环境行政公益诉讼中原告诉讼资格探析

环境行政公益诉讼中原告诉讼资格探析

陈珂

(河南省安阳市中级人民法院 河南 安阳 455000)

[摘要]原告诉讼资格是环境行政公益诉讼制度的核心问题之一。我国环境行政公益诉讼原告资格的制度建构，既需要充分借鉴域外行政法治发达国家相关经验，更需要立足于我国已有理论研究成果。研究修改关于我国行政诉讼法中原告诉讼资格的相关规定，明确环境行政公益诉讼中不同原告诉讼资格之间的法律关系，建立健全与环境行政公益诉讼原告诉讼资格制度相配套的其他法律制度，是环境行政公益诉讼中原告诉讼资格制度建构过程中必须切实加以关注的重要内容。

[关键词]行政诉讼法；公益诉讼；环境行政公益诉讼；原告诉讼资格

[收稿日期]2015-05-11

[作者简介]陈珂(1979—)，男，河南安阳人，主要从事行政诉讼及研究。

[中图分类号]D925

[收稿日期]2015-04-11

随着我国社会经济的不断发展，工业化进程不断扩大，由此造成的环境污染也逐渐影响着人民的生活，虽然环境污染诉讼案件较少，但群众的环境保护维权意识有所增强，此类的信访案件明显增多。在笔者的家乡河南安阳，据不完全统计，安阳市两级法院从2001年至2014年受理的环境污染相关案件仅有16件，且无一例是环境行政公益诉讼。其中，安阳市某区受理的某村委会诉某公司环境污染赔偿纠纷一案，从2003年开始，历经多年多次诉讼，到2009年底才终于结案，原告虽获得30000元赔偿，却要承担12240元的诉讼费。而法院受理的相关案件少，并不等于环境污染所引发的侵权案件少，而是大量纠纷都通过信访渠道解决。安阳某县有一条河，由于过度开发和治理不力等原因，7年间河面上漂浮着秸杆、食用菌废料以及工厂排放的含油污染物，一半杂物聚集在一起，河道的大半堵得水泄不通。据沿河两岸群众反映，每到夏天，尤其傍晚，蚊虫多得成群成团，人都不能在院子里乘凉，无论屋里多热多闷多潮湿，都必须关门闭户呆在屋里。某村村民杨某反映，其2亩玉米地用河水浇灌，庄家全死了，连地都弄坏了。而这样一条河的污染，村民多次选择到相关部门去信访，却无一人提起行政诉讼。

环境行政公益诉讼所针对的正是行政机关及其工作人员在环境管理过程中的行政违法行为或行政不作为，当环境公共的利益因此而遭到不法侵害或存在被侵害的可能性时，法律法规授权的主体可以向法院提起行政诉讼，要求特定的行政机关停止其不当行政行为或依法履行行政职责。可以看到，面对日益严峻的环境问题，为了保护环境公共利益，使用环境行政公益诉讼来约束、监督行政机关的环境行政行为，已成为现实的需要。我国建立起环境行政公益诉讼制度已迫在眉睫，而放宽传统行政诉讼的原告诉讼资格即是问题核心所在。

一、环境行政公益诉讼中原告诉讼资格的域外经验

环境利益是整个社会公共利益的重要组成部分，从世界各国的实践情况来看，涉及到公益诉讼的实践大多集中于环境法相关领域，甚至可以认为环境公益诉讼就是公益诉讼主要构成部分。

从历史渊源角度来看，西方的公益诉讼源于罗马法。在罗马法中，“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”这种对于公益诉讼原告的规定无疑是极为宽泛的。而在进入近代社会以后，伴随着国家权力的集中，公益诉讼一度受到冷落。在行政诉讼领域，表现为许多国家通常是要求起诉人对被诉的行政行为具有特定利害关系才允许作为原告提起行政诉讼。然而由于现代社会的日渐复杂，传统的具有浓厚的“个人化”倾向的“诉的利益”观念日渐受到冲击，与传统行政诉讼专注于经济利益和自己利益相对应的、对非经济利益和公共利益的关注逐渐成为行政诉讼发展的趋势和方向。而在这一发展过程中，西方国家环境行政公益诉讼的原告资格也逐渐得以明确。

在英美法系国家，是以判例的形式来明确行政公益诉讼原告诉讼资格的。在美国，关于起诉资格的规定主要来源于宪法、成文法和判例。然而由于宪法规定的抽象性以及成文法解释的分歧性，判例事实上在起诉资格的确定方面发挥着主要作用。在行政公益诉讼方面，原告资格确定主要是依据1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中确立的私人检察总长的理论来进行的。在该案件中，原告由于不服被告规定煤炭价格过高而请求法院审查。被告则主张原告没有诉讼主体资格，理由是被告的决定并未侵犯原告的权利。法院针对被告的主张指出，“国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益”。得到这样指定的当事人能够以私人检察官的身份向法院提起公益诉讼，而不论其与被诉行政行为是否具有利害关系。而在英国，检察总长有权代表国王阻止一切违法行为，可以作为公共利益代表主动请求对行政行为进行司法审查，还可以在公民没有起诉资格时帮助其申请司法审查，也就是形成检察长是原告，公民为举报告发人的诉讼局面。

在大陆法系国家，行政公益诉讼的原告资格更多的是通过立法规定的形式予以明确。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，其特点在于这种诉讼中的原告与其提起的诉讼并无法律上的利益关系，并非“法律上的诉争”，而是为公共利益提起的诉讼。所以民众诉讼只限于法律上有明确规定者方得实施。日本的现行法律认可的公益诉讼主要包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼等。而我国台湾地区的“行政诉讼法”规定，“人民为维护公益，就无关自己权利和法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为得提起行政诉讼。但以有法律特别规定者为限。”在德国，是由公益代表人对直接侵犯公共利益的行政违法行为提起诉讼的。《联邦德国行政法院法》规定：在联邦行政法院中设有1名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。另外，根据州政府法规中规定的准则，高等行政法院及行政法院内务设1名公益代表人，可就一般或特定案件，授权于该代表，代表州或州机关。在法国，越权之诉是体现法国司法权对于公共利益的救济与保护的诉讼类型。在越权之诉的当事人资格方面，法国的规定较为宽松，自然人和法人都可以作为越权之诉的当事人，当事人的申诉权只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，才会受到限制。越权之诉对申诉人资格的要求有二：一是必须具备一般诉讼资格，也就是说自然人和法人都可以作为越权之诉的当事人。当法人解散后，其提起越权之诉所在必要的时期内仍继续存在。而没有取得法人资格的团体，不能以团体的名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼。二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。”

综合域外相关制度与法律规定，虽然英美法系和大陆法系在行政公益诉讼原告资格的确定方面存在着一定程度的差异，但也具有某些方面的共性特征，具体表现为：(1)诉讼主体的广泛性。在行政公益诉讼中的原告并不仅仅局限于享有合法权利或财产受到损害的特定人。只要是违法行政行为对其造成了不利影响，无论是人身利益还是经济利益或者其他利益，都可以提起行政公益诉讼。(2)利益关系的不特定性。在公益诉讼中，违法的行政行为侵犯的是公共利益，而在普通民众诉讼中往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。(3)诉讼对象的双重性。在公益诉讼中的“违法行政行为”，并非仅针对行政主体的具体行政行为，若是抽象行政行为侵犯公共利益，普通民众也可以对其提起诉讼。(4)受案标准的严格性。在公益诉讼中，案件的受理必须以法律有特别规定为前提。这些关于环境行政公益诉讼的共同特点提示我们，在社会利益日益分化的现代社会，环境行政公益诉讼制度对于维护社会公共利益和实现行政目标具有重大意义。因而，扩展公益诉讼的原告资格，事实上已经成为行政法的重要发展趋势之一。然而，由于原告资格问题涉及司法资源的分配，为防止司法资源被不当占用、行政秩序被不当干扰，对原告资格加以限制又是极为必要的。这种悖论意味着，在环境行政公益诉讼中原告诉讼资格的方面，并不存在固定的标准。环境行政公益诉讼中原告诉讼资格的确定，需要在综合社会发展的现实需要与民众权利意识发展实际程度等因素的基础上，方能作出针对性的规范。

二、环境行政公益诉讼中原告诉讼资格的国内理论纷争

确定环境行政公益诉讼中原告诉讼资格，在我国学界一向是对环境行政公益诉讼进行研究的焦点问题之一。对此不同的学者提出了不同看法。综合来看，目前对环境行政公益诉讼中原告诉讼资格的讨论主要集中在以下几个方面：

(一)现有的法律制度是否对行政公益诉讼的原告资格加以规范。有学者认为，2000年的司法解释已经解决了环境行政公益诉讼的原告资格问题。该解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定相对于行政诉讼法第2条规定的“认为具体行政行为侵犯其合法权益”，大大加大了行政诉讼原告诉讼资格的范围。任何损害公益的行为都与公民、法人或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。然而对于这一说法，学界大多数学者持怀疑态度。他们认为，对该司法解释第12条应严格解释。只有行政相对人或法律利害关系人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，才具备提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。反之，即使行政机关的行为可能损害公共利益，但若不具有法律上的利害关系，则无权提起环境行政公益诉讼。笔者认为，对于该司法解释中“法律上利害关系”的理解应从该司法解释的时代背景以及司法实践中的实际情况两个层面来进行。从该司法解释的背景来看，该司法解释的出台主要是为了解决行政诉讼法规定过于粗疏的缺陷。实际上，在我国的行政诉讼法中，对于环境行政公益诉讼的规定是不存在的，因而对该司法解释第12条做扩大化的理解，虽然可能与行政诉讼法的发展趋势相适应，但似乎并非法律的本意，这种解释也就只能停留在学理解释的层面上；其次，从司法实践来看，大量具有环境行政公益诉讼的案例在诉讼过程中往往被法院以起诉人不能证明其具有法律上的利害关系、或被起诉人的行为没有直接侵害原告的私人利益等为由裁定驳回或者不予受理。这种情形说明，司法实践中对于司法解释第12条的理解仍旧是狭义的。综合这两个方面，可以认为，环境行政公益诉讼原告资格事实上并未体现在我国的现有法律制度中。

(二)能够赋予环境行政公益诉讼原告资格的主体范围。环境行政公益原告诉讼资格问题的重点在于，明确哪些主体可以具有环境行政公益诉讼原告资格。在这个问题上主要有三种观点：第一种观点认为只有检察机关才有权提起环境行政公益诉讼的主体；第二种观点认为只有自然人、法人或其他组织才有提起环境行政公益诉讼的资格，也就是说在我国直接建立民众诉讼制度；第三种观点认为应当将前两者制度并存，也就认为检察机关、自然人、法人、其他组织均有有权提起环境行政公益诉讼。这三种模式事实上各有利弊，其关键点主要在于，一是检察机关能否作为环境行政公益诉讼的原告进行诉讼；二是公民是否能够作为环境行政公益诉讼的原告。

对于第一个问题，笔者认为，检察机关应该可以具备环境行政公益诉讼的原告资格。检察机关拥有另外一般诉讼主体不能拥有的人力、物力、财力资源，以及相当丰富的办案经验，以公权力制约公权力，既可以避免公民诉讼中遇到的原被告力量相比悬殊不利于公益诉讼顺利进行的缺陷，又可以避免因公民不愿提起环境行政公益诉讼而导致的诉讼主体缺位的可能，故而检察机关可以作为环境行政公益诉讼适格原告。而且，在英国、美国、法国和德国早已形成成熟的制度，这完全可以为我们加以借鉴。对于第二个问题，当前学界的主流观点都认为公民是可以作为原告提起环境行政公益诉讼。这是因为，行政机关的行政行为直接作用于公民，相比较检察机关，公民往往可以更加直观的感受到行政行为对于公共利益的侵害，也可以较早的以诉讼形式制止行政机关的不当行为，避免侵害更多的公共利益，那么公民就应该具备环境行政公益诉讼的原告资格。但是，对于公益组织是否具备环境行政公益诉讼的原告资格，则有着不同的意见。反对者认为，公益组织是一个利益共同体，由于自身利益的影响，其对于公共利益的代表可能是狭隘的、片面的，而且我国当前一些所谓的公益性的组织大多都没有自己的经费来源，其行为要受制于政府，因而立法不应考虑公益组织的原告资格。对此笔者不敢苟同。公益组织的自利性的存在，并不一定会妨碍其公益行为，恰如检察机关和公民也都有着自利性的存在一样。以当前公益组织的不独立而否定其未来所能够发挥的作用，也不具有充分的说服力。在司法实践中，已经出现的由公益组织提起的环境行政公益诉讼案例更是可以证明，公益组织完全可以在公共利益的维护方面发挥其积极作用。综上，笔者更赞同于检察机关、公民和公益组织等三类主体均具备环境行政公益诉讼原告诉讼主体资格。

(三)环境行政公益诉讼中原告诉讼资格制度建构的模式问题。在这个问题上，存在着渐进式建构和一步到位式建构的不同主张。渐进式主张，在我国构建环境行政公益诉讼有着现实的必要性，然而在确定环境行政公益诉讼中原告诉讼资格时，应按照公民社会发展水平、行政主体依法行政的能力、人民法院的承受能力等因素，划分不同阶段分别确定环境行政公益诉讼的原告资格。具体而言可分为：初级阶段(准备型)，在这一阶段，原告为检察机关；中级阶段(过渡型)，原告扩大到社会团体；高级阶段(成熟型)，原告包括一般群众。这一主张考虑到了社会发展不同阶段的现实差异，具有一定程度的合理性。但是，如果对环境行政公益诉讼的原告资格加以阶段性划分，似有不顾及现实中日渐高涨的公民环境行政公益诉讼行动的不足。而且从国外环境行政公益诉讼的相关制度规定来看，只有英美法系国家中，环境行政公益诉讼原告资格主要是在判例制度中逐渐发展的以外，其他的国家和地区大多对环境行政公益诉讼中原告诉讼资格进行了较为广泛的规定，故此，在将来条件成熟时，应考虑在立法中直接对环境行政公益诉讼的原告资格加以规定，而不需要分阶段进行。

三、环境行政公益诉讼原告资格制度的建构设想

综合前文分析，笔者认为，我国环境行政公益诉讼原告应包括检察机关、公民和公益组织三类主体。但是，仅仅界定环境行政公益诉讼的原告主体范围，并不能完全解决环境行政公益诉讼原告资格问题。当前我国行政诉讼法正面临修改的契机，这为我们采用一步到位的建构模式提供了可能。借助于这一契机，我国行政诉讼法在构建公益诉讼原告资格的制度时可以考虑从以下几个方面进行:

首先，修改我国行政诉讼法原告资格的相关规定。按照《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的，实实在在的利益。由此来看，原告资格与其在诉讼中是否具有“足够的利益”相关联。

在我国，关于行政诉讼的原告资格，立法上经历了四个阶段，分别是“无标准”阶段、“法律规定的标准”阶段、“合法权益标准”阶段再到“利害关系人标准”阶段。根据我国最高人民法院的相关司法解释，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”在我国行政诉讼中原告诉讼资格目前实际上已经扩大到了与被诉行政行为有利害关系的第三人，如行政处罚中的受害人、相邻权人、公平竞争权人等。虽然这一标准已经较以往有了巨大的进步，但其中仍存在着问题。一方面，正如学者指出的，在某种程度上，“法律上利害关系”的标准相较于以前，有了更严格的限制。在法律上的利害关系可以包括主观上和客观上的利害关系，而从最高人民法院的相关司法解释可以看出，立法者的本意绝非仅仅指主观上的利害关系，而是由法院来具体认定是否存在利害关系的。而行诉法第2条中所确定的“法定权利”标准却只要求原告主观认为自己的合法权益受到侵犯即可起诉。这样以来，“《若干解释》第12条等于是限制了起诉权。”另一方面，如社会对于公益诉讼的迫切要求相比较，当前这一规定无疑明显不能满足环境行政公益诉讼的要求。

有鉴于此，将来在行政诉讼法中应在原来规定的基础上，对环境行政公益诉讼的原告资格进行明确规定。具体做法，可以考虑类似于民事诉讼法的立法方式。我国民事诉讼法在规定原告一般资格的同时，其中也专门规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”采用类似于此的立法方法，行政诉讼中的原告诉讼资格既可以适用于传统的诉讼，也可以适用于公益诉讼的提出。

其次，明确规定环境行政公益诉讼中不同原告诉讼资格之间的顺位。如果环境行政公益诉讼的原告包括了检察机关、公民以及公益组织，那么随之而来的一个问题就是，这些不同主体的原告资格是否应该有着一定的顺序。对此问题，需要从两个方面加以分析：

一方面，对于环境行政公益诉讼的原告资格要不要设计顺位。是否设计顺位？主要需要考虑顺位所能够产生的积极作用及消极影响。如果在环境行政公益诉讼中设计顺位，那么对于环境行政公益诉讼来说，最大的好处在于环境行政公益诉讼的启动将能够变得较为便利，无论是检察机关还是公民、社团，只要其认为存在着公益受损的情形，即可提起诉讼。这无疑是降低了公益诉讼的门槛，对推进环境行政公益诉讼的进行具有一定的积极意义。但是，可能产生的问题是诉讼的经济成本可能随之增加，随之产生滥诉的表现。因此，“有必要在创设环境行政公益诉讼制度时，就在制度上同时设置相应的配套措施，以有效防止滥诉情形的发生。这种预防机制的理论前提是，基于环境行政公益诉讼的特点在环境行政公益诉讼中国家应当进行更多的干预。”这种干预的一个重要方法，就是设置行使预告资格时的顺序。这样来看，环境行政公益诉讼在进行制度设计之时，对原告资格行使的顺序进行一定程度的规范还是有必要的。

另一方面，如果对原告的资格进行顺位设计，那么应该如何进行。有学者提出，考虑到环境行政公益诉讼是一种高成本的监督方式，从经济、效率原则出发，也应当规定在提起环境行政公益诉讼之前，必须用尽现有的救济程序和机制。其具体的设想是：在检察机关与公民以及其他组织提起环境行政公益诉讼时，对其顺位问题进行区别处理。检察机关对行政机关行政行为侵害公共利益且无人请求救济的情形，应先行向行政机关提出检察意见书。如果行政机关仍不纠正其行政行为或者纠正不当的，检察机关可以直接向法院提起环境行政公益诉讼。而公民认为行政机关行政行为侵害公共利益时，应当先行向行政机关进行书面申诉，若行政机关没有正当理由拒绝进行申诉，或者在合理期间内敷衍了事、不予答复的，公民可以向检察机关请求其提起诉讼，由检察机关对公民的请求进行审查，经审查后决定是否提起诉讼。如果应当提起诉讼，则检察机关可以直接以自己的名义提起环境行政公益诉讼，如果公民的请求不合理，检察机关应当以书面形式回复公民，如果检察机关在合理期间内，无正当理由拒绝起诉或者不予答复的，方可由公民以自己的名义向法院提起环境行政公益诉讼。当然，在法律明确规定的特殊情况或者紧急情况下，公民也可以直接以自己的名义向法院提出环境行政公益诉讼。

综观学界观点，其针对环境行政公益诉讼原告资格顺位的建议具有一定的合理性，但其设计未免繁复，实践中把握起来较难。在环境行政公益诉讼原告资格的顺序制度设计上，应确立以下几项规则：(1)穷尽行政救济。即无论是何类原告，在其提起环境行政公益诉讼之前，应向行政机关先行提出有关保护公益的要求，若其要求不能得到满足或者未能得到回应，方可考虑提起环境行政公益诉讼。(2)检察机关优先。在环境行政公益诉讼中，检察机关基于其国家权力优势，在诉讼中有着更强的诉讼实践能力，其作为法律监督机关，也负有维护公益之职责，因而在环境行政公益诉讼中，检察机关应处于相对优先的地位。(3)保障公民、社团等组织诉讼权利。虽然检察机关基于其自身性质可在环境行政公益诉讼中处于相对优先的地位，但对检察机关公益职能的界定，并不保证其必定积极进行环境行政公益诉讼。在这种情况下，确保公民、社团等享有的公益诉讼原告资格就显得尤为必要。故而，针对检察机关应当提起环境行政公益诉讼而未提起，或者针对特别之情形，也可由公民、社团等作为原告直接提起环境行政公益诉讼，以保证能够切实的维护公共利益。

最后，建立健全与环境行政公益诉讼中原告诉讼资格制度相配套的其他制度。顺利推行环境行政公益诉讼，离不开原告资格制度的良好设计，但单独的原告资格并不能保证环境行政公益诉讼制度目的的实现。将环境行政公益诉讼作为一个整体，我们需要在原告资格制度设计的同时，建立起与其相配套的其他制度。其中包括明确规定环境行政公益诉讼的受案范围、明确规定环境行政公益诉讼的诉讼费用、明确规定环境行政公益诉讼的举证规则等相关内容。唯有建立起一个体系完整、逻辑严密的配套制度，环境行政公益诉讼的原告资格制度的设计才能发挥其最大功效。鉴于这些制度的设计问题已非本文所要讨论的主要内容，故在此也不再予以进一步的展开。但明确这些配套制度对于环境行政公益诉讼原告资格制度设计所具有的意义，仍旧是我们在实践过程中应该予以充分注意的。

四、结语

随着我国公民的环保意识不断提高，在国内也开始出现了一些针对行政机关侵害环境公益而提起的行政诉讼，其中绝大部分都因现行行政诉讼法规定的局限性，未能成功。所以，我们必须尽快建立和健全环境行政公益诉讼制度，来弥补传统的环境管理制度和行政诉讼法的不足。原告资格的制度设计作为环境行政公益诉讼制度的核心问题之一，理应在充分借鉴域外经验，并结合我国实际情况深入讨论的基础上谨慎进行。进一步理顺环境行政公益诉讼不同原告资格之间的关系，明确我国行政诉讼法原告资格的相关规定，建立健全与环境行政公益诉讼原告资格制度相配套的其他制度，是当前环境行政公益诉讼原告资格制度建构过程中急需加以完善的重要内容，而当前行政诉讼法修改进程的启动无疑为之提供了良好的契机，值得加以认真对待。

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