状分析和走访了解，对规范机供品采购管理行为、强化风险防控提出了综合性建议。同时，各单位定期总结和分析内部管理中尚存在的不规范问题，有针对性地建立和完善相关制度。食品公司在业务合同签订中增加廉洁条款、廉洁协议，保证行贿受贿零容忍；股份公司财务部出台《资金授权管理办法》，运行资金管理系统，切实把风险管控工作落到实处；中货航将试点工作所形成的有关资料汇编成册、固化成果，为重组后的新物流公司继续开展立体预防工作提供有益借鉴。

（三）科技支撑

有效的监督是促进各项制度和措施得以实施的保证。东航集团党组纪检组不断加大科技手段运用力度，抓好抓实程序设计、制度确立、操作方法和平台搭建等工作，实现制度机制网上规范、工作流程网上固化、经营管理网上监控、权力运行网上制约，建立起全员参与、全面渗透、全方位布局的立体监督网络，实施全过程监督。

科技防腐是东航立体预防工作的重要组成部分，信息部充分利用自身技术优势，加强对公司生产经营各重点领域、关键岗位的廉洁风险防控。一期门户网站已于2012年4月上线，2013年信息部着重于二期监控频道建设，目前已完成敏感指令监控、财务大资金异动监控、干部竞聘过程监控和风险库管理四大模块建设，并于11月试应用。同时，信息部还持续深入开展课题研究，以“同设计、同建设、同使用”为开发原则，不断拓宽信息技术在日常生产运行过程中预防腐败的作用。目前，在建系统有：全面预算管理系统、资金管理系统、合同信息管理系统、费用管理系统及机务系统。

信息部科技防腐系统建设规划图

科技防腐信息系统实现了对重要领域的有效管理与监控，为各单位带来了明显实效。客运营销委“订座违规操作监控系统”上线后，违规操作的数量逐步下降，敏感指令的使用频次回归正常业务范畴；工程技术公司通过SAP系统及时发现和查处了一起隐藏多年的“蚂蚁搬家”式的航材流失事件，沿着系统数据指引，将前后将近四年时间内发生的相关问题逐个厘清；东投公司在调研房地产行业先进管理经验的基础上，引进成本管理系统，通过层层管理，及时掌握项目的动态成本和投融资情况，对决策起到支撑作用；采购中心结合项目管理和全面质量管理工具，制作风险排查评定表，利用信息化手段进行风险点管理。

客运营销委开展TKNE指令监控后违规数量明显下降

（四）反腐有力

反腐倡廉建设一直是职工群众十分关注的问题，2013年，集团纪检办和股份纪委办在全公司范围内组织开展反腐倡廉建设工作满意度调查。此次调查历时两周，取得了大量一手资料。据对全公司抽样调查显示，反腐倡廉建设工作满意度为91%，较2012年同比提高1.5个百分点。

金控公司在2012年就是立体预防工作的试点单位，在“党员先进性指数”、“员工幸福指数”基础上，增加“廉腐指数”，以综合指标引领预防工作。2013年，金控公司强化“治未病”的理念运用，持续开展三项指数调查。6月，金控公司开展第二期指数调查，共计163名员工参与不记名投票，覆盖率为77.62%。经统计，廉腐指数平均分为80.52，与2012年12月第一期调查80.37环比上升0.19%；廉腐指数印象平均分为84.17，与上期81.02环比上升3.89%，均处于“比较廉洁”的范围。

三、让廉洁文化在企业落地生根

企业廉洁文化建设是国资委近年来开展反腐倡廉工作的新特点，廉洁文化建设是对中央企业提出的新要求、新任务。它以廉政理论为依托、以廉洁思想为核心，围绕“廉洁”开展一系列文化教育活动，其目的在于引导企业员工树立正确的世界观、人生观、价值观，营造“以廉为荣，以贪为耻”的浓厚氛围，培育企业员工廉洁从业的理念，规范廉洁从业的行为，形成廉洁从业的大环境，为企业持续、健康、协调、和谐发展提供有力的政治保证，具有重大和深远的意义。

加强廉洁文化建设，企业党政主要领导既要亲自组织，又要率先垂范。抓好企业廉洁文化建设，领导重视是关键。国有企业党政领导人员应该认识到，抓好廉洁文化建设不仅是上级的部署和要求，也是促进企业改革发展稳定的需要，更是全面提升企业实力的需要。因此，企业党政主要领导不能把廉洁文化建设当成额外的负担，而应当成分内的重要工作，提上重要工作日程；不但要制定廉洁文化建设的规划，协调各部门的关系，抓好重点工作的落实，还要带头学习廉洁文化、宣讲廉洁文化并参加廉洁文化建设各项活动，带头做到廉洁自律。因为，只有领导重视并率先垂范，才能对企业廉洁文化建设产生重要的导向和示范作用。

加强廉洁文化建设，既要发挥好纪委的组织协调作用，又要整合各方面的力量，发挥“大宣教”格局的优势。廉洁文化建设是一项系统工程，需要各部门密切配合，齐抓共建，要对各部门进行责任分工，整合力量，各尽其责；建立各部门定期进行廉洁文化建设情况汇报、沟通、会商制度，自上而下，层层落实工作责任制。民航工作有面广、线长、点多的特性，平时不能全部集中起来进行统一的学习教育，这就要充分利用网络、板报等载体和阵地广泛宣传，激发各部门的工作热情和积极性，为廉洁文化建设贡献力量，促进廉洁文化建设深入人心。

加强廉洁文化建设，既要突出党员领导干部这一重点，又要吸引广大员工及家庭成员参与。党员领导干部手中有一定的权力，所以，他们应该成为廉洁教育的重点对象。首先，对领导干部的日常教育要注重发挥思想道德潜移默化的作用，筑牢拒腐思想防线；其次，要向员工渗透“廉洁敬业光荣、腐化堕落可耻”的观念，形成良好的廉洁文化环境；最后，要将“廉洁兴家、家庭助廉”的廉洁文化理念辐射到家庭，并采用各种群众喜闻乐见的方式方法，调动群众积极参与，使廉洁文化进班子、进岗位、进家庭，从而在企业形成浓厚的廉洁文化氛围，推动企业稳步发展。

加强廉洁文化建设，既要抓好具体活动的组织，又要注意理论探索和经验总结，形成长效工作机制，使廉洁文化建设常抓常新，持续见效。同时，要把廉洁文化建设纳入惩治和预防腐败体系建设的总体规划，逐步完善党政“一把手”亲自抓的责任机制和廉洁文化建设工作的协调机制、业绩考核机制、效果评估机制、人才培养机制、成本投入机制以及理论研讨创新机制，等等，从而使廉洁文化在企业落地生根，为促进企业健康发展营造良好的氛围，促进企业党员干部和职工思想道德素质和觉悟的提高，在振兴国企中更好地发挥作用。

以下以东航集团西北公司廉洁文化工作为例具体作一介绍：

西北分公司2010年被集团公司确定为廉洁文化首批示范点创建单位。三年来，分公司按照集团公司《廉洁文化建设规划》、《关于促进廉洁文化建设的通知》和分公司廉洁文化示范点创建具体要求，围绕“领导干部清廉公正”主题，坚持以“六抓六进”活动为主要载体，着力在探索廉洁文化建设规律特点、创新方法手段、提高成效上下功夫，形成了廉洁从业的良好氛围。

（一）加强组织领导，完善工作机制，健全工作体系

1.党委重视，完善组织领导机制

西北分公司党委高度重视企业廉洁文化建设，将廉洁文化纳入企业文化建设之中，统筹安排，整体推进。分公司成立了廉洁文化创建活动领导小组，由分公司党委书记、总经理任组长，纪委书记任副组长，各单位党委书记和党纪工团负责人为领导小组成员，同时，成立了领导小组办公室，明确了领导小组和办公室的目标任务。党委统一组织领导，党纪工团共同参与，为廉洁文化建设提供了组织保障和目标指引。分公司开展“文化月”系列活动，以“廉洁文化”作为重要部分，开展了两场主题宣讲活动。

2.层层分解目标任务，明确工作推进机制

分公司将廉洁文化建设列为党风廉政建设目标责任重要内

容。2013年年初，分公司纪委制定廉洁文化推进计划，各单位纪委

结合自身实际，细化具体办法，建立了层层分解任务、层层抓落实的责任体系。2013年年底，将廉洁文化落实情况融入党风廉政责任制统一考核，约占20%比例，强化责任落实。

（二）强化制度建设，为廉洁文化建设提供制度保障

制度建设具有根本性、长期性、全局性的意义。西北分公司在推进惩防体系建设的整体框架之下，发挥纪委组织协调职能，强化立项效能监察和日常监察工作，督促协调各职能部门、业务单位不断梳理完善、建立健全各项管理制度和业务流程，从源头上堵塞漏洞，完善管理，减少了腐败行为产生的环境和条件，为廉洁文化的深入推进提供了坚实的制度保障。

（三）创新反腐倡廉教育方法手段，培育廉洁文化理念

西北分公司不断探索新形势下反腐倡廉教育的规律和特点，既坚持传统教育项目长效机制，又积极探索新的方法手段，明确了“覆盖全员、抓住重点、分层实施”的反腐倡廉教育总体思路，着力在提高针对性、实现灵活性、增强实效性上下功夫，广泛宣传分公司“公正、诚信、自律、守法”的廉洁文化理念。

1.加强党员领导干部反腐倡廉理论学习

开展中心组反腐倡廉专题学习29次，重点学习了上级反腐倡廉建设精神及廉洁从业各项规定，组织开展了“加强以反腐倡廉为重点的执政能力建设”主题讲座，组织“党政一把手”反腐倡廉党课8场次，引导管理人员加强党性修养，提升廉政建设能力。

2.推广“廉洁从业小课堂”教育形式，突出针对性和实效性

针对不同业务领域“量身定做”教育内容，将知识理念与案例分析相结合，剖析各岗位从业风险，提出防范措施。先后在西安航空区域枢纽基建项目指挥部、市场销售部、综合管理部等工程项目多、商业活动密集的单位开展“廉洁从业、健康人生”主题宣讲7场次，共有近400人参加。“廉洁从业小课堂”项目自推广以来，以其形式灵活、内容适用、易于接受而深受认可，逐步成长为廉洁教育的一个品牌项目。

3.普及低岗低龄人员告知性教育，发挥廉洁文化的引领和预防作用

结合岗前培训，对新入职员工开展廉洁从业教育6场次，普及廉洁从业基本知识和理念，引导新员工走好职业生涯第一步；结合“职业行为规范”培训，分部门、分岗位组织廉洁从业培训10场次，建立基层廉洁防护网；结合入党积极分子培训，开展“新党员廉洁从业”主题讲座，探索廉洁从业融入岗前教育、岗位技能培训的新途径。

4.拓宽廉洁教育阵地，提高廉洁文化的渗透力

制作廉洁从业宣传栏6期，开展“廉洁文化硬笔书法展”，组织廉洁文化知识竞答，开辟廉洁文化“微阵地”，发挥毛细血管的渗透作用；挖掘网络教育潜力，刊发廉政建设信息40余条，编发网络教育专栏“勤廉导刊”7期；赴陕西省回归儿童村开展“爱在东航，关爱儿童，服务社会”文化实践活动；组织工程建设领域等关键岗位人员参加旁听职务犯罪法庭审理活动，增强对法律的敬畏感。

通过开展一系列廉洁从业教育活动，普及了党风廉政知识、廉洁从业理念及法律知识，增强了对法律的敬畏之心，筑牢了廉洁从业思想防线。

（四）提炼廉洁文化词条，总结长效工作机制

分公司总结了确保“一个落实”、抓好“一个推进”、开展“十个一活动”的廉洁文化建设长效工作机制。

“一个落实”即按照党风廉政建设责任书的约定，认真履行党风廉政建设责任，确保各项任务指标的落实；

“一个推进”即按照中央惩防体系建设总体部署及东航具体要求，持续推进惩防体系建设，提升风险防控能力；

“十个一活动”即一份“党风廉政责任书”合约、一本廉洁从业手册、一次中心组专题学习、一次党委书记专题党课、一次反腐倡廉专家讲座、一次示范或警示教育、一场廉洁从业论坛、一次家庭助廉座谈会、一篇心得体会、一次纪检队伍业务研讨活动。

通过廉洁文化示范点创建活动，西北分公司廉洁从业理念逐步深入人心，全员廉洁从业意识和能力不断增强，为分公司的转型发展营造了良好氛围。

结语

总体来看，东航立体预防工作有亮点、有创新，推动了东航反腐倡廉建设工作，增强了向心力、凝聚力，取得了较好的成效。实践使我们感到，文化、制度和科技不是简单的机械分割，而是缺一不可、有机融合的一体，它们共同构成了推进立体预防工作开展的“金字塔式”稳定结构。文化、制度、科技构成了三道预防腐败的防火墙：廉洁文化如同一味中药，通过潜移默化的影响，将廉洁从业理念逐步深入人心，实现对贪腐行为的“不愿为”；制度、科技犹如火车轨道，规范流程，约束行为，减少自由裁量空间，实现对贪腐行为的“不能为”；通过构建文化、制度、科技三位一体的立体预防腐败工作机制，实现对贪腐行为的“不敢为”。