公安机关预防和处置群体性事件探讨

李 　 岚

(安徽警官职业学院，　安徽　合肥　230031)



公安机关预防和处置群体性事件探讨

李 岚

(安徽警官职业学院，安徽合肥230031)

摘要：目前，我国群体性事件呈现多发态势，引起高度关注。公安机关作为预防和处置群体性事件的重要力量，处在社会矛盾处置的第一线，应当在准确把握群体性事件的概念和特征的基础上，科学定位公安机关在处置群体性事件中的地位与作用，当好党委和政府的参谋与助手，增强群体性事件的现场处置能力，做好群体性事件的善后处置工作。

关键词：群体性事件；公安机关；预防；处置

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.01.004

一、准确把握群体性事件的概念和特征

(一)群体性治安事件的概念

公安机关在警务实践中，必须把握工作对象的定义和特点才能对特定的案件或者事件做出富有成效的处置。对于群体性事件的处置尤其如此。很多案例表明，一些群体性事件中聚集起来的人群从理性克制到彻底疯狂，从可控状态演变为失控状态，往往只需要很短时间。如果公安机关不能有效地把握处置对象的特点，掌控事态，处置工作就会陷入被动甚至失败。因此公安机关要有效地预防和处置群体性事件，首先必须科学把握群体性事件的概念和特点。

群体性事件，是各国普遍存在的社会现象。西方法律学者一般称之为“集合行为”或者“集群行为”。如果“集合行为”中出现的群体违法甚至犯罪行为，危害他人及社会公共安全的时候，则称之为社会骚乱或者骚乱事件。因此，国外对于群体性事件的理解主要是指集群行为中出现危害国家和社会安全的严重违法犯罪行为，需要有警方积极介入，进行处置的非法聚集活动[1]。

在我国，对于群体性事件的称谓，不同的历史阶段称谓有别。在20世纪50至70年代，称之为“群众闹事”，强调其“人民内部矛盾”的性质，具有一定的政治性；80年代至90年代，称之为“突发事件”、“治安事件”或者“紧急治安事件”，主要突出这类事件危害社会治安，具有一定的违法性、突发性与处置上的紧急性。直到2000年以后，理论界多称之为“群体性事件”或者“群体性治安事件”。这反映了我们对群体性事件的称谓更客观，更突出事件主体的群体性，这与群体性事件最基本的特征是一致的[2]。我国目前理论界对群体性事件的概念尚未形成一致意见。在警务实践中具有代表性的主要是2000年公安部的《公安机关处置群体性治安事件的规定》中指出的群体性治安事件的含义。其第二条指出“本规定所称群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规。规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”，并没有对群体性治安事件的含义进行解释。这一定义虽然反映了群体性事件的聚众性、危害性和违法性的特点，揭示的主要是触犯法律，构成犯罪的行为，过于强调其闹事的性质，没有概括出实践中大量存在的带有维权性质的群体性事件，往往具有合理的诉求，这一定义值得商榷。

科学定义群体性事件，必须把握群体性事件三个方面的特征。

第一，群体性事件是群体行为。参与人数构成“群体”，这是群体性事件的最基本特征。虽然很难对“群体”参与人数的标准进行量化，但是我们可以借鉴社会心理学关于群体成员的表述。心理学认为群体成员是指在心理上相互依赖，行为上相互作用，彼此之间有共同需求的一群人。据此“群体性事件”中的“群体”是指在行为上具有共同的指向，在心理上相互认同、相互影响、相互依赖的人群集合。在群体性事件的进程中，群体之间的情绪极易相互感染，存在模仿和暗示，非理性因素明显[3]。

群体性事件中的群体包括特定的相对固定的群体，这类群体成员往往具有共同的诉求或者目标，组织性较强，这在利益诉求型群体性事件中表现得很明显；也包括偶合型群体，例如泄愤型群体性事件，即本来群体成员之间并没有紧密的联系,，往往因为突发事件聚集在一起，群体成员在特定的场景之下，相互之间的言行具有交互性或者感染性，非理性冲动十分明显。有时候一个小小的事件足以构成导火索促使社会矛盾集中爆发，让政府和相关部门感觉措手不及，猝不及防，预防和处置难度很大。

第二，群体性事件是具有一定社会危害性的事件。在汉语的语境中，称之为“事件”，往往是指历史或者社会中发生的大事。群体性事件是一种群体行为，成员之间的情绪容易相互传导，相互影响，激化矛盾，从而产生大量的越轨行为，甚至违法犯罪行为，对社会治安的危害性往往比单个的违法犯罪行为更严重；一些群体性事件往往是通过堵塞交通要道，围堵党政机关，群体上访，聚众闹事，非法集会、游行等方式进行的；有的群体性事件对抗性很明显，行为很激烈，一旦被别有用心的人或者少数暴徒所利用，甚至会发展成为社会骚乱事件，严重影响了党和政府的权威和形象，对于社会公共秩序和安全的冲击更大。

群体性事件的消极作用不容忽视，但是我们应当意识到，群体性事件作为社会冲突的表现形式，公众参与群体性事件，宣泄了不满情绪，释放了部分长期积累的社会矛盾，缓解了一些社会冲突，而且也对社会发展具有一定的警示作用，会使得地方党委和政府反思工作中存在的问题，促进政府理性反应，采取补救和改进措施。

第三，群体性事件大多属于人民内部矛盾，但是行为表现形式具有多样化，带有一定的违法性。绝大部分群体性事件的参与者并不带有对抗颠覆国家政权或者强烈的政治目的，尤其是利益诉求型群体性事件，往往是为了解决某一个具体的问题，一旦问题能够得到解决，事件就会平息。即使某些群体性事件产生了一定程度的政治影响，存在着对党和政府以及现行政策不满的口号，也不能就此认为这些群体性事件就是属于敌我性质的矛盾。

因此，我们不能一味对于群体性事件进行政治化的解读，应当认识到绝大部分群体性事件属于民生问题或者经济问题，没有明显的政治诉求。群体性事件从性质上说，是属于非政治性和非对抗性的人民内部矛盾。这种人民内部矛盾的性质充分说明了群体性事件具有可化解性，应主要运用教育和疏导的方式去处置。当然公安机关也要保持高度的政治敏锐性和鉴别力，防止敌对分子或者敌对势力煽动或者插手群体性事件。

在实践中，不论哪种类型的群体性事件，行为的表现形式是多种多样的。近些年来，一些群体性事件的对抗性日趋明显。由于利益诉求型的群体性事件往往与群众利益密切相关，发生原因包括维权、城市居民房屋拆迁和农村的土地纠纷等等，事件的组织者与积极参与者为了极力维护自身利益，往往采取极端和过激的行为，甚至表现出的一定的暴力性、破环性。在实践中，聚众围堵党政机关或者要害单位，聚众阻塞交通要道等情况时有发生，一些参与群众还会对参与群体性事件处置的党政干部或者公安民警谩骂、推搡、冲撞甚至围攻；而泄愤型的群体性事件，往往带有明显的自发性、狂热性，伴随大量的违法犯罪行为。如果发展成为社会骚乱事件，危害性更大；即使是那种看起来比较和平的“集体喝茶”、“集体散步”类型的群体性事件，表面上虽然不带有明显的违法性质，但也必然会对社会秩序和公共安全带来一定的危害，一旦这种表面上和平的方式不能满足参与者的预期或者公安机关处置措施和手段不力极容易变成带有暴力色彩的对抗，甚至酿成冲突事件。综上所述，从全面把握群体性事件的性质，行为表现方式和影响等角度出发，笔者赞同中国行政学会课题组对于群体性事件的定义。中国行政管理学会课题组指出，群体性治安事件是“因人民内部矛盾引发的，有部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成一定影响”。

这一定义，指出了群体性事件是“由人民内部矛盾引发的”；行为表现为“一定组织和目的的集体上访、非法集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿，聚众闹事”等方式；是“群体行为”；而且是对 “并对政府管理和社会造成影响”的行为[4]。

二、 准确定位公安机关在处置群体性事件中的地位与作用

群体性事件关系着国家安全与社会稳定，与人民群众利益密切相关，不仅仅只是治安问题，更是社会问题和政治问题。为了保障公安机关正确行使职权，必须科学定位公安机关在处置群体性事件中的地位与作用。

(一) 一些地方在处置群体性事件中存在的问题

一些地方党委与政府的有关人员，认为群体性事件主要是社会治安事件，发生主要原因是公安机关没有维护好社会稳定，因此，一旦发生群体性事件，一些地方党政领导的第一反应就是调动公安警力出面制止，公安机关成为群体冲突和矛盾的直接对象。这种仅仅依靠公安机关去处置群体性事件的做法是值得商榷的。从具体的群体性事件引发的原因上看，有关于环境污染的，劳资纠纷的，有关于拆迁征地补偿，基层干群关系紧张的等等，由于公安工作没有做好而引发的群体性事件毕竟只是少数，不同原因引发的各种群体性事件需要对症下药，主要靠相关部门和利益冲突主体协调处置和解决，单靠公安机关是无法解决的。从引发群体性事件的深层次社会原因上看，有效地预防群体性事件需要地方政府强化执政能力，提高政府信任度，完善公民利益表达机制，而作为政府职能部门的公安机关的职责和权力是有限的，无法凭着一己之力从根本上解决群体性事件的深层次社会矛盾。此外，群体性事件大多属于人民内部矛盾，参与主体往往带有正当的利益诉求，他们渴望自己的需求被重视，需要采取教育和疏导的方式去解决，而不是动辄采取专政手段。随意出动警力，容易激化矛盾，引发警民关系紧张，一旦公安机关变成群众对立面，不仅无法有效处置群体性事件，还会使公安工作失去了群众的支持，不利于维护良好的警民关系。

一些地方领导片面理解“稳定压倒一切”，认为“平安就是不出事”，只注重暂时解决眼前问题。表面上看，这种权宜性的治理方式缓解事态发展，但是由于没有解决群体性事件背后深层次的社会矛盾，会埋下更多不稳定的隐患，造成一些地方类似群体性事件频频发生，公安机关成了“消防员”，哪里有火情，就往哪里跑，疲于应付，造成大量警力浪费，警民关系紧张；还有一些地方在处置群体性事件中，只看到了群众合理的利益诉求，一味采取“息事宁人”的态度，处置手段过软，尤其是对触犯刑事法律的聚众打砸抢烧的首要分子，不依法动用公安专政手段及时查处，导致法律惩治不到位，反而助长了这些人的嚣张气焰，使得一些群众产生“不闹白不闹，闹了不白闹”的错误心理。

(二) 公安机关在处置群体性事件中的地位与作用

公安机关是人民民主专政的重要工具，是具有武装性质的治安行政与刑事执法力量，承担着维护国家安全和社会治安稳定的重要职责。目前多发和频发的群体性事件，影响社会和谐稳定，公安机关必须高度重视群体性事件，切实承担在处置群体性事件中的重要职责，发挥重要作用。

公安机关必须坚持中国共产党的绝对领导，公安机关的双重领导体制要求在群体性事件的处置中，公安机关必须服从党委和政府的统一领导，党委和政府是处置群体性事件的主体，是处置事件的组织者、决策者和指挥者，处于主导地位；公安机关是处置群体性事件的执行者和参谋者，在群体性事件的处置中，公安机关要纠正以往公安机关唱独角戏，包打天下、越位指挥的做法，为党委政府出谋划策，当好参谋和助手；群体性事件是一个复杂的社会问题，涉及人数众多，处置难度大，政治敏感性强，单靠某一个机关或者部门是不能单独解决的，公安机关应当在党委和政府的领导下，相关部门发挥合力，协同作战；公安机关应当重视群体性事件的预防工作，在处置群体性事件中当好党委和政府的参谋助手，做好现场秩序的维护工作，做好有关法律法规的宣传教育工作，依法打击违法犯罪活动，维护法律的权威和尊严。

三、公安机关预防和处置群体性事件应当注意的问题

(一)公安机关应当重视群体性事件的预防，做好预警工作

任何群体性事件的发生背后总是有深层次的社会原因。例如，如果相关部门能够重视群众的利益诉求，工作中注重维护群众的合法权益，往往能够有效地遏制利益诉求型群体性事件的发生；而泄愤型群体事件所表达的不满情绪往往是对中国改革发展进程中积累的一些深层次矛盾和问题的一种警示。如果社会矛盾与冲突能够通过有效手段进行释放缓解，很多群体性事件也完全能消灭在萌芽状态。

在群体性事件的预防中，公安机关起着非常重要的作用。由于基层民警在日常工作中广泛接触到各个方面的群众，对社会上出现的一些不稳定因素也容易了解，因此公安机关应当把对群体性事件的预警和防范工作贯彻到日常警务工作之中。首先，公安机关必须加强情报信息工作，这是预防群体性事件的前提。公安机关应该采取公开和秘密结合的手段，广泛收集各种不安定因素和苗头，拓宽信息渠道，建立覆盖全社会的情报信息网络；公安机关应当重视情报信息的分析和研判工作，以指挥中心为依托，建立专门的情报信息综合分析研判机构，并组织治安管理部门、安全保卫部门等相关警种召开情报信息分析研判会，通过对获取的情报信息进行有效地甄别、筛选和分析，提出有效方案和对策，并及时报告党委、政府及有关部门，为其决策提供参考；在情报信息工作中，公安机关还应当加强对互联网、手机等通信网络以及重点的行业部门的监控。公安机关可以通过治安耳目、情报信息源等方法，对存在安全隐患的部门、行业等进行管控，将潜在的不安定因素扼杀在萌芽中。针对一些不良用心的人往往利用互联网、手机短信等方式进行煽动或者串联，公安机关应在保护公民合法权益的基础上，加强对于互联网、手机等的监控。其次，为了明确地方党委和政府、公安机关以及相关部门在处置群体性事件中的职责，地方政府应当从本地的实际出发，牵头制定本地区处置群体性事件的工作预案。公安机关应当在平时的警务工作中加强工作预案的实战演练，组织有关部门协同作战，提高公安机关在复杂情况应变能力和处置能力，夯实应急处置的基础和力量。尤其要加强对于群体性事件中出现的暴力袭警，打砸抢烧等恶性行为的对抗演练，一旦发生群体性事件，公安机关才能心中有数，做到临阵不慌、处变不惊，公安队伍才能在关键时刻用得上、打得赢。

(二)公安机关应当不断增强群体性事件的现场处置能力

发生群体性事件，往往会有大量的群众围观和聚集，必然给正常的社会交通和治安秩序带来压力，如果被别有用心的人甚至是敌对分子所利用，往往会使得事件朝失控的方向发展，后果不堪设想。因此，一旦发生群体性事件，作为维护国家安全和社会治安稳定重要力量的公安机关，应当根据需要启动应急预案，做出快速反应，赶赴现场，维护现场秩序，控制事态发展，威慑企图利用事件挑起事端的不法分子，使他们不敢轻举妄动。

首先，公安处置力量到达事件发生现场，应当借鉴西方一些国家处置群体性事件所遵循的中立原则，具体而言，只要现场局势没有恶化，公安机关应该站在维护社会治安的立场上，不要轻易地卷入群体性事件中。公安机关的处置应当着重于延缓矛盾的爆发时间，给相关部门充分的时间缓解矛盾，解决问题，而不是激化矛盾。公安力量出现在事件现场，是出于维护法律的需要。

因此，公安机关的处置重点是维护群体性事件现场的秩序，化解矛盾，防止局面失控。公安机关应当对党政机关等重点部位和重点场所加强守护，为了控制事件的波及面和涉及人数，公安机关应当封锁现场和涉事区域，设置警戒线，隔离围观群众，必要的时候还可以实施临时性和区域性的交通管制，禁止无关人员滞留现场，尽量减少事件对社会的负面影响；公安机关还应当迅速控制住挑头人员和骨干分子，防止事件性质的转化；此外，处置群体性事件，引发问题和矛盾的涉事单位必须在现场，依照谁主管谁负责的原则，涉事单位的领导要亲自挂帅，到事发现场面对面地倾听群众诉求，缓解矛盾，教育疏导群众以理性和合法方式表达诉求。公安机关应当做好党委和政府的参谋与助手，搭建涉事单位与群众代表对话平台。

其次，公安机关在处置群体性事件，应当依法采取各种措施，不能侵害基本人权，且以必要为原则，尽可能选择对于群众合法权益损害最小的措施，尤其要坚持慎用警力，慎用武器和强制措施等专政手段。群体性事件不是敌我对抗问题，主要反映的还是社会管理和秩序问题，群体性事件中的人民群众不都是“犯罪嫌疑人”，坚持慎用原则，体现了公安工作的群众路线，同时慎用原则也约束了地方党委和政府片面依靠警察强制力，随意调动警力从事非警务活动，把公安干警推到风口浪尖，这也是对公安民警的保护。当然公安机关作为处置群体性事件的具体执行者，群体性事件中又往往存在大量违法犯罪行为，因此慎用原则绝不是不用与怕用，公安机关应当在慎用警力同时善用警力，要充分掌握好火候，适时出警，且出警数量应当以足以应对现场局面为准，不能太少，也不能太多；公安机关使用强制措施和使用武力必须根据事件的性质、规模、起因和事态发展，依法进行，在现场处置中既要防止滥用，激化矛盾，使得事件升级；也要防止不用，陷于被动，贻误战机，尤其是群体性事件中出现了暴力打砸抢烧、严重危害社会公共安全，人民群众人身和财产安全的刑事犯罪行为，公安机关必须依法果断采取处置措施，将肇事者迅速拿下，防止事态的升级甚至性质转化。

此外，在处置群体性事件中，公安机关应当加强对涉事群众的教育和疏导工作，配合有关部门做好相关政策的宣传和解释工作。公安机关必须坚持“可顺不可激”，抓住有利时机及时引导和疏通，顺着事件主体人员的“脉络”与“思路”处置群体性事件，决不能只靠高压政策，激化矛盾；在实践中，群众往往对公安机关在事件现场出现存在排斥心理，这对公安机关的工作方法和宣传疏导艺术提出了很高的要求，公安机关决不能高高在上，对参与群体一味训斥，如果公安机关与参与群众处于对立面，群众的怒火就会引向公安机关。对此公安机关应当重视培养具有专业法律知识和极强语言表达能力的谈判专家，通过公安领导和谈判专家深入群体事件处置现场，从法理、情理和事理等角度加强对群众的疏导和教育；公安机关应当坚持“可散不可聚”，对参与群体性事件的人员行为控制，防止其向事件现场以外扩散、蔓延。同时分清参与人员的层次，进行分层次瓦解，将参与者的心理和行为分化为“散”的状态，达到使得多数人退出事件，离开现场的效果；公安机关还要坚持“可解不可结”，积极面对矛盾，坚持以人为本，坚持群众路线，取信于民，配合相关部门解决事件主体成员提出的实际问题。

(三)公安机关应当重视群体性事件的善后工作，防止出现反复和反弹。

群体性事件平息后的一系列善后工作非常重要。实践证明，群体性事件平息后，必须趁热打铁，把善后工作做好，否则隐患依然存在，甚至死灰复燃。群体性事件的善后工作，必须严格依照依法行政的要求，在法律的范围和法律的界限内依法处置群体性事件，维护法律的权威和尊严。对于群体性事件中的核心骨干成员的违法犯罪行为，对于参与打、砸、抢、烧等暴力犯罪活动，公安机关应当在掌握证据，查清事实的基础上做好立案侦查工作，绝对不能搞无原则妥协，使其产生法不责众的错误心理；对于那些不明真相，参与程度较轻的绝大部分群众，公安机关主要配合有关部门采取说服、教育、疏导和团结的方法，做好群众的思想政治工作，并视情节依法给予相应治安管理处罚；对于群众在群体性事件中提出的正当合理诉求，公安机关应当及时向相关部门反映，相关部门应当依法兑现向群众作出的承诺，决不能搞虚假承诺，开空头支票，必要的时候可以派工作组深入群众中去做群众工作，通过细致的沟通工作，取得群众的支持和理解；有些群体性事件发生的导火线是相关部门的领导人忽视了密切联系群众的优良工作作风，法制观念淡薄甚至徇私枉法而激起群众不满，对此，在善后工作中一定要落实领导责任制，对事件负有法律责任的领导干部和相关人员追究责任；此外，公安机关还应当及时总结处置群体性事件的经验和教训，在今后的工作中不断增强预防和处置群体性事件的能力。

参考文献：

[1] 崔翔.现阶段中国群体性事件研究[D].吉林：吉林大学，2011.

[2] 刘霞．新时期公安机关预防和处置群体性事件的理性研究[J]．湖南警察学院学报，2010(4)：110-114.

[3] 公黎斌，徐腾跃．公安机关应对群体性事件的对策分析 [J]．山东警察学院学报，2013(1)：142-148.

[4] 何显明．群体性事件的发生机理及其应急处置[M] ．上海：学林出版社，2010．

责任编校：汪沛

网络出版时间：2015-03-02 2:51:25网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.c.20150302.0952.004.html

中图分类号：D631.43

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2015)01-0014-05

作者简介：李岚，女，安徽怀宁人，安徽警官职业学院讲师，法律硕士。

基金项目重点课题(2012SQRW257ZD)。 安徽省高等学校优秀青年人才

收稿日期：2014-08-18